農業(yè)保險保費補貼政策執(zhí)行中存在的問題及對策

□戴 靜

（廊坊市財政局，河北 廊坊 065000）

政策性農業(yè)保險保費補貼是指財政部門對政府引導有關農業(yè)保險經營機構開展的符合條件的農業(yè)保險業(yè)務，按照保費的一定比例，為投保農戶、農業(yè)生產經營組織等提供補貼，遵循“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則執(zhí)行。

政策性農業(yè)保險保費補貼是新時期黨中央和國務院立足于當前“三農”實際發(fā)展情況，促進解決農業(yè)、農村、農民問題，提升農民意外事故處理能力，提高農業(yè)抵御自然災害水平以及風險把控能力的重要國策。

政策性農業(yè)保險并非以盈利為目的，其根本性目標是增進農戶福利和穩(wěn)定農業(yè)生產，全面推動“三農經濟”發(fā)展，提升我國基層農業(yè)經濟發(fā)展效率，化解農業(yè)生產風險，增加農民收入和經濟保護。

1 開展政策性農業(yè)保險保費補貼的重要性

我國地域廣闊，農業(yè)發(fā)展規(guī)模大，農產品業(yè)態(tài)和類型豐富。與此同時，也面臨著較多的自然災害，例如澇災、旱災、冰雹、蟲災、暴雪、颶風以及禽流感等，給農戶帶來巨大的經濟損失，大大增加了農民的生產經營風險[1]。

農業(yè)保險保費補貼政策的落地執(zhí)行，創(chuàng)新了政府支持農業(yè)的發(fā)展方式，最大程度減輕了參保農戶的受災損失，促進了農業(yè)產業(yè)發(fā)展和農村社會穩(wěn)定，有利于建立穩(wěn)健的市場化運作農業(yè)風險保障體系。

農業(yè)保險保費補貼政策是提升農業(yè)產品和產業(yè)抵御重大病害、自然災害能力的重要舉措，有利于促進我國各地區(qū)農業(yè)產品、產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。對于解決好我國“三農”問題、有效保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實施具有重要意義，可以有效調動農民的生產積極性，保障農民受益[2]。

2 農業(yè)保險政策執(zhí)行中存在的問題

2003 年，黨的十六屆三中全會提出探索建立政策性農險制度，標志著我國政策性農險的起步。此后近20 年，各地區(qū)不斷出臺相關政策支持當?shù)剞r險發(fā)展。從時間跨度來講，農業(yè)保險政策執(zhí)行時間較長，補貼險種多樣化，主要涵蓋了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林業(yè)和設施農業(yè)等險種標的。

其中，種植業(yè)保險金額從覆蓋直接物化成本逐步過渡到農業(yè)生產完全成本，風險保障水平逐步提高，農業(yè)保險產品吸引力進一步增強，農戶收益和糧食安全更有保障。但是在政策具體執(zhí)行過程中，仍存在著各種問題，限制著政策性農業(yè)保險的執(zhí)行效率和覆蓋率，主要有以下幾點。

2.1 農民風險意識薄弱，主動投保意識不足

部分農戶的保險意識較為薄弱，思想仍停留在傳統(tǒng)的農耕時期，存在著僥幸心理，對風險的防控意識不足。

我國大部分地區(qū)的農業(yè)產業(yè)沒有形成完善的產業(yè)鏈條，基本格局還是以小規(guī)模土地經營為主。尤其是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，大部分年輕人走出鄉(xiāng)村，到大城市打工、創(chuàng)業(yè)，留守鄉(xiāng)村的主要是老人、孩童，其接受能力較差、勞動力有限。農民不再以種地為重要謀生手段，使得其對土地的預期收益較低，不愿意出錢參與農業(yè)保險[3]。

2.2 農業(yè)保險保費補貼覆蓋面不足，政策扶持范圍仍需拓寬

目前，中央及各省、市財政保費補貼險種基本覆蓋了小麥、玉米等大宗農作物和育肥豬、奶牛等具備一定養(yǎng)殖規(guī)模的農業(yè)產品與產業(yè)，但是對于具備地方特色的農業(yè)產品和產業(yè)保險的財政扶持力度不足。部分地區(qū)雖然制定了特色農業(yè)保險獎補資金政策，鼓勵該地區(qū)結合本地實際和財力狀況，對特色農業(yè)保險給予一定的保費補貼，省級財政按照市、縣財政保險保費補貼總額的一定比例給予獎補，但是市縣特色農業(yè)保險保費補貼的開展規(guī)模仍十分有限。

地方特色農產品和產業(yè)具有區(qū)域性強、品種多、品種單一、覆蓋面小的特征，不符合保險的大數(shù)法則。因此，在開展特色農業(yè)保險保費補貼過程中，實現(xiàn)保險費率設置的科學合理較為困難，要兼顧到投保農戶的保費承受能力、市縣財政的保費配套能力以及保險公司的可持續(xù)經營能力，政策的補貼規(guī)模和可持續(xù)性具有較強的不確定性[4]。

2.3 經辦機構承保不規(guī)范，財政資金存在安全隱患

保險的承保驗標環(huán)節(jié)是政策性農業(yè)保險開展的基礎環(huán)節(jié)，也是最關鍵的工作環(huán)節(jié)。承保數(shù)據(jù)的準確與否直接影響了財政補貼資金是否支出安全。但是，在近幾年各級審計以及財政部門組織的農業(yè)保險合規(guī)性核查、抽查中發(fā)現(xiàn)，經辦機構業(yè)務開展不規(guī)范的現(xiàn)象頻發(fā)，無法保障財政資金安全。

一是保險經辦機構投保、驗標環(huán)節(jié)檔案資料不規(guī)范、不完整、不準確。

二是保險經辦機構承保業(yè)務核驗不到位、投保數(shù)據(jù)不實，出現(xiàn)保期重疊、重復投保、險種標的混淆承保等一系列違規(guī)承保業(yè)務，其中涉及財政補貼資金的會被財政部門作資金收回處理。

2.4 出險勘賠定損難，理賠標準不一致

勘賠定損是一項技術性較強的工作，直接涉及到保險公司和投保農民的利益關系。自然災害發(fā)生后，勘察災害現(xiàn)場、確定理賠金額等一系列環(huán)節(jié)都需要專業(yè)人員參與。

從各地區(qū)勘賠定損服務來看，缺乏專業(yè)性知識型人才，使得勘賠定損服務存在明顯偏差。尤其是政策性農業(yè)保險為市場化運作，農民自主自愿投保難免出現(xiàn)相近地區(qū)同一險種承保機構不同的現(xiàn)象，在遭遇相近程度的自然災害后，會出現(xiàn)不同經辦機構查勘定損標準不一致的情況，使得農戶得到的理賠金額有明顯差異[5]。

2.5 部門間協(xié)同工作機制未建立，保險業(yè)務聯(lián)合審核機制不完善

政策性農業(yè)保險保費補貼資金不同于其他專項資金政策，由于涉及金融機構的資金監(jiān)管，牽頭部門從中央到地方基本都是財政部門。因此，財政部門承擔了大量工作，部分地區(qū)基本全權負責保險經辦機構的保單級數(shù)據(jù)、資金申請審核、補貼資金支付及監(jiān)督檢查，其他相關部門如農業(yè)農村、林草、氣象、水利等參與度明顯不足。

一是影響了農業(yè)保險數(shù)據(jù)采集的準確性，例如，種植險的種植總面積，養(yǎng)殖險存欄、出欄總數(shù)，導致財政部門掌握的險種投保率和地區(qū)整體可承保規(guī)模等數(shù)據(jù)不準確。

二是政策宣傳力度不足，往往是保險機構獨立開展業(yè)務宣傳，宣傳的廣度和有效性難以保證，影響了農業(yè)保險覆蓋率。

三是部門間未建立針對保險業(yè)務的聯(lián)合審核監(jiān)督機制，無法有效保障承保業(yè)務合規(guī)性、財政保費補貼資金準確性和安全性。

3 農業(yè)保險政策執(zhí)行注意事項

開展政策性農業(yè)保險保費補貼工作，對于新時期發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村有著顯著的社會效益。立足于解決當前農業(yè)保險政策執(zhí)行工作中存在的問題，需注意以下幾點。

3.1 加強宣傳引導，提高農民保險意識

由于各地區(qū)農村宣傳和推廣渠道單一，使得農業(yè)保險政策無法在基層農村得到全面普及。為此，各地區(qū)政府部門要充分發(fā)揮工作合力，利用電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒介對農戶進行宣傳。

同時，積極發(fā)揮多媒體和網絡平臺優(yōu)勢，擴大農業(yè)保險政策的推廣范圍，加大對農業(yè)保險政策的宣傳力度，詳細解釋政策中的責任主體、利害關系、保費保額、財政補貼比例、相關險種條款等，使廣大農民群眾真正了解農業(yè)保險政策的意義和作用，激發(fā)農民參與農業(yè)保險的積極性，提高農業(yè)保險政策執(zhí)行力和保險參保率[6]。

3.2 拓寬農業(yè)保險服務領域，提高政策性農業(yè)保險覆蓋面

大力推動地方特色農業(yè)產業(yè)基地建設和特色農產品生產，對于增加農民收入及發(fā)展地區(qū)農業(yè)經濟具有強大的推動作用，對于促進地區(qū)產業(yè)發(fā)展、帶動農民共同富裕十分重要，這也是有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[7]。

各級政府應高度重視地區(qū)特色農業(yè)產品和產業(yè)發(fā)展，將全國名優(yōu)特色農業(yè)產品、國家地理標志保護產品以及省市特優(yōu)區(qū)的農業(yè)產品納入政策性農業(yè)保險范圍，尤其是對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有帶動作用的茶葉、淡水養(yǎng)殖、經濟林果、中藥材等地方特色農產品。協(xié)調相關部門制訂并落實本地區(qū)特色農業(yè)保險工作實施方案，科學合理厘定保險金額和費率，足額安排財政補貼資金，支持地方特色農業(yè)保險的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[8]。

各地區(qū)省級財政部門要提高獎補資金范圍和比例，進一步鼓勵和引導市縣財政部門因地制宜開展特色農業(yè)保險，逐步提高特色農業(yè)險種在農業(yè)保險中的比例。

3.3 強化財政補貼資金監(jiān)管，規(guī)范保險機構展業(yè)行為

財政部門作為財政補貼資金監(jiān)管的責任主體，要牽頭組織開展農業(yè)保險合規(guī)性核查，推動建立經辦機構政策性農業(yè)保險業(yè)務自查、財政部門抽查和重點檢查以及審計部門定期審計的監(jiān)督檢查工作機制。核查內容要重點圍繞政策性農業(yè)保險投保驗標理賠、補貼資金審核撥付和審計監(jiān)督、補貼資金預算管理和執(zhí)行、保險公司與地方政府合作、保險公司綜合費用管理等方面開展。對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的套取財政資金、騙取賠償款等違規(guī)行為，相關部門要堅決查處，發(fā)現(xiàn)一例處罰一例，強化對財政補貼資金安全的監(jiān)督和管控[9]。

同時，對縣級經辦機構違規(guī)開展農業(yè)保險業(yè)務超過一定數(shù)量或違規(guī)承保規(guī)模達到一定金額的，該保險公司應整體退出相關省、市政策性農業(yè)保險市場，以切實提高保險公司違規(guī)成本。

3.4 科學合理定損，提高理賠標準

為保障各經辦機構承保、理賠、定損的公平性與合理性，各級政府相關部門需做好地區(qū)內保險經辦機構招標準入工作，并對經辦機構合理劃分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）片區(qū)，避免出現(xiàn)重復投保、理賠定損標準不一致等問題[10]。

同時，相關部門要協(xié)同保險經辦機構，認真勘察現(xiàn)場，科學合理定損，提高理賠標準，保障農民切身利益。保險經辦機構要注重提高理賠領域高新技術應用，積極引入“3S”（遙感技術、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)）、無人機、AI 識別、智能點數(shù)等技術，增強查勘定損業(yè)務的規(guī)范化、標準化、透明化，提高工作效率和理賠定損的準確性。

另外，各地區(qū)可根據(jù)本地實際需要，建立專業(yè)的勘察定損機構，明確勘賠定損細節(jié)標準，發(fā)揮組織機構對地區(qū)整體勘賠定損的領導作用，確保理賠工作高質、高效。

3.5 建立農業(yè)保險工作小組，健全多部門聯(lián)動工作機制

在農業(yè)保險政策執(zhí)行過程中，需要多個部門相互配合，共同提高政策執(zhí)行力，保障政策執(zhí)行效益。因此，建立地區(qū)多部門聯(lián)合推進、職責清晰的農業(yè)保險工作領導小組非常必要。

財政部門要牽頭研究農業(yè)保險政策，確定當?shù)刎斦a貼險種，積極籌措安排財政保費補貼資金，做好資金預決算及預算績效管理工作。此外，還要建立開展保險業(yè)務、申請財政補貼資金的多部門聯(lián)合審核監(jiān)督機制及標準化審核流程，加強資金監(jiān)管，確保財政資金安全。

農業(yè)農村、林草等部門要充分發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，加強農業(yè)行業(yè)基礎信息建設能力，提供農業(yè)基礎數(shù)據(jù)，協(xié)助保險機構開展承保、理賠、定損工作。

氣象、水利等部門要加大對本地區(qū)自然災害的監(jiān)控力度，總結自然災害的發(fā)生規(guī)律，建立第一時間救災機制，完善防災、減災、救災體系，從而為政策性保險的有效實施提供參考依據(jù)。

銀保監(jiān)部門要加強對保險機構農業(yè)保險業(yè)務的指導和監(jiān)督檢查[11]。

總而言之，建立健全多部門協(xié)同聯(lián)動工作機制，充分發(fā)揮各部門開展農業(yè)保險工作的積極主動性，是政策性農業(yè)保險保費補貼政策精準實施和有效執(zhí)行的根本支撐和基礎保障。

4 結束語

與其他社會商業(yè)保險不同，政策性農業(yè)保險由政府發(fā)動組織，由財政提供保費補貼。保險機構定損理賠的“三農”惠民政策對基層種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設施農業(yè)、林業(yè)等可能遭受的意外傷害和自然災害進行成本化保險控制，提高基層“三農”問題的社會效益和經濟效益，降低農民農業(yè)生產所面臨的風險，促進農民收入可持續(xù)增長。雖然在實際的政策性農業(yè)保險保費補貼政策執(zhí)行過程中存在著一些問題，但是政策的方向性是正確的。如何在現(xiàn)有政策性農業(yè)保險的基礎上，提高政策性農業(yè)保險執(zhí)行效率和財政資金使用效益，是新時期保險公司和政府部門的重要研究課題。