中國首都圈的綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平測度

陸 軍 毛文峰

一、引言

當(dāng)前，都市圈和城市群是集聚發(fā)展要素和支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要空間載體，尤其是都市圈，其培育有利于形成新發(fā)展格局[1]。作為跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域，都市圈已逐漸成為中國新時期經(jīng)濟(jì)活動的高級空間組織形態(tài)，是“城市群—都市圈—大城市”城鎮(zhèn)化空間組合鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)。[2]根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，為了全面落實并縱深推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在十四五期間，加快建設(shè)以北京為“核心輻射帶動”的現(xiàn)代化首都都市圈，已成為提升京津冀城市群影響力和競爭力的重要手段，這是尊重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的必然選擇?！笆奈濉币?guī)劃指出，必須從交通一體化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)合作等方面優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化功能互補(bǔ)。這標(biāo)志著，首都圈建設(shè)為推動形成更緊密的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局提供了核心構(gòu)架。因此，客觀、全面地分析評價首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同一體化水平，分析存在的問題并提出有針對性的政策建議，對于提升區(qū)域核心競爭力、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

目前，國內(nèi)已有一些研究從不同維度對城市群或都市圈的發(fā)展能力或協(xié)同發(fā)展水平進(jìn)行了測度與評價。毛廣雄和曹蕾從中心城市凝聚力、發(fā)展總量、發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展流量四個維度構(gòu)建了基于都市圈功能特征評價的指標(biāo)體系。[3]季斌等則從成長實力、成長潛力、成長基礎(chǔ)和成長環(huán)境四個角度構(gòu)建了都市圈成長能力評價指標(biāo)。[4]高汝熹等構(gòu)建了基于AHP模型的都市圈競爭力指數(shù)，并將指數(shù)分為發(fā)育指數(shù)、績效指數(shù)和實力指數(shù)分別進(jìn)行分析。[5]尹稚等通過都市圈發(fā)展水平、中心城市貢獻(xiàn)度、都市圈聯(lián)系強(qiáng)度和都市圈同城化機(jī)制四個一級指標(biāo)，構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系。[6]宋盛楠從空間聯(lián)系一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度和商貿(mào)合作一體化三個維度對都市圈一體化發(fā)展程度進(jìn)行了測度。[7]

本文認(rèn)為，已有關(guān)于對都市圈發(fā)展進(jìn)行綜合測度的研究存在以下需改進(jìn)的方面：第一，研究多為關(guān)注都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者一體化的某一方面，在理論上缺乏統(tǒng)一的邏輯分析框架，實證上缺乏對都市圈綜合發(fā)展實力和協(xié)同治理水平的綜合測度與比較。事實上，在當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展邁向縱深階段的時刻，不僅需要關(guān)注都市圈經(jīng)濟(jì)的綜合實力，亦需要關(guān)注區(qū)域社會福利水平和突發(fā)事件風(fēng)險防范能力，以及區(qū)域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。[8-9]第二，已有的都市圈評價指標(biāo)體系中，有關(guān)個體發(fā)展的評價指標(biāo)較多，但缺乏對都市圈內(nèi)部發(fā)展協(xié)同質(zhì)量的評價。此外，實證測度方面多為官方宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源較為局限，無法充分衡量都市圈內(nèi)部的異質(zhì)性差異。

為更好地打造首都圈新增長極，本文分別構(gòu)建了都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同發(fā)展的理論分析框架，充分將宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)和微觀調(diào)查、手工搜集整理等多維數(shù)據(jù)相結(jié)合，從綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平兩個維度，構(gòu)建了首都圈測度評價指標(biāo)體系，并將其與全國28個都市圈評價指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行對比分析，透視首都圈的發(fā)展優(yōu)勢與面臨的挑戰(zhàn)，從而提出針對性的政策建議。

二、都市圈綜合發(fā)展和協(xié)同治理的測度框架與指標(biāo)體系

(一)都市圈綜合發(fā)展能力的測度指標(biāo)

本文提出的分析框架將都市圈綜合發(fā)展能力劃分為四個維度：資源要素集聚能力、中心城市輻射帶動能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力和社會福利保障能力。其中，資源要素集聚能力為基礎(chǔ)層，中心城市輻射帶動能力為核心層，突發(fā)事件應(yīng)急能力為潛在層，社會福利保障能力為結(jié)果層。四項能力層層遞進(jìn)，相互耦合，具備顯著的邏輯關(guān)系。

具體而言，資源要素集聚能力反映都市圈對要素的吸引能力。要素集聚是任何區(qū)域尺度下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)，該能力是綜合發(fā)展能力評價體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。中心城市輻射帶動能力反映都市圈中核心城市對都市圈內(nèi)部資源配置和優(yōu)化組織的能力。在實現(xiàn)要素集聚的基礎(chǔ)上，通過核心城市對資源的配置和能力優(yōu)化，實現(xiàn)都市圈內(nèi)部各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展是都市圈發(fā)展的核心邏輯。因此，資源要素集聚能力是綜合發(fā)展能力評價體系的核心表征。突發(fā)事件應(yīng)急能力用來衡量都市圈預(yù)防和應(yīng)對外生突發(fā)緊急事件的水平?？茖W(xué)先進(jìn)的管理能力可以幫助都市圈預(yù)防和抵抗?jié)撛诘娘L(fēng)險，保證都市圈具有較高的發(fā)展韌性。因此，突發(fā)事件應(yīng)急能力是綜合發(fā)展能力評價體系的潛在特質(zhì)。社會福利保障能力用來衡量都市圈對地方居民的社會福利保障水平。都市圈發(fā)展的終極目的是保障居民享有高質(zhì)量生活，針對弱勢群體的福利保障是都市圈發(fā)展水平的重要標(biāo)志，因此，社會福利保障能力是綜合發(fā)展能力評價體系的結(jié)果體現(xiàn)。綜合上述分析，本文制定都市圈綜合發(fā)展能力分析框架圖(圖1)，并據(jù)此確立了都市圈綜合發(fā)展能力評價體系(表1)。

圖1 都市圈綜合發(fā)展能力分析框架示意圖

表1 都市圈綜合發(fā)展能力評價指標(biāo)體系

(二)都市圈協(xié)同治理水平的測度指標(biāo)

基于都市圈協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵、理論依據(jù)和核心動力機(jī)制，本文提出了都市圈協(xié)同發(fā)展的基本理論框架，即“統(tǒng)籌區(qū)域三生空間子系統(tǒng)、強(qiáng)化四元協(xié)同要素體系的統(tǒng)一和重點關(guān)注八大支撐領(lǐng)域的邏輯鏈條環(huán)節(jié)”，以此奠定都市圈協(xié)同治理評價的理論基礎(chǔ)(圖2)。都市圈作為一個跨邊界、多尺度的空間地理區(qū)域，統(tǒng)籌“三生”空間的融合互促發(fā)展關(guān)系，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的動態(tài)調(diào)節(jié)匹配，是區(qū)域空間優(yōu)化和協(xié)同發(fā)展的重要保障。同時，都市圈的協(xié)同治理須以連通性為先行目標(biāo)、互補(bǔ)性為核心動力；政府統(tǒng)籌與政策引導(dǎo)作用為核心保障；區(qū)域整體福利為最終愿景。在此基礎(chǔ)上，重點關(guān)注交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、協(xié)同創(chuàng)新合作、公共服務(wù)協(xié)同、城鄉(xiāng)融合協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等八個核心環(huán)節(jié)(圖2)。

圖2 都市圈協(xié)同治理的理論分析框架

結(jié)合都市圈協(xié)同發(fā)展的相關(guān)研究、歷史現(xiàn)狀及理論分析框架，遵循科學(xué)性和可操作性相結(jié)合、前瞻性和現(xiàn)實性相結(jié)合、國際性與地方性相結(jié)合的原則，本文建立了都市圈協(xié)同治理水平的評價指標(biāo)體系(表2)，其中涵蓋8個一級指標(biāo)、21個二級指標(biāo)、28個三級指標(biāo)。

表2 都市圈協(xié)同治理水平評價指標(biāo)體系

本文關(guān)于都市圈綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平評價指標(biāo)體系中的權(quán)重，是經(jīng)多位行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜掖蚍?之后又對每個指標(biāo)的參數(shù)進(jìn)行歸納整理)，并對各指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行反復(fù)評估確認(rèn)與計算所得。為消除量綱便于比較，首先對每個指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后對各指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)平均得到分項指數(shù)，并結(jié)合權(quán)重合成綜合發(fā)展能力和協(xié)同治理水平總指數(shù)。

三、首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平測度與比較分析

(一)首都圈的范圍界定與綜合排名

首先，基于手機(jī)信令大數(shù)據(jù)、高德地圖等數(shù)據(jù)來源和工具，對都市圈中心城市的規(guī)模等級進(jìn)行區(qū)分，然后基于通勤時間圈域來劃定外圍區(qū)域城市，對都市圈的區(qū)域范圍進(jìn)行界定。以華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，本文識別了全國28個都市圈中心城市。其中，核心圈層人口大于1000萬人以上的8個(將其定義為Ⅰ型城市等級)，500萬人至1000萬人的13個(將其定義為Ⅱ型城市等級)，300萬人到500萬人的7個(將其定義為Ⅲ型城市等級)。在確立的28個中心城市的基礎(chǔ)上，依據(jù)都市圈通勤的圈域半徑來確定都市圈所涵蓋的外圍區(qū)域城市。運用高德地圖及移動通信手機(jī)信令等大數(shù)據(jù)，對都市圈的核心圈(主城區(qū))、城市圈(1小時通勤圈)和輻射圈(2小時通勤圈)的范圍做進(jìn)一步細(xì)分?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性和可操作性，以2小時通勤圈為基本標(biāo)準(zhǔn)，將地級市主城區(qū)在輻射半徑范圍內(nèi)的城市的下屬區(qū)、縣等均統(tǒng)一納入都市圈的空間范圍，最終識別出每個都市圈所包含的主要地級市。中國首都圈的核心城市——北京，屬于Ⅰ型城市等級，外圍城市主要包括張家口市、廊坊市、保定市、天津市等。最后，經(jīng)過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化合成了首都圈綜合發(fā)展能力指數(shù)與協(xié)同治理水平指數(shù)，并進(jìn)一步細(xì)化獲得首都圈各指標(biāo)在28個都市圈的相對排名(表3)。

表3 首都圈綜合發(fā)展能力與協(xié)同治理水平的全國排名

總體上來看，首都圈的綜合發(fā)展能力處于第一發(fā)展梯隊，在全國28個都市圈排名第4位，其中，資源要素集聚能力、中心城市輻射帶動能力和突發(fā)事件應(yīng)急能力分別排名第4位、第3位和第2位，但社會福利保障能力排名第13位。從首都圈協(xié)同治理水平及分項維度指標(biāo)來看，其協(xié)同治理指數(shù)在全國排名第16位，在總共8個細(xì)分核心支撐領(lǐng)域中，中國首都圈有6個維度均處于中下水平。

(二)首都圈綜合發(fā)展能力測度與比較分析

總體而言，中國都市圈的資源要素集聚能力指數(shù)水平呈現(xiàn)顯著差異，整體上表現(xiàn)為由東向西逐步衰減的梯度格局。根據(jù)資源要素集聚能力指數(shù)總指標(biāo)計算評價結(jié)果，首都圈、廣州都市圈、深圳都市圈、上海都市圈的得分均在60分以上，屬于第一梯隊。第一梯隊都市圈的表征包括中心城市規(guī)模等級高、輻射范圍廣、城市體系相對完善、投資規(guī)模與政策支撐力度大等。但從全國28個都市圈的測度結(jié)果看，中心城市輻射帶動能力和中心城市資源優(yōu)化配置能力指數(shù)得分的內(nèi)部分化非常明顯，有20個都市圈的該項得分均低于全國平均水平，說明中心城市的輻射帶動能力和資源優(yōu)化配置能力制約著都市圈綜合發(fā)展能力的提升。作為由核心城市引領(lǐng)帶動的地域空間組織形式，都市圈必須實現(xiàn)中心城市在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、交通、市場等方面與外圍城市的融合發(fā)展，形成專業(yè)化的分工模式和一體化的市場運行機(jī)制邏輯。

具體從各子維度分別測度首都圈的發(fā)展排位，得到以下四點發(fā)現(xiàn)。

第一，首都圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力排名第5位。從分項指標(biāo)來分析，人均GDP與規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量得分較低，導(dǎo)致首都圈的排名差強(qiáng)人意。原因在于，一方面，首都圈內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大，協(xié)同程度不高；另一方面，都市圈外圍城市在北京市疏解非首都功能的大背景下，無法有效承接資源，造成都市圈的工業(yè)企業(yè)外流，限制了首都圈的協(xié)同發(fā)展。對全國都市圈人均GDP進(jìn)行計算后發(fā)現(xiàn)，都市圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)基本相符。但值得注意的是，其中首都圈僅排名第9位，與北京市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力不符，其根本原因則在于，首都圈內(nèi)部地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距過大，外圍城市無法順利地承接核心城市的相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而降低了首都圈的整體人均GDP水平。

第二，在人口吸引力方面，首都圈具有顯著優(yōu)勢。周圍的石家莊、天津等大都市均依托北京吸引了一定規(guī)模的人口遷入。在科技創(chuàng)新能力方面，首都圈的科技創(chuàng)新能力得分為75.08，位居首位。首都圈不僅在創(chuàng)新企業(yè)主體、科技企業(yè)孵化器、國家級實驗室等指標(biāo)上具有明顯優(yōu)勢，同時在發(fā)明專利產(chǎn)出、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)方面也發(fā)展較好。首都圈擁有80家屬于頭部創(chuàng)新企業(yè)的獨角獸企業(yè)，位居全國第一位。在資本承載能力上，首都圈排名全國第5位，上市企業(yè)數(shù)量和金融開放程度表現(xiàn)較好，但新增風(fēng)險投資和新增外來法人投資表現(xiàn)相對欠佳。

第三，首都圈在中心城市輻射帶動能力上排名第3位；核心城市北京的資源配置能力指數(shù)在全國排名第2位，尤其是中心城市的首位度指標(biāo)非常高。不過，在中心城市聯(lián)系外圍城市能力方面，首都圈在高鐵班次密度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、城市流強(qiáng)度等指標(biāo)上均跌出第一梯隊，說明首都圈目前以核心城市的要素集聚為主，中心城市與外圍城市間的聯(lián)系不夠緊密，區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局的形成仍有較大發(fā)展空間。

第四，在社會福利保障能力方面，首都圈在社會保障、公共服務(wù)和社會福利三個指標(biāo)上均處于中下游水平，這意味著，首都圈區(qū)域綜合性的社會福利保障實力與綜合發(fā)展實力的排名極不匹配，區(qū)域核心與外圍地區(qū)的落差過大。在突發(fā)事件的應(yīng)急能力上，首都圈和廣州都市圈位列全部都市圈綜合得分的第2位與第3位，突發(fā)事件應(yīng)急能力綜合得分為63.36和62.20，主要緣于這兩個都市圈均具備較為突出的突發(fā)事件事中處置能力(首都圈和廣州都市圈的事中處置能力指數(shù)分別為86.26和94.51)。

(三)首都圈協(xié)同治理水平測度與比較分析

第一，在交通設(shè)施協(xié)同方面，首都圈公路密度指標(biāo)得分僅為41分，這是因為首都圈內(nèi)部公路連通性較差，大量車流在少數(shù)干道匯集，進(jìn)一步加劇了路網(wǎng)擁堵，降低了通行效率，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)亟待改善。在高速公路密度指標(biāo)上，首都圈指標(biāo)得分僅為40分，公路系統(tǒng)的問題在高速公路系統(tǒng)同樣存在。此外，從高鐵互通系數(shù)看，首都圈高速鐵路系統(tǒng)在北京樞紐南北分隔，導(dǎo)致張家口市無法接入北京市以南的高鐵網(wǎng)，保定與廊坊兩市間也缺乏東西走向的高鐵通道。

第二，在統(tǒng)一市場建設(shè)上，與上海都市圈、廣州都市圈、深圳都市圈相比，首都圈的統(tǒng)一市場建設(shè)得分排名最低(29分)，這是由于其分項指標(biāo)市場一體化指數(shù)較低，導(dǎo)致總體評價表現(xiàn)不佳，說明首都圈城市間的市場分割程度較高，區(qū)域市場一體化的推進(jìn)亟待重點突破。當(dāng)前，多數(shù)都市圈內(nèi)城市間的競爭關(guān)系大于合作關(guān)系，區(qū)域之間存在著不同類型的障礙，影響了要素市場流動和市場機(jī)制作用的發(fā)揮。此外，在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同上，由于投資聯(lián)系協(xié)同度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同度兩項指標(biāo)排名落后，尤其是投資聯(lián)系度較低，首都圈整體表現(xiàn)不佳。其根源可能在于，北京市與外圍城市的發(fā)展差距過大，資金沒有合適的流向，而適宜投向周邊城市的產(chǎn)業(yè)又相對初級，在北京市的產(chǎn)業(yè)中占比較少，導(dǎo)致北京市與首都圈外圍節(jié)點城市之間的產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系與產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移不暢。

第三，在協(xié)同創(chuàng)新合作上，首都圈的全國位次排名相對較高，但與上海都市圈、廣州都市圈、深圳都市圈等功能外向、市場成熟的都市圈相比，總體得分仍然較低(37分)。其主要原因在于，首先，首都圈區(qū)域內(nèi)城市間的科技創(chuàng)新機(jī)制不完善，企業(yè)、政府、科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等組織之間的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不成熟，造成協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)出較低。其次，首都圈內(nèi)外圍城市的節(jié)點中心地位不突出，一定程度上限制了核心城市創(chuàng)新策源地與周邊城市共享創(chuàng)新資源，特別是在國家級研發(fā)中心、企業(yè)技術(shù)研究中心、中試基地等聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)與成果產(chǎn)業(yè)化方面，諸如新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展跨區(qū)合作和成果共享的機(jī)制非常不健全。

第四，在公共服務(wù)協(xié)同上，首都圈的協(xié)同程度相對較低，從二級指標(biāo)分項來分析，當(dāng)前在教育均等化、醫(yī)療均等化和社會保障均等化3項2級指標(biāo)中，首都圈均滯后于上海都市圈、廣州都市圈和深圳都市圈，絕對數(shù)值的差距相對較大，且細(xì)分指標(biāo)教育均等化中的小學(xué)、中學(xué)密度均存在著較大落差。在城鄉(xiāng)融合協(xié)同方面，城鄉(xiāng)融合協(xié)同的總指標(biāo)計算結(jié)果表明，上海都市圈、深圳都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同優(yōu)于首都圈，尤其是上海都市圈的城鄉(xiāng)融合協(xié)同水平明顯占優(yōu)。在指標(biāo)值上，上海都市圈的協(xié)同水平指數(shù)高于廣州、北京、深圳三大都市圈的兩倍。

第五，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同方面，首都圈城市的相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)，如張家口市的工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、資源消耗比值等數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他周邊城市和地區(qū)。張家口工業(yè)固體廢棄物綜合利用率僅為57.93%，而核心城市北京的綜合利用率為90%以上。在資源消耗協(xié)同水平一項中，北京、張家口、廊坊、保定的指標(biāo)值分別為1%、12%、20%、14%，這充分顯示出首都圈在生態(tài)環(huán)境協(xié)同及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級過程中存在著顯著的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，而目前卻缺乏跨區(qū)域協(xié)同治理的有效政策。

第六，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作方面，首都圈和深圳都市圈的統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展指數(shù)值分別為85和70，統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展水平雖略低于廣州都市圈和上海都市圈，但在全國都市圈中仍位居前列。這表明,首都圈在統(tǒng)籌規(guī)劃與政策協(xié)作方面的協(xié)同程度較高，尤其是針對京津冀的協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，已經(jīng)制定了有針對性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和實施規(guī)劃，相應(yīng)地也配套了城際列車互通、公交出行一卡通等跨行政區(qū)劃的交通出行便利政策，為提升首都圈內(nèi)城市間的通勤效率提供了政策支持。

四、首都圈綜合發(fā)展與協(xié)同治理中的主要問題

(一)區(qū)域核心要素分布不均

目前，制約首都圈可持續(xù)發(fā)展的突出問題之一在于,區(qū)域內(nèi)部協(xié)同發(fā)展不力。基于前述分析結(jié)果可知，盡管首都圈在綜合發(fā)展能力上位列第一梯隊，但在交通設(shè)施協(xié)同、統(tǒng)一市場、產(chǎn)業(yè)協(xié)同和公共服務(wù)協(xié)同等維度上均處于較低水平。例如，首都圈在城際高鐵班次密度指標(biāo)上的得分僅為35分。具體地，北京—保定方向城際功能相對發(fā)揮較好，日均高鐵班次在60對左右；北京—張家口方向的京張高鐵新近開通，班次仍處于培育期；而廊坊處于京滬高鐵干線通道上，由于距離北京太近，城際功能受干線通道運能制約，絕大多數(shù)高鐵通過不停車，日均班次僅在20對左右。此外，首都圈的職住平衡問題最為突出，根據(jù)滴滴出行數(shù)據(jù)測算，北京市的出行半徑達(dá)到了31.7千米，在全國排名第一(表4)。

表4 滴滴出行主要城市的出行半徑

在協(xié)同創(chuàng)新方面，由于科研院所、高校、高科技企業(yè)大量集中于北京，北京的資源條件、技術(shù)環(huán)境與河北、天津形成了巨大的差異，首都圈的核心城市北京的高新技術(shù)企業(yè)幾乎是外圍城市的數(shù)百倍。且數(shù)據(jù)表明，外圍城市的合作發(fā)明專利數(shù)量明顯不足，特別是河北省缺乏一系列承接北京功能的配套設(shè)施、人才與技術(shù)，導(dǎo)致在首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中疏解北京過載經(jīng)濟(jì)職能的重任難以轉(zhuǎn)移至津、冀，尤其是河北省。由于創(chuàng)新資源高度集中在北京，北京與創(chuàng)新資源缺乏的津冀之間的跨區(qū)域技術(shù)合作變得困難重重，北京的創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)而流向更遠(yuǎn)的東南沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市。

(二)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工落差過大

在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同方面，在全部28個都市圈中，核心城市對核心城市的投資聯(lián)系金額平均而言是核心城市與外圍城市投資聯(lián)系金額的83.4倍。然而，其中差距最大的就是首都圈，該比例達(dá)到了226倍。這充分表明，在都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同過程中，城市間的相互投資聯(lián)系協(xié)同明顯不足。當(dāng)然，由于資金的投入和使用具有規(guī)模效應(yīng)，會在空間上形成集聚的現(xiàn)象。但過度集中的投資將不利于外圍城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。究其原因，這可能是由于，一方面核心城市的資金在外圍城市難以找到合適的投資方向和目標(biāo)；另一方面，由于有投資能力的大型企業(yè)和投資機(jī)構(gòu)主要集聚在超特大型的核心城市，外圍城市也極少向其他外圍城市和核心城市進(jìn)行投資，這就造成核心城市與外圍城市之間投資聯(lián)系過少的現(xiàn)象。即使在給定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，過少的投資聯(lián)系也將阻隔核心城市向外圍城市的技術(shù)和知識溢出，從而使得首都圈內(nèi)的環(huán)京地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)不足。

(三)區(qū)域公共服務(wù)極不均等

公共服務(wù)區(qū)域不平衡是首都圈發(fā)展的另一個重要挑戰(zhàn)。在首都圈梯度輻射的三大圈層中，教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共資源主要集中在首都圈的核心圈層，而外圍圈層中的公共服務(wù)供給數(shù)量明顯不足。根據(jù)華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院的數(shù)據(jù)，首都圈94%的三甲醫(yī)院集中分布在核心圈中，這說明核心優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源集中在城市核心圈層。同樣地，從教育文化資源來看，首都圈的幼兒園、高等院校、圖書館分別有36%、64%、49%的比例布局在核心圈層，另有40%的小學(xué)、47%的中學(xué)也分布在城市核心圈層中。再者，社會保障的跨城市管理與社?？ㄍㄓ么嬖谡系K也是一大難點。由于目前中國還有30%的地區(qū)不支持社?？ㄈ珖ㄓ茫@種公共服務(wù)的空間失配格局使得人口、產(chǎn)業(yè)與城市功能的聯(lián)系呈現(xiàn)“割裂”狀態(tài)。

(四)城鎮(zhèn)空間分布體系失衡

首都圈目前的核心優(yōu)勢在于要素集聚吸納能力突出，尤其是集聚了大量科技創(chuàng)新及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高精尖產(chǎn)業(yè)，且跨區(qū)統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)也較為完善。但是，首都圈在城鎮(zhèn)空間體系上存在著失衡問題，這嚴(yán)重制約了區(qū)域內(nèi)部的城市空間功能分工。經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，首都圈的城市功能和經(jīng)濟(jì)活動高度集中在核心圈層(GDP占比超過65%)。同時，相比東京都市圈和上海都市圈，首都圈缺乏重要的節(jié)點性城市，尤其是外圍的次節(jié)點性城市和微中心明顯不足(表5)，尚未形成“核心城市—節(jié)點城市—次節(jié)點城市—微中心”的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。事實上，這種城鎮(zhèn)體系的失衡容易造成“一城獨大”的情形，不利于不同規(guī)模城市間的網(wǎng)絡(luò)化分工合作與“規(guī)模借用效應(yīng)”的發(fā)揮，[3]從而制約了首都圈的綜合發(fā)展能力提升和區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

表5 三大都市圈城鎮(zhèn)實際建成區(qū)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)對比

五、中國首都圈未來發(fā)展的對策建議

(一)加快推進(jìn)首都圈的區(qū)域交通設(shè)施一體化建設(shè)

借鑒國外代表性都市圈(如東京都市圈等)的城際軌道系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗，中國首都圈應(yīng)加快建設(shè)更適合中短距離城際通勤的時速在200千米/小時內(nèi)的快速鐵路系統(tǒng)，增加大運量、高密度的城際客運服務(wù)，同時完善其與城市公共交通系統(tǒng)的換乘銜接，縮短“門到門”通勤總時間。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與國家鐵路系統(tǒng)合作，爭取利用既有高速鐵路和高標(biāo)準(zhǔn)普速鐵路系統(tǒng)，進(jìn)一步挖掘其服務(wù)北京首都都市圈城際通勤客流的潛能。另外，應(yīng)依托現(xiàn)有區(qū)域快線和市郊鐵路，重點推進(jìn)落實京唐及京濱城際鐵路，以及鐵路客運和貨運外環(huán)線建設(shè)，推進(jìn)北京與張家口、廊坊市、保定市的交通線路銜接，推動環(huán)京地區(qū)的職住平衡，促進(jìn)交通同城化發(fā)展，打造軌道交通體系快捷高效的首都都市圈。此外，應(yīng)在首都都市圈的新建交通基礎(chǔ)硬件設(shè)施中嵌入高技術(shù)應(yīng)用，如在道路設(shè)施中覆蓋5G網(wǎng)絡(luò)、安裝傳感設(shè)備；對道路通行狀況進(jìn)行實時監(jiān)測；或通過大數(shù)據(jù)積累對交通基礎(chǔ)設(shè)施的運行狀況與效率進(jìn)行科學(xué)研判，為綜合提高首都都市圈的互聯(lián)互通水平提供信息參考和可行建議，打造智慧交通的首都都市圈。

(二)多渠道強(qiáng)化創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享

首都都市圈協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)鍵在于促進(jìn)技術(shù)、人才、信息、資金等創(chuàng)新要素的跨區(qū)流動和多元共享，具體可從以下四個方面推進(jìn)：第一，應(yīng)加快清理首都圈內(nèi)各城市之間的市場壁壘，特別要加快推進(jìn)勞動力市場、技術(shù)市場和金融市場的一體化整合，加速中心城市創(chuàng)新資源與周邊地區(qū)雙向流動，積極推進(jìn)國家實驗室、科技創(chuàng)新中心、中試基地、公共技術(shù)服務(wù)平臺、大型科研儀器設(shè)備等創(chuàng)新資源的互聯(lián)互通和開放共享。第二，應(yīng)搭建首都圈協(xié)同創(chuàng)新的共同體平臺，鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)共同建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，并鼓勵支持各類科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織開展各類創(chuàng)新論壇、科技創(chuàng)新需求對接活動、區(qū)域創(chuàng)新議題設(shè)計活動等。第三，應(yīng)圍繞重要戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)行動。鼓勵支持首都都市圈內(nèi)各重要城市基于各自特色優(yōu)勢，共同承擔(dān)國家重大科技專項和區(qū)域科技專項的創(chuàng)新活動。第四，應(yīng)構(gòu)建首都都市圈的跨區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在創(chuàng)新要素的循環(huán)流動中，應(yīng)強(qiáng)化不同主體之間的交互網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，識別城市在首都都市圈網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的節(jié)點位置和承擔(dān)的角色，注重通過互信互惠的正式關(guān)聯(lián)和非正式關(guān)聯(lián)的連接，充分發(fā)揮現(xiàn)階段首都都市圈中心城市與諸多其他中小城市的結(jié)構(gòu)洞作用，以提升整個創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的運行效率。

(三)提升首都圈外圍圈層的產(chǎn)業(yè)吸收和承接能力

首先，在疏解非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)基礎(chǔ)之上，應(yīng)構(gòu)建多層級、立體化的產(chǎn)業(yè)空間載體體系。一方面，依托示范區(qū)、微中心等建設(shè)，加強(qiáng)保定、廊坊等核心節(jié)點城市的要素集聚力；另一方面，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的協(xié)調(diào)聯(lián)動，增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套能力。同時，應(yīng)加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的人才培養(yǎng)和原材料供應(yīng)鏈的建設(shè)，確保區(qū)域間產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)合作發(fā)揮顯著效果。其次，應(yīng)優(yōu)化合作開發(fā)機(jī)制，探索產(chǎn)業(yè)合作新模式。應(yīng)通過進(jìn)一步完善地方政府之間的組織協(xié)同機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立順暢的產(chǎn)業(yè)承接渠道，豐富產(chǎn)業(yè)承接手段。除了通過產(chǎn)業(yè)承接政府驅(qū)動的“硬機(jī)制”和“軟機(jī)制”，建立起基于市場力量推動的合作機(jī)制，還要打造產(chǎn)業(yè)合作開發(fā)平臺，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接的平臺化、機(jī)制化和常態(tài)化，積極拓寬承接來源。

(四)大力完善核心城市公共服務(wù)向周邊延伸布局

首先，應(yīng)繼續(xù)深化京津冀公共服務(wù)協(xié)同一體化發(fā)展的共建共享機(jī)制。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策”的原則，不斷加強(qiáng)北京的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)功能向首都都市圈的外圍城市延伸布局。一方面，基于常住人口規(guī)模的配置原則，為一些人口規(guī)模較多的縣、市、鎮(zhèn)，按照城市標(biāo)準(zhǔn)配備醫(yī)療資源及三甲醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中小學(xué)等服務(wù)設(shè)施。另一方面，推進(jìn)北京與其他城市開展諸如遠(yuǎn)程醫(yī)療、緊密型醫(yī)療體、?？坡?lián)盟等多層次的醫(yī)療合作模式；鼓勵有條件的中小學(xué)和三級醫(yī)院推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)辦醫(yī)，開展遠(yuǎn)程教學(xué)醫(yī)療和醫(yī)護(hù)人員異地交流，支持中心城市三級醫(yī)院異地設(shè)置分支機(jī)構(gòu)；推動區(qū)域內(nèi)病歷跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互通共享；推動醫(yī)學(xué)檢驗、檢查結(jié)果跨地區(qū)、跨機(jī)構(gòu)互認(rèn)；名家、大醫(yī)療機(jī)構(gòu)的共建和資源共享開放。此外，應(yīng)在首都都市圈內(nèi)鼓勵城市間基于產(chǎn)業(yè)鏈相配套的中高職學(xué)校和相關(guān)的人才緊缺專業(yè)實現(xiàn)跨區(qū)域貫通招生，從而將產(chǎn)業(yè)功能與教育功能有序銜接。

(五)科學(xué)構(gòu)建首都圈的區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化框架體系

當(dāng)前，首都都市圈的城鎮(zhèn)體系以“核心—腹地”模式為代表，整體上尚未向分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的“樞紐—網(wǎng)絡(luò)化”城鎮(zhèn)體系轉(zhuǎn)變。因此，為了更好地提升首都都市圈的綜合發(fā)展實力與競爭能力，需要重點強(qiáng)化次核心城市、節(jié)點城市和微中心城鎮(zhèn)培育。首先，基于交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)分工與人口通勤的基本客觀規(guī)律，應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化金融、商貿(mào)、總部經(jīng)濟(jì)等高附加值產(chǎn)業(yè)在中心城市集聚，做大做強(qiáng)做優(yōu)核心城市；其次，應(yīng)積極探索首都都市圈的區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，將次核心城市、節(jié)點城市、次節(jié)點城市的優(yōu)化提升上升為重點目標(biāo)，布局研發(fā)型機(jī)構(gòu)、輕型制造、市場營銷、孵化中試等小規(guī)模高價值生產(chǎn)、服務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)等，加快提升其樞紐地位與產(chǎn)業(yè)配套支撐能力；再次，應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)高起點推動微中心建設(shè)的規(guī)劃編制，在職住平衡的基礎(chǔ)之上，加大臨空經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)服務(wù)、新區(qū)新城、特色小鎮(zhèn)等微中心建設(shè)，重點承接教育、科研、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)功能，這也是首都北京非核心功能疏解的有效抓手。最終，應(yīng)促進(jìn)首都都市圈形成功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系的“中心城市—節(jié)點城市—次節(jié)點城市—微中心”城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)空間體系。