可持續(xù)發(fā)展視角下?lián)嵯珊饔蚩臻g管控研究

孟慶娟

摘要：隨著近年來產值的持續(xù)增長，帶來的是撫仙湖流域污染的增加，流域經濟的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾加劇。文章從可持續(xù)發(fā)展的視角，探討撫仙湖流域在開發(fā)過程中如何實施空間管控，提升綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，對促進高原型湖泊生態(tài)保護與流域經濟發(fā)展具有一定的現(xiàn)實借鑒。

關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展;撫仙湖流域;空間管控

撫仙湖位于云南省玉溪市境內，居滇中盆地中心，位于昆明市東南 60 km 處，跨澄江、江川和華寧三地，處于滇中湖群五大湖泊（撫仙湖、星云湖、杞麓湖、陽宗海和滇池）的中心部位，南部有2.5 km長的隔河與星云湖相通。撫仙湖是我國最大的深水型淡水湖泊，地處長江流域和珠江流域分水嶺地帶，系珠江源頭第一大湖。

在2018 年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會，習近平總書記提出了“六個原則”，即：堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福扯、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境、共謀全球生態(tài)文明建設。當前，撫仙湖的保護成為云南生態(tài)文明建設的重中之重，而隨著經濟、社會的高速發(fā)展，經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的協(xié)調難度加大。

一、撫仙湖流域空間管控的背景

（一）生態(tài)環(huán)境的變化

撫仙湖流域面積674.69km2，湖長約 31.4km，平均水深 95.2m，湖岸線總長 100.8km，水面面積 216.6km2，相應蓄水量 206.2億 m3。撫仙湖水質年均值達到Ⅰ類水水質標準，水環(huán)境多年保持較高水平。但由于人類生產、生活等流域開發(fā)活動的劇烈干擾，流域森林植被覆蓋率低下、山地系統(tǒng)退化，水土流失依然嚴重;田地質量低、費、污問題嚴重，田地資源效益低下;城鎮(zhèn)及面源污染未有效防控，流域水污染壓力日益加劇;流域重要生態(tài)功能區(qū)受損，生態(tài)功能提升與維護面臨較大壓力。同時，星云湖作為撫仙湖上游湖泊，由于水質下降，自2009年之后不再向撫仙湖泄水，導致?lián)嵯珊恢鹉晗陆?，水量補給不足。目前撫仙湖水質和水生態(tài)均出現(xiàn)退化的征兆，水質和水生生物均出現(xiàn)貧營養(yǎng)向中營養(yǎng)湖泊過渡時期的響應特征，水態(tài)退化的風險逐年提高。

（二）可持續(xù)發(fā)展的問題

撫仙湖流域內2018 年末總人口19.03萬人，流域的人口增長緩滯，低于經濟的增長。沿湖縣域 GDP 總量自2009年以來逐年增長，從2008年到2018年平均每年增長12.72%。

隨著經濟社會的高速發(fā)展帶來了一些可持續(xù)發(fā)展的問題。第一，撫仙湖生態(tài)環(huán)境脆弱，氣候變化的疊加效應不利于富營養(yǎng)化防控;第二，受流域自然環(huán)境局限，流域控源截污能力不足;第三，治理趕不上污染，湖水動力不足;第四，產值的持續(xù)增長，帶來湖泊流域污染的增加，流域經濟的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾加劇;第五，湖泊治理投資大，投資回報率低，回收期長，資金籌措不足;第六，環(huán)保生態(tài)壓力，基礎設施供需矛盾，產業(yè)融合發(fā)展深度不夠：規(guī)劃與實際發(fā)展脫離、人口增長較慢，不能滿足勞動力需求、基礎設施與環(huán)境保護不配套、產業(yè)結構調整與群眾增收矛盾短期難以平衡。

二、撫仙湖流域發(fā)展的 SWOT分析

（一）優(yōu)勢（ strengths）

1. 湖泊水資源豐富

撫仙湖湖面海拔高度為1722.5m，蓄水量206.2 億 m3，相當于12個滇池、6個洱海、4.5個太湖的蓄水量，占全國淡水湖泊蓄水總量的9.16%，占云南九大高原湖泊總蓄水量的72.8%，占國控重點湖泊I類水的 90%以上，存量水資源豐富，是我國重要的戰(zhàn)略水資源。

2. 旅游資源得天獨厚

撫仙湖水溫冬夏變化不大，年平均水溫 15℃左右，氣候舒適。湖流域內自然山水巧然天成，旅游資源涵蓋地文景觀、水域風光、生物景觀、氣象氣候、遺址遺跡、建筑與設施、旅游商品和人文活動八個主類，已形成旅游景區(qū)點和旅游活動項目65 處。2019年撫仙湖旅游度假區(qū)被正式確定為國家級旅游度假區(qū)。

3. 交通區(qū)位優(yōu)勢明顯

撫仙湖流域是“大昆明經濟核心區(qū)”和滇中經濟圈的重要組成部分，是云南省東西南北往來之要道，位于昆明2小時經濟輻射范圍之內。流域處在昆明、石林、玉溪的包圍之中，是21世紀云南省“文化旅游精品路線”—昆明、建水、蒙自至河口的第一站。通過昆玉高速公路、昆澄公路、澄川公路、澄華公路、玉溪各區(qū)縣高等級公路將流域與昆明、玉溪兩城市緊密聯(lián)系在一起，向全國各地輻射，具有較強的區(qū)位優(yōu)勢與發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4. 政府積極推動流域內空間管控

現(xiàn)編制有《撫仙湖生態(tài)紅線劃定方案》、《撫仙湖流域禁止開發(fā)控制區(qū)規(guī)劃》、《撫仙湖保護和開發(fā)利用專項規(guī)劃（2018-2035）》等專項規(guī)劃，對湖流域空間按照兩級分區(qū)進行管控。一級分區(qū)主要劃分流域的生態(tài)、農業(yè)農村、城鎮(zhèn)發(fā)展空間，二級分區(qū)從污染控制和生態(tài)保護修復出發(fā)，對流域進行保護防治空間劃分，實現(xiàn) “適當發(fā)展區(qū)、一級嚴控區(qū)、二級嚴控區(qū)”差異化管控。

（二）劣勢（weaknesses）

1. 水質和水生態(tài)出現(xiàn)退化的征兆

旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展使流域人群活動日益復雜化，帶來生活垃圾和生活污水;追求高產出的農業(yè)產生農業(yè)面源污染;工業(yè)企業(yè)排放的工業(yè)用水和工業(yè)廢水;旅游地產的開發(fā)都導致水質和水生態(tài)污染風險加劇。氮磷負荷進入湖體，導致北部水域水質已呈現(xiàn)略差于南部水域的狀況，流域出現(xiàn)生物多樣性下降，呈現(xiàn)富營養(yǎng)化特征的趨勢。

2. 流域生態(tài)脆弱，環(huán)境承載容量有限

撫仙湖湖泊匯水面積小，流域陡立，匯流時間短，使其流域生態(tài)自凈能力較弱。湖泊換水周期長、水量變化小，使湖泊污染物滯留率高。同時，構造型深水湖泊湖盆陡峭，淺灘水域與植被面積極小，致其湖內生態(tài)系統(tǒng)甚為脆弱。加之高原湖泊日照豐富，相較于非高原湖泊更易于產生富營養(yǎng)化風險。

3. 流域旅游產業(yè)發(fā)展以粗放型為主

首先，在旅游產品定位上不清晰，沿湖各景點觀光旅游和休閑旅游項目缺乏特點，差異化程度低，無法滿足游客個性化的需求，目前多以一日觀光游為主，旅游消費水平較低。其次，旅游基礎設施不配套。旅游景點之間公共交通換乘不方便;停車場布局和容量不能滿足要求;機場、高鐵站到澄江撫仙湖沒有通勤車輛，降低了游客的便捷程度。此外，相關企業(yè)規(guī)模小，沒有形成產業(yè)的帶動和示范效應。據(jù)天眼查數(shù)據(jù)顯示，截至 2019 年年末在澄江市內注冊的旅游企業(yè)共有251家，其中注冊金額在100萬元以下的企業(yè)占比為51.3%。

（三）機遇（opportunities）

1. 澄江撤縣設市

2020年1月經國務院批準，同意撤銷澄江縣，設立縣級澄江市。澄江市地處“滇中一小時經濟圈”、“滇中一小時旅游圈”，無縫通達昆明、玉溪、曲靖、楚雄等滇中主要城市;便捷連通昆明空港新區(qū)、長水國際機場、昆明高鐵南站和嵩明、宜良、晉寧各地。其轄區(qū)內的撫仙湖國家旅游度假區(qū)，在“中國-東盟自由貿易區(qū)建設”和“云南-大湄公河次經濟區(qū)域經濟合作”的大格局中，具有中心樞紐和云南旅游會客廳的重要戰(zhàn)略地位。撤縣設市有利于持續(xù)推進撫仙湖的保護治理，有利于優(yōu)化產業(yè)布局、促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，有利于提高新型城鎮(zhèn)化水平，對地區(qū)經濟發(fā)展具有重要意義。

2. 澄江大力調整產業(yè)結構和轉變經濟發(fā)展方式

目前第一產業(yè)增值空間不大，第二產業(yè)受環(huán)境保護的影響體量受限，第三產業(yè)依賴得天獨厚的自然資源撫仙湖，擁有較好的發(fā)展前景。澄江市先后編制了《澄江縣旅游發(fā)展規(guī)劃（2015～2030 年）》、《帽天山國家地質公園規(guī)劃》、《十三五旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃，制定了《關于進一步加快旅游產業(yè)發(fā)展的實施意見》、《澄江縣旅游產業(yè)轉型升級三年（2016～2018）行動計劃》，通過形式多樣的扶持政策，大力支持旅游產業(yè)發(fā)展。

（四）威脅（threats）

1. 流域各利益相關方的不合作風險

撫仙湖具有公共品的屬性，在流域保護與開發(fā)的博弈關系中，各利益相關方的利益會受到不同的影響。撫仙湖徑流區(qū)5.8萬畝土地休耕輪作后，造成大量失地農民和失業(yè)人員，澄江市經濟體量小，消化吸納就業(yè)的崗位少，就業(yè)壓力大;地方財政過度依賴土地收入，經濟風險高。

2. 旅游資源開發(fā)建設可能形成生態(tài)風險

旅游項目開發(fā)建設常常占用綠地，造成植被覆蓋率減少，建筑垃圾若管理不當，會造成水土流失加劇，使水體生態(tài)系統(tǒng)遭到損害。水上娛樂項目會對附近水域水質產生影響，對水生生物也造成不利影響。游客在觀光游覽過程中會產生大量的生活垃圾。同時，由于缺乏高端、無污染的項目及與旅游相配套的高端服務業(yè)，低端的經濟發(fā)展帶來的污染將嚴重威脅湖泊的生態(tài)承載力。

3. 旅游產業(yè)市場競爭激烈

隨著各地產業(yè)轉型的推進，旅游產業(yè)發(fā)展迅速。從昆明主城區(qū)1小時圈旅游資源看，周邊已聚集了自然風光、生態(tài)養(yǎng)生、地質科普、鄉(xiāng)村休閑、文化體驗等眾多項目，撫仙湖流域的旅游業(yè)面臨激烈的市場競爭。

三、撫仙湖流域空間管控的優(yōu)化建議

（一）分區(qū)域科學評判空間土地利用

當前應從糧食供給能力、生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)、生物多樣性以及農林漁業(yè)的生產活動、土地可持續(xù)利用、防災減災土地安全、區(qū)域基礎設施用地以及沿湖特色景觀等方面進行綜合評判，科學合理利用。首先，識別生態(tài)保護極重要區(qū)和重要區(qū)、農業(yè)生產適宜區(qū)和不適宜區(qū)、不適宜城鎮(zhèn)建設的區(qū)域;其次，對生態(tài)保護極重要區(qū)和重要區(qū)進行邊界修正;在生態(tài)保護極重要區(qū)以外的區(qū)域，細化或補充城鎮(zhèn)建設限制性因素并確定具體判別標準，開展種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和城鎮(zhèn)建設。

（二）定期評價自然資源環(huán)境承載力與環(huán)境容量

自然資源環(huán)境承載力狀態(tài)并不是固定不變的，它隨著時間的推移、社會經濟的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的改變隨之變化，它是一個動態(tài)發(fā)展的過程，這就要求建立規(guī)劃執(zhí)行的反饋機制，定期（5 年或 10 年為一階段）對環(huán)境承載力評價成果進行調整，并作為規(guī)劃修編或調整的依據(jù)?；谧匀毁Y源環(huán)境承載力評價體系中水環(huán)境評價、大氣環(huán)境評價等，進一步列明量化指標，政府管理部門嚴控區(qū)域內生產、生活排放標準，探索出合適的湖泊環(huán)境容量。

（三）建立空間管控指標體系，形成空間管控信息系統(tǒng)和重要數(shù)據(jù)庫

空間管控指標體系包括要素層（水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和管控能力）、目標層（水資源開發(fā)利用控制和入湖河道水資源開發(fā)利用、水環(huán)境質量改善和限制排污總量控制、水生態(tài)空間優(yōu)化和水生態(tài)功能維護、監(jiān)測預警能力提升和管控制度體系建設）和指標層。各目標層依次對應水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和管控能力要素層。指標層包括具體到每個目標層對應的定性指標和定量指標。

（四）以“市”的格局定位謀劃，優(yōu)化空間規(guī)劃布局

提升城鎮(zhèn)功能品質。推進公路、水利、氣電設備、建筑、通訊等城市化基礎配套設施建設;全面提升旅游品質，高標準編制撫仙湖5A級景區(qū)創(chuàng)建規(guī)劃;不斷推動國際旅游城市、國際健康養(yǎng)生城市、國際會議中心城市建設。

產業(yè)、產村融合發(fā)展，提升空間綜合承載和資源優(yōu)化配置，推動鄉(xiāng)村振興。加快特色村、鄉(xiāng)村示范點建設，帶動特色小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、田園鄉(xiāng)村建設，推進生態(tài)觀光農業(yè)快速發(fā)展，把土地做成景觀，讓農業(yè)與旅游業(yè)、與文化產業(yè)結合。大產業(yè)方面，穩(wěn)定糧食種植面積，鞏固優(yōu)質核心煙區(qū)，構建綠色生態(tài)優(yōu)質煙葉產業(yè)帶，做大做強特色優(yōu)勢產業(yè)。

嚴守保護治理生態(tài)紅線，加快濕地建設。編制撫仙湖濕地規(guī)劃，實施生態(tài)濕地改造項目，充分發(fā)揮濕地生態(tài)效益，促進湖泊休養(yǎng)生息。

參考文獻：

[1]汪東亮.基于生態(tài)承載力系統(tǒng)模型的旅游地環(huán)境容量分析研究[J].環(huán)境科學與管理，2019（04）：170-174.

[2]周慶，郭宏龍，田為剛.撫仙湖流域旅游開發(fā)生態(tài)風險分析及管理對策[J].環(huán)境科學導刊，2016（35）：160-163.

[3]玉溪市撫仙湖管理局.撫仙湖保護志[M].昆明：云南人民出版社，2016.

[4]中國環(huán)境科學研究院，撫仙湖生態(tài)環(huán)境變化趨勢研究[R].2019-01-20.

*本文為橫向課題“玉溪市撫仙湖流域可持續(xù)發(fā)展條件與發(fā)展對策”（HCCG2019009F）。

（作者單位：昆明理工大學津橋學院）

1438500520264