京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理“協(xié)同—績效”評估

謝永樂 王紅梅

一、引言

隨著傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式引致的資源高消耗、環(huán)境污染嚴重和生態(tài)失衡等問題日益嚴峻，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)性保護相統(tǒng)一，已成為新時代建設(shè)中國特色社會主義經(jīng)濟和生態(tài)文明“共同體”的重要內(nèi)容。對此，我國根據(jù)自身發(fā)展實情與全球氣候治理共性需求提出“雙碳”目標：二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！笆奈濉币?guī)劃、十九屆六中全會、2022年政府工作報告等均指出，要強化多污染物協(xié)同控制與區(qū)域協(xié)同攻堅，提高生態(tài)環(huán)境治理成效。對于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)的大氣污染物連片排放與跨域迭代傳輸問題，分散性屬地治理的權(quán)責(zé)界定模糊、天然“搭便車”傾向等，[1]導(dǎo)致其成效有限，提升協(xié)同合力始終是攻克這一困境的共識?，F(xiàn)階段，在以地方政府為“主責(zé)者”、中央與地方雙重推動型“七省區(qū)八部委”聯(lián)防聯(lián)控機制體系建設(shè)的同時，行政區(qū)劃分割主導(dǎo)的屬地治理模式與特殊任務(wù)推動的合作治理模式仍并存于治理實踐，雖創(chuàng)造出“奧運藍”“閱兵藍”“APEC藍”及“兩會藍”等顯著成效，但這種整體性質(zhì)量改善卻未能可持續(xù)化、長期化。為此，遵循大氣環(huán)境的演化規(guī)律，從自主治理能力、協(xié)同互動機制、專職績效考核等層面，切實提升區(qū)際精細化分工與通力協(xié)作水平，是“十四五”期間推進深化治理所面臨的重要挑戰(zhàn)。

二、文獻述評

針對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理效果何以不盡如人意的問題，學(xué)術(shù)界已從多元維度提出相關(guān)認識。例如，魏娜、孟慶國等從制度環(huán)境與資源稟賦雙重約束的“結(jié)構(gòu)—過程—效果”考察提出，協(xié)同立法模糊、協(xié)同結(jié)構(gòu)差異、協(xié)同過程非均衡性等導(dǎo)致的“被動回應(yīng)型”模式，雖可獲短暫效果，但運行成本巨大且存在著明顯的反彈效應(yīng)。[2-3]王紅梅等受“協(xié)同多維度模型”[4]啟發(fā)，通過地方利益類型剖析指出，非對稱復(fù)合型府際利益關(guān)系，是難以達成穩(wěn)固型合作聯(lián)盟的根本原因。[5]李牧耘等從聯(lián)防聯(lián)控機制演進發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)組織及機制不完善、地區(qū)“位勢差異”、政策工具類型失衡等，使地方政府之間缺乏長效的橫向溝通路徑。[6]臧雷振等以區(qū)域壁壘為視角分析揭示，各地區(qū)設(shè)置的技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境等壁壘，以相互迭代方式阻礙了整體性協(xié)同治理進程。[7]賀璇等從模式轉(zhuǎn)型角度提出，由于自然環(huán)境承載力約束與經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的多重差異，中央與地方在協(xié)同治理過程中的財政轉(zhuǎn)移支付可能會違背市場運行規(guī)律，引發(fā)權(quán)錢交易、尋租等低效率問題。[8]

在我國由高增速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的時代背景下，根據(jù)大氣污染復(fù)合性、公共性、外溢性等特征，立足于區(qū)域動態(tài)空間發(fā)展戰(zhàn)略布局，促進經(jīng)濟、社會及生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，妥善解決屬地內(nèi)部成本—收益失衡問題、提升地方政府綜合績效水平，是推動京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理持續(xù)深化的關(guān)鍵。目前，關(guān)于多地區(qū)、多系統(tǒng)發(fā)展協(xié)同度評估與環(huán)境治理績效評估的研究已取得一定進展。例如，Christophe B等進行的雙元分析表明，建立協(xié)同伙伴關(guān)系會造成成本提升，阻礙了與遠距離、差異化潛在伙伴拓展協(xié)作。[9]基于Sieber等的耦合評估思路，吳傳清等運用熵權(quán)-TOPSIS模型檢驗出，長江經(jīng)濟帶工業(yè)綠色發(fā)展績效的區(qū)際差異大，但整體協(xié)同效應(yīng)強勁。[10]張怡夢等針對城市生態(tài)脆弱性與政府績效的耦合協(xié)同評估揭示出，狹隘化的績效法律法規(guī)，泛經(jīng)濟化的績效目標，離散化的績效主體行為、技術(shù)與制度弊端等，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同度較低。[11]孫久文等采用改進的引力模型分析得出，京津冀城市群的核心城市輻射力不足，非核心城市聯(lián)系緊密度較低，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。[12]趙琳琳等根據(jù)京津冀生態(tài)協(xié)同度的動態(tài)測定提出，應(yīng)從整體層面的合理分工、差異定位、精準定責(zé)，建立以環(huán)境保護為目標的區(qū)域利益均衡機制，促進區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。[13]同時，借鑒Kubiszewski I、Jorgenson A K等生態(tài)福利測度框架，[14-15]龍亮軍、李成宇等運用超效率DEA模型、Super-NSBM模型、窗口分析法等，測量發(fā)現(xiàn)我國省級與市級環(huán)境治理績效水平具有非均衡性空間分布及非對稱演化特征。[16-17]楊鈞檢驗發(fā)現(xiàn),戶籍城鎮(zhèn)化可提升環(huán)境治理績效，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化具有負向作用，建設(shè)城鎮(zhèn)化的正面影響不顯著。[18]林春等揭示出，財政分權(quán)對環(huán)境治理績效的影響具有地區(qū)異質(zhì)性，即在東部地區(qū)表現(xiàn)為正向促進作用，在中、西部地區(qū)則具有抑制效應(yīng)。[19]彭珍珍等基于環(huán)境治理聯(lián)盟競合的機制考察提出，關(guān)系治理在波動的環(huán)境中更有效，而契約治理在競爭的環(huán)境中更有效。[20]此外，目標責(zé)任制、晉升錦標賽、信息公開、社會信任、環(huán)境監(jiān)管等對區(qū)域環(huán)境治理績效變動的復(fù)合性影響被日益重視。

綜上可知，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)正處于大氣污染深化治理階段，隨著我國“五位一體”“雙碳”等戰(zhàn)略的實施，如何逐步化解屬地經(jīng)濟、社會快速發(fā)展與資源環(huán)境負荷過重的矛盾，破除功能定位、生態(tài)補償?shù)鹊牡貐^(qū)利益博弈困境，持續(xù)提升區(qū)域整體的低碳—循環(huán)—綠色發(fā)展福利水平，已成為亟待解決的問題。為此，參照現(xiàn)有探討多地區(qū)、多系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展邏輯與績效測度的相關(guān)成果，本文將融合復(fù)雜系統(tǒng)理論、協(xié)同理論及大氣污染本質(zhì)屬性，評估京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理攻堅期(2013-2018年)的經(jīng)濟—社會—生態(tài)系統(tǒng)的耦合協(xié)同程度，并從靜、動態(tài)層面測定地方政府綜合治理績效情況及其演化特征，以探索出提升區(qū)域“協(xié)同—績效”水平的可行性路徑，為政策措施制定與執(zhí)行提供相關(guān)參考。

三、“協(xié)同—績效”評估體系構(gòu)建

(一)評估思路

根據(jù)大氣污染無界性溢出與污染物空間流動特征，從兩個維度考察京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)治理的“協(xié)同—績效”情況：第一，基于“五位一體”戰(zhàn)略視角，考察同一地區(qū)經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)互動關(guān)聯(lián)程度的耦合協(xié)同度，即通過耦合度和協(xié)同度測算它們相互影響及協(xié)調(diào)情況。其中，耦合度衡量兩個及以上系統(tǒng)的相互依賴情況；協(xié)同度衡量系統(tǒng)之間相互促進的和諧程度。耦合度越高，表明系統(tǒng)之間相互依賴關(guān)系越強。在高耦合度前提下，協(xié)同度越高，說明系統(tǒng)和諧共生的關(guān)聯(lián)性越強，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿υ酱?。在低耦合情境下，協(xié)同度的實際測度意義較差，難以說明系統(tǒng)互動情況。第二，基于成本—收益視角，考察一定時期內(nèi)地方政府的經(jīng)濟—社會—生態(tài)綜合治理績效水平。政府作為非營利性公共組織，其大氣污染治理是一個多對象、多投入、多產(chǎn)出的過程。因資源稟賦、環(huán)境承載力、經(jīng)濟社會基礎(chǔ)、技術(shù)條件、政策導(dǎo)向等差異性約束，各地區(qū)在實踐中均具有相對優(yōu)劣勢。為此，運用以求解帕累托最優(yōu)為核心的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)，通過投入—產(chǎn)出效率的靜、動態(tài)測量，對地方政府的績效水平進行評估與比較。

(二)指標選取

目前，針對區(qū)域大氣污染治理成效的指標設(shè)計主要包括三個維度：一是污染排放與處理情況，如二氧化硫(氮)排放量、工業(yè)煙(粉)塵凈化率、工業(yè)固體廢棄物綜合處理率等；二是資源消耗與節(jié)約情況，如非化石能源占一次能源消費比重、原材料消耗強度、單位GDP能耗削減率等；三是綠化建設(shè)與保護情況，如森林覆蓋率、人均綠地面積等。同時，根據(jù)區(qū)域多元系統(tǒng)交疊演化態(tài)勢、政府多元職能交融承載特征、“五位一體”和諧共生戰(zhàn)略目標，逐步融入經(jīng)濟增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易規(guī)模、城鎮(zhèn)化、教育程度等考察內(nèi)容，構(gòu)建起多層次、統(tǒng)籌型績效評估指標體系。在此，基于地方政府可調(diào)控原則，將經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)的要素細分為經(jīng)濟增長、人口發(fā)展、資源利用等11個二級指標。通過借鑒“敏感性—彈性—壓力”模型、“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型、“投入—產(chǎn)出”模型等研究，[21-26]參照京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)現(xiàn)行的“綠色發(fā)展指標體系”“生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系”，共選取100個可行性三級指標——經(jīng)濟發(fā)展指標29個、社會發(fā)展指標26個、生態(tài)發(fā)展指標45個。通過相關(guān)性檢驗、可鑒力檢驗及信度檢驗，篩選出46個有效指標(表1)。由于區(qū)域復(fù)雜系統(tǒng)的各個領(lǐng)域變化具有相對獨立性，而主觀評估的偏好差異較大，故全部選用客觀指標。受新冠疫情、暴雨等不可抗力因素影響，2019年以來部分地區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)布時間及統(tǒng)計口徑變動較大，可直接應(yīng)用的效能相對不足。為此，本文聚焦于區(qū)域大氣污染治理攻堅期(2013-2018年)的“協(xié)同—績效”評估，數(shù)據(jù)來源包括《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》及各地區(qū)《統(tǒng)計年鑒》《環(huán)境質(zhì)量公報》《財政預(yù)決算報告》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等，少部分缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法加以補充。

表1 經(jīng)濟—社會—生態(tài)“協(xié)同—績效”評估指標體系

(三)模型設(shè)置

為全面和準確地考察京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理成效，參考已有研究，立足于區(qū)域多元系統(tǒng)互促共生情況與地方政府綜合治理效率維度，構(gòu)建耦合協(xié)同評估模型與政府績效評估模型。

1.耦合協(xié)同評估模型

表2 經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同程度分級標準

2.政府績效評估模型

沿路線運動隱喻描述了路線與數(shù)字之間的隱喻映射。與量尺隱喻相同，沿路線運動隱喻也不僅可以描述加法、減法的隱喻映射，同樣可以延伸到乘法、除法和分數(shù)，并需要創(chuàng)造實體隱喻，以得到0。限于篇幅，我們此處僅摘錄萊考夫?qū)臃?、減法的隱喻說明，如下：

根據(jù)經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展特征，政府績效評估分為靜態(tài)和動態(tài)兩個層面。

四、經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同評估

基于京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)2013-2018年面板數(shù)據(jù)，通過熵值法得出適配的指標權(quán)重(表1)，并按耦合協(xié)同評估模型的操作步驟，依次測算出經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展的綜合序參量、耦合度及協(xié)同度(表3)。

(一)綜合序參量分析

根據(jù)功效系數(shù)測定原理，系統(tǒng)綜合序參量值越高，則發(fā)展水平越高。對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)而言：第一，經(jīng)濟發(fā)展綜合序參量U1的值域為(0.275，0.693)，平均值為0.395。其中，U1<0.3的地區(qū)為邯鄲、邢臺、保定與長治；0.30.6的地區(qū)為北京與天津。第二，社會發(fā)展綜合序參量U2的值域為(0.142，0.791)，平均值為0.243。其中，U2<0.2的地區(qū)共有18個，如承德、張家口、唐山、邯鄲等；0.20.6的地區(qū)為北京。第三，生態(tài)發(fā)展綜合序參量U3的值域為(0.349，0.749)，平均值為0.540。其中，U3<0.4的地區(qū)為唐山；0.40.7的地區(qū)為北京。由此可知，區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展整體水平較低，生態(tài)發(fā)展水平相對較高，但尚未達到及格線。同時，三個系統(tǒng)內(nèi)部均存在著顯著的階梯性差異，且大部分地區(qū)位于低水平層級(圖1)。因此，全面提升經(jīng)濟與社會保障水平、縮小區(qū)際差距，是推進全域大氣污染深化治理的關(guān)鍵。

圖1 京津冀及周邊地區(qū)經(jīng)濟—社會—生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展情況

(二)耦合協(xié)同評估分析

根據(jù)耦合協(xié)同評估規(guī)律，在高耦合度條件下，達到高協(xié)同度需具備兩個前提：一是綜合序參量整體處于較高值；二是不同綜合序參量之間的差距較小。對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)而言：第一，耦合度C值域為(0.861，0.999)，平均值為0.927。即，所有地區(qū)處于“高度耦合”，表明三個系統(tǒng)之間具有強勁的相互依賴關(guān)系。第二，協(xié)同度D值域為(0.526，0.862)，平均值為0.601。即，全域處于“初級協(xié)調(diào)”，但不同地區(qū)之間存在顯著的階梯性差距。其中，北京處于“良好協(xié)調(diào)”；天津、濟南與鄭州處于“中級協(xié)調(diào)”；石家莊、滄州、廊坊及太原等6個地區(qū)處于“初級協(xié)調(diào)”；承德、張家口、秦皇島等21個地區(qū)處于“勉強協(xié)調(diào)”(表3)。可知，經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展綜合序參量小且系統(tǒng)之間差距大，導(dǎo)致現(xiàn)階段區(qū)域大氣污染治理處于“高耦合、低協(xié)同”層級。

表3 經(jīng)濟—社會—生態(tài)耦合協(xié)同情況

基于“高耦合、低協(xié)同”特征，可揭示出三個問題：第一，經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間存在著強勁的嵌套型互動關(guān)系，均是區(qū)域復(fù)雜系統(tǒng)形成及演化的必要組成部分。這意味著，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)的大氣污染深化治理，必然是一個牽涉廣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜且見效較慢的過程，需具備經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)保護的統(tǒng)籌型績效理念，以實現(xiàn)三者可持續(xù)性和諧互促。第二，經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展之間的和諧程度低，區(qū)域內(nèi)部負外溢效應(yīng)大于正外部性影響。一方面，區(qū)域生態(tài)發(fā)展綜合序參量(0.540)明顯高于經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合序參量(0.395、0.243)，表明在大氣污染治理過程中存在著嚴重的“顧此失彼”問題，建立在經(jīng)濟、社會等損失基礎(chǔ)上的環(huán)境質(zhì)量改善，缺乏長期有效的內(nèi)在動力機制，難以持續(xù)提高生態(tài)福利水平。另一方面，大部分地區(qū)(占比約為67.74%)的協(xié)同度未達到“及格線”，存在著顯著的協(xié)同治理“短板”。這不僅緣于資源稟賦、政治位勢、技術(shù)水平、市場環(huán)境等現(xiàn)實約束，更是由常規(guī)治理和運動治理轉(zhuǎn)化連續(xù)譜系[33]中“搭便車”“向底線競爭”等行動博弈理念驅(qū)使的結(jié)果，[34]難以形成有序聯(lián)動的區(qū)域治理空間格局。第三，區(qū)域大氣污染治理戰(zhàn)略布局的多中心、復(fù)合型“高耦合度”與“高協(xié)同度”互促體系亟待建立與完善。不同地區(qū)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展水平存在著顯著差異，短期內(nèi)難以實現(xiàn)發(fā)展進度的完全一致，應(yīng)全面調(diào)整“重區(qū)域目標、輕屬地訴求”傾向。目前，根據(jù)不同系統(tǒng)演化規(guī)律與空間分布特征，將京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)細分為主體權(quán)責(zé)功能明確、比較優(yōu)勢交疊互補的多個“小圈層”，是進一步強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控凝聚力與向心力，提升集體自組織行動效率的可行性推進方向。

五、經(jīng)濟—社會—生態(tài)綜合績效評估

京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理是一個多投入、多產(chǎn)出(期望和非期望)過程，地方政府作為主責(zé)者，往往希望獲得多期望產(chǎn)出和少非期望產(chǎn)出。為此，參照Liu W.B.等的擴展性強自由處置原則，[35]共細分出15個投入指標(X)和31個產(chǎn)出指標(Y)(表1)。

(一)靜態(tài)績效評估分析

表4 靜態(tài)性經(jīng)濟—社會—生態(tài)績效評估情況

基于省域范圍劃分的平均績效來看，河北11個城市的值域為(0.741，1]；山西4個城市的值域為(0.981，0.995)；山東7個城市的值域為(0.835，0.998)；河南7個城市的值域為(0.890，0.996)。由此可知，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染治理的績效水平差距集中體現(xiàn)于河北，山東次之，這與前文驗證的“地區(qū)之間綜合發(fā)展協(xié)同度低”結(jié)論相符。究其根源，資源稟賦、政治位勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等的同質(zhì)性程度高，使個體利益為主導(dǎo)的地區(qū)競爭意識強，未形成有效的經(jīng)濟—社會—生態(tài)發(fā)展聯(lián)盟，難以通過互補方式實現(xiàn)投入—產(chǎn)出的帕累托最優(yōu)目標。從時間維度來看，平均績效前10名城市的年度變化幅度很小——波動距為0.117。第11-21名城市的年度績效變化幅度相對較大——波動距為0.239，且具有較顯著的單向演化特征。如淄博、太原與長治呈上升態(tài)勢，衡水與聊城為下降態(tài)勢。第22-31名城市的年度績效變化幅度大——波動距為0.456，且存在著多元化演化特征。其中，濱州與邯鄲呈下降態(tài)勢，濮陽、秦皇島、石家莊、保定及唐山呈“降—升”態(tài)勢，陽泉與菏澤呈“升—降”態(tài)勢，安陽呈“降—升—降”態(tài)勢。這表明，現(xiàn)階段仍有較多地區(qū)缺乏明確的中長期經(jīng)濟—社會—生態(tài)統(tǒng)籌發(fā)展目標，在短期利益的驅(qū)使下，易采取“棄卒保車”的措施，致使階段性績效水平不穩(wěn)定、整體成效偏低。按自身實情制定并完善可持續(xù)性戰(zhàn)略政策，是提升屬地大氣污染綜合治理績效水平、強化區(qū)域?qū)ｍ椃止f(xié)作合力的必然要求。

(二)動態(tài)績效評估分析

任何組織的績效水平，都會隨著時間變化而呈現(xiàn)一定程度的多樣性和動態(tài)性，僅對地方政府大氣污染綜合治理績效開展靜態(tài)評估，難以精準把控同等約束條件和測度標準下的演化規(guī)律，故需從動態(tài)層面進一步探究。所以，融合交叉效率評估和動態(tài)窗口分析的機理，取窗口寬度σ=2，即共分為5個窗口——2013-2014年、2014-2015年、2015-2016年、2016-2017年、2017-2018年，依次測定出同一地區(qū)在不同窗口的績效值及變動情況(表5)，進而得出平均績效值與排名。

表5 動態(tài)性經(jīng)濟—社會—生態(tài)績效評估情況

在此，可從三個維度探尋演化特征：第一，橫向比較。平均績效值排前10名的依次是濟南、開封、北京、晉城、濟寧、德州、承德、廊坊、天津、淄博；排最后5名的是菏澤、石家莊、保定、陽泉、唐山。即，京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染綜合治理績效“三階段”排名格局的變動較小，但前10名城市的排序變動較大，這緣于它們績效評估優(yōu)勢的差異更為顯著，對測度標準的變化更敏感。第二，縱向比較。區(qū)域2013-2018年平均績效值呈小幅度“升—降—升—降”態(tài)勢——波動距為0.043，大氣污染綜合治理績效水平比較穩(wěn)定。與此同時，各地區(qū)在不同窗口的績效有增有減，但整體呈下降態(tài)勢。其中，績效變化幅度排前5名的依次是陽泉、保定、濱州、安陽、長治；整體下降幅度排前10名的依次是衡水、滄州、張家口、邯鄲、陽泉、承德、石家莊、秦皇島、天津、新鄉(xiāng)。這反映出兩個問題：一是屬地大氣污染治理具有顯著的“運動式”特征，尚未探尋出有效的全面、平穩(wěn)的發(fā)展路徑，導(dǎo)致其績效水平受經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境、特殊政治任務(wù)及資源存儲容量等因素的影響大。[36-37]二是區(qū)域內(nèi)部潛藏著較嚴重的“搭便車”“向底線競爭”等問題。雖然目前能確保正外部性影響與負外溢效應(yīng)基本持平或抵消，但屬地常態(tài)化治理的內(nèi)在動力逐步衰退，不利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控戰(zhàn)略的持續(xù)性貫徹執(zhí)行與優(yōu)化。第三，立足于省域?qū)用娴臋M—縱向比較。除北京和天津以外，河北11個城市的平均績效值為0.864，極差為0.256；山西4個城市的平均績效值為0.843，極差為0.244；山東7個城市的平均績效值為0.910，極差為0.170；河南7個城市的平均績效為0.894，極差為0.118?？芍?，在動態(tài)窗口評估中，山東片區(qū)的平均績效水平最高，河南片區(qū)的績效水平差距最小，而河北和山西片區(qū)的平均績效水平偏低且內(nèi)部差距較大。這與靜態(tài)評估結(jié)果基本一致，表明在省域內(nèi)和省際，大氣污染綜合治理的正、負外部性問題均顯著，需參照大氣污染集聚演化格局與資源環(huán)境承載力、技術(shù)與教育結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等實情，同步做好省域、市域、縣域?qū)用娴膶ｍ椮?zé)任目標分解、主體功能區(qū)劃分、復(fù)雜任務(wù)分塊等聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)籌工作，以“共同但有差別”的屬地經(jīng)濟—社會—生態(tài)協(xié)同發(fā)展，推動區(qū)域大氣污染深化治理成效的穩(wěn)步提升。

六、結(jié)論與對策建議

大氣污染復(fù)合性、流動性與極強的外部性特征，決定其治理必然是一項長期、復(fù)雜的工程。隨著全球氣候治理與我國社會主義市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，多維系統(tǒng)復(fù)合聯(lián)動的投入—產(chǎn)出規(guī)模效益最大化，已成為新時代密切關(guān)注與努力追求的核心目標。為此，本文對京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)2013-2018年大氣污染治理開展“協(xié)同—績效”評估?；凇拔逦灰惑w”戰(zhàn)略視角的耦合協(xié)同評估發(fā)現(xiàn)：一是經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)之間具有強勁的嵌套型互動關(guān)系，共同構(gòu)成復(fù)雜多變的區(qū)域動態(tài)空間系統(tǒng)，使大氣污染治理的牽涉面廣、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜且見效較慢。二是經(jīng)濟、社會及生態(tài)系統(tǒng)相互促進的和諧程度低。經(jīng)濟與社會發(fā)展的整體水平偏低，相對較高的生態(tài)發(fā)展亦尚未達到及格線。同時，各系統(tǒng)內(nèi)部均存在著顯著的階梯性差距，且大部分地區(qū)處于“低階”層級，致使區(qū)域整體的負外溢效應(yīng)大于正外部性影響。根據(jù)“成本—收益”考察視角的地方政府靜態(tài)與動態(tài)績效評估得出：其一，同一時期的地區(qū)大氣污染綜合治理績效具有顯著性差異。資源稟賦、政治位勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等的高同質(zhì)性，促使屬地之間的利益競爭意識強，難以通過優(yōu)勢互補的協(xié)作路徑實現(xiàn)投入—產(chǎn)出帕累托最優(yōu)目標。其二，區(qū)域大氣污染綜合治理績效的“三階段”排名格局比較穩(wěn)定，雖然各地區(qū)在不同評估窗口的績效水平有增有減，但整體呈下降態(tài)勢。即，在相對優(yōu)勢差異及其敏感性變動的影響下，屬地大氣污染治理具有顯著的“運動式”特征，潛藏著較嚴重的“搭便車”“逐底競爭”“責(zé)任分散效應(yīng)”等問題，不利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的可持續(xù)性深化推進。

扎根于我國“雙碳”目標等戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，全面提升京津冀及周邊地區(qū)(2+26+3市)大氣污染協(xié)同治理績效水平，可著重從以下三個方面推進。

第一，協(xié)調(diào)好屬地發(fā)展訴求與整體協(xié)同治理目標的競合博弈關(guān)系。一要正視“促動發(fā)展”“防疫安全”“保護環(huán)境”等多重使命共同引致的地區(qū)經(jīng)濟社會差距與現(xiàn)實需求變化。通過政府聯(lián)席會、政治動員會、專家論證會、環(huán)評共商會等，組建專項領(lǐng)導(dǎo)/小組、完善跨地區(qū)跨部門協(xié)作機制、細化監(jiān)測—督察—預(yù)警標準設(shè)定等，健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的縱橫向環(huán)保利益差核算與轉(zhuǎn)移支付、補償體系，促使“任務(wù)驅(qū)動型協(xié)同”向“自主參與型協(xié)同”有序轉(zhuǎn)變。二要統(tǒng)籌好全域與局域“共同但有差別”的聯(lián)防聯(lián)控步調(diào)。以主導(dǎo)能源、要素稟賦、核心污染物排放存量為依據(jù)，以北京、天津、石家莊、濟南、鄭州、太原等為地緣輻射基點，逐步完善多中心、多層級、多梯隊的復(fù)合型“地域+領(lǐng)域”協(xié)作體系，使各地區(qū)充分明確自身的比較優(yōu)勢與專項責(zé)任目標，制定財政資金分配、污染物排放限值、應(yīng)急響應(yīng)等適配方案，實現(xiàn)精細化“韌性”治理。

第二，基于生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線與生態(tài)環(huán)境準入清單，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟—社會—生態(tài)“三維一體”耦合協(xié)同機制建設(shè)。對經(jīng)濟發(fā)展而言，一要根據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)條件、市場環(huán)境、地理位置等，明確各地區(qū)的研發(fā)、制造、貿(mào)易等主體功能區(qū)定位，打造復(fù)合型、互補型局域經(jīng)濟圈體系，增強內(nèi)部協(xié)作契合度與外向性競爭力。二要積極推動高經(jīng)濟附加值等知識技術(shù)密集型制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，吸引優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)。同時，提高煤炭、石油等非再生性能源的使用效率，加強太陽能、風(fēng)能、水能等可再生性清潔能源的開發(fā)利用，提升區(qū)域經(jīng)濟增長“量引導(dǎo)”向“質(zhì)驅(qū)動”升級的低碳—循環(huán)—綠色型全要素生產(chǎn)率。三要健全各類產(chǎn)品的全生命周期管理體系，加強外商投資分類管理，推進環(huán)保型工業(yè)園、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等建設(shè)，逐步優(yōu)化綠色供應(yīng)鏈和生產(chǎn)者責(zé)任動態(tài)監(jiān)管機制。對社會發(fā)展而言，一要制定差異化政策協(xié)調(diào)機制完善交通、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)與綠色型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升地級、縣級市在產(chǎn)業(yè)承接、科技創(chuàng)新、市場拓展、公共服務(wù)等方面的質(zhì)量和效率。[38]有效解決北京、天津、鄭州、濟南等“虹吸效應(yīng)”引致的資源配置不均衡問題。二要運用稅費、貸款優(yōu)惠、財政性專項補貼、共同融資基金等激勵型政策工具，提升新能源汽車、新型污染物處理技術(shù)設(shè)備等的應(yīng)用普及率，實現(xiàn)區(qū)域市場消費結(jié)構(gòu)的整體性升級。對生態(tài)發(fā)展而言，一要以石家莊、邯鄲、衡水、邢臺、唐山等為典型代表，提升地區(qū)環(huán)境治理投入比重及其使用效率，完善省—市—縣(區(qū))層級的不定期巡查與通報措施，實時督察地區(qū)責(zé)任目標的執(zhí)行進度。二要根據(jù)地形、土質(zhì)、降水等情況，分域、分類推動草地、森林、濕地等綠化空間的延展，強化區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的“自我凈化”與“可持續(xù)性負荷”能力。通過打造森林氧吧、生態(tài)民宿、有機牧場、生態(tài)農(nóng)業(yè)科技園等聯(lián)動運營模式，增加生物多樣性維護的經(jīng)濟與社會附加值。

第三，完善地方政府綜合績效考核及獎懲機制改革。一要參照國家“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略布局，深化推行經(jīng)濟—社會—生態(tài)導(dǎo)向型目標責(zé)任制，以拓展官員政治晉升的環(huán)境績效維度、調(diào)減經(jīng)濟權(quán)重等為“風(fēng)向標”，構(gòu)建“共性+個性”的評估體系，貫徹黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、多部門“分責(zé)”制度集合。二要基于結(jié)構(gòu)性與程序性評估結(jié)果，探索數(shù)字信息化治理、綠色GDP核算、綠色全要素生產(chǎn)率測度等方法，將行動成本、經(jīng)濟損值、個體及共同收益等影響因子，有效納入地區(qū)綜合發(fā)展效益評估范疇，并根據(jù)不同階段的區(qū)域空間格局演化實情，精準執(zhí)行環(huán)境績效“一票否決”“獎懲分明”“動態(tài)調(diào)整”等措施。三要嚴格落實相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計要求，健全環(huán)境治理問責(zé)制和終身追究制，有效防止任期制、分管制等引致的政治“短視”與被動應(yīng)對式行動策略，倒逼地方政府樹立全面發(fā)展的績效觀。