世界銀行貸款合作社助推陜北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的實踐困境與應(yīng)對之策

□王紫滕

（陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710119）

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，再加上地區(qū)缺乏專業(yè)的農(nóng)民合作組織，因此國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心出臺了《世界銀行貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目》，其目的是通過世界銀行（以下簡稱“世行”）的資金支持成立一批專業(yè)合作社，以產(chǎn)業(yè)扶貧形式幫助農(nóng)民對接市場，最終增加貧困戶尤其是建檔立卡貧困戶的收入。該項目2017 年4 月啟動，建設(shè)期為6 年，涉及陜西省5 個市11 個縣。目前，該項目對鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興有積極的推動作用，因此對陜西省接受世行貸款的合作社進行實地調(diào)查，以探析其實踐中的困境并提出應(yīng)對之策。

1 世行項目扶持陜北山區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀

在世行貸款的扶持下，陜西省各縣市根據(jù)各自不同的先天環(huán)境、地理位置、氣候條件等，因地制宜發(fā)展各具特色的合作社。從實地調(diào)研情況看，特色各異的合作社的建立在增加農(nóng)戶收入、推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)戶生產(chǎn)效率等方面發(fā)揮了帶動作用。但在合作社的組建和發(fā)展過程中也存在一些現(xiàn)實問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 合作社員整體素質(zhì)偏低，缺乏專業(yè)人才，技術(shù)支撐薄弱

受資助地區(qū)經(jīng)濟條件相對落后，合作社的社員文化水平和技術(shù)水平都偏低，在接受技術(shù)指導(dǎo)時，不能有效掌握現(xiàn)代化的養(yǎng)殖或種植技術(shù)，因此生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品差強人意，達不到合作社的收購標(biāo)準。例如延川縣乘風(fēng)養(yǎng)殖合作社所在地區(qū)，世行提供的牲畜無年輕人領(lǐng)養(yǎng)，年老社員又沒有能力養(yǎng)殖。合作社牲畜多為集體養(yǎng)殖，只有60 多頭母牛被分散到社員家中養(yǎng)殖。由于缺乏專業(yè)防疫知識指導(dǎo)，缺乏預(yù)防疾病傳染的能力，牲畜死亡率很高，從而導(dǎo)致農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性降低，大大減弱了合作社帶貧增收的預(yù)期效果。

合作社的總體管理能力較弱，缺乏現(xiàn)代管理經(jīng)驗。組織運營合作社的理事會、監(jiān)事會成員大部分都是項目村的村兩委成員，雖然在村中有威望，但多數(shù)沒有參與過經(jīng)營活動，其專業(yè)業(yè)務(wù)水平非常有限，缺乏懂專業(yè)技術(shù)、會經(jīng)營管理的復(fù)合型人才。監(jiān)事長或監(jiān)事會形同虛設(shè)，無法對合作社起到真正的監(jiān)察作用。經(jīng)營計劃制訂不規(guī)范、不合理，尤其是年度培訓(xùn)計劃內(nèi)容對社員無實質(zhì)性作用，缺乏系統(tǒng)性和長效性，分工不清晰，還經(jīng)常出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象。在這些問題的綜合影響下，勢必會造成合作社的運行效率低下，制約合作社項目推進的進度。

1.2 深加工能力嚴重不足，缺乏品牌建設(shè)

合作社產(chǎn)品特色差異性小，缺乏品牌建設(shè)。大多數(shù)合作社沒有突出的產(chǎn)品優(yōu)勢，仍局限于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的初級階段，不能準確對接消費者需求的針對性產(chǎn)品，這就造成產(chǎn)品同質(zhì)化高，競爭力弱。大多數(shù)合作社缺乏品牌建設(shè)意識，沒有申請產(chǎn)品品牌或剛開始申請品牌，目前出售的農(nóng)產(chǎn)品既無品牌效應(yīng)加持，又無特色優(yōu)勢，與市場上同類產(chǎn)品競爭時明顯處于劣勢，缺乏發(fā)展動力。

1.3 少數(shù)核心社員或企業(yè)實際掌控合作社的主要控制權(quán)

合作社所在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心是村“兩委”的權(quán)力。村“兩委”掌握著村莊各種公共設(shè)施和資源的使用、租賃，同時在土地流轉(zhuǎn)、村民動員方面發(fā)揮潛在的影響力。在合作社發(fā)展過程中，村“兩委”領(lǐng)辦型的合作社在村莊中占有較大比例，這既可以發(fā)揮村“兩委”的個人動員力，又能發(fā)揮其政治影響力，從而使更多村民加入合作社，更好地發(fā)揮合作社的輻射作用。但有些村“兩委”成員和合作社負責(zé)人身兼數(shù)職，與行政村只存在稱謂上的區(qū)別，而無實質(zhì)差異[1]，甚至有些合作社本身就是村“兩委”為了獲得財政資助而設(shè)立的，這種項目導(dǎo)向型的合作社具有很強的政治性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對于“能人”領(lǐng)辦型的合作社，不是村“兩委”主要成員的親屬，就是在成立和發(fā)展合作社過程中主動與領(lǐng)導(dǎo)建立緊密關(guān)系的個人，形成相互支持的利益共同體，“大農(nóng)吃小農(nóng)”[2]現(xiàn)象頻頻發(fā)生。由于許多村莊本身就是“血緣的投影”，阻礙了跨村聯(lián)社的形成，影響了合作社的擴大。合作社對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的嵌入，在一定程度上壯大了集體經(jīng)濟力量，但易造成民主、公正等價值的缺失。

2 世行貸款陜北地區(qū)合作社存在的現(xiàn)實困境

政府與世行在貸款合作社領(lǐng)域的交流與合作，帶動了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但世行扶持合作社發(fā)展中面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。

2.1 受資助地區(qū)政府缺乏對外資進行足額配套的能力

按照規(guī)定，世行在開展外資幫扶中，一般只會支付項目全部所需資金或外匯的35%～50%，剩余部分配套資金需要由地方政府的財政預(yù)算承擔(dān)。因為受貸款資助的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，生活條件艱苦，財政吃緊，導(dǎo)致政府在項目的實施過程中無法按時發(fā)放所需的配套資金，再加上有些地區(qū)項目開展集中，暴露出資金配套能力不足的問題。甚至地方政府沒有對項目進行詳細了解和規(guī)劃，盲目爭奪項目和貸款，以致后續(xù)配套資金超過財政的支付能力，從而影響項目的整體進程和效果。

2.2 受資助地區(qū)政府的服務(wù)能力限制了世行貸款合作社項目效益的實現(xiàn)

在陜北地區(qū)，國際扶貧合作的開展在一定程度上需要政府在金融、信息、人力、技術(shù)、市場等方面提供協(xié)助，而在外資扶持過程中，政府的服務(wù)能力不足會影響世行貸款的進程。在國際扶貧合作項目開展過程中，政府公共服務(wù)能力欠缺表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 服務(wù)意識不強

在外資幫扶過程中需要地方政府轉(zhuǎn)變服務(wù)意識，提高服務(wù)能力。但有的地方政府受原來計劃經(jīng)濟運行模式的影響，對國家政策的制定和落實仍依賴權(quán)利運作。這種運作模式極易出現(xiàn)背離“為人服務(wù)”宗旨的現(xiàn)象，使得“人治”“官本位”思想意識泛濫，從而忽視了群眾的真正需求，無法保證項目的順利開展。

2.2.2 服務(wù)效率不高

政府對公共服務(wù)的壟斷局面，導(dǎo)致政府公共服務(wù)水平低下。除此之外，地方政府強調(diào)經(jīng)濟的高速發(fā)展，把提高財政收入作為工作重點，導(dǎo)致政府對公共服務(wù)投入不足，加劇了服務(wù)能力弱化的現(xiàn)狀。

2.2.3 服務(wù)制度不完善

中國市場和社會力量還有待成熟，缺乏完善的制度保障政府公共服務(wù)的有效供給，使得一些地方只注重短期的發(fā)展效益，而忽視規(guī)劃長遠的發(fā)展藍圖。

2.3 存在“精英俘獲”現(xiàn)象，資源分配不公

大量研究發(fā)現(xiàn)，單純以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，在現(xiàn)實操作中存在大量“精英俘獲”現(xiàn)象[3]。鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟、技術(shù)、現(xiàn)代化的管理經(jīng)驗和人才資源都相對稀缺，這使政府在選擇時趨向于把資源投向資本持有者或之前有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的“能人”。實踐中，合作社主要依靠免費贈苗、培訓(xùn)、保護價收購等社外合作的聯(lián)結(jié)方式，提供給脫貧戶社內(nèi)務(wù)工的機會較少。合作社往往更傾向于與生產(chǎn)規(guī)模大的農(nóng)戶合作，普通農(nóng)戶因生產(chǎn)能力有限、經(jīng)驗不足、生產(chǎn)規(guī)模較小，獲得的資源和機會較少，難以從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到實惠。由此看來，專項貸款資金和資源大多數(shù)掌握在合作社手中，實踐中由于市場邏輯與道德邏輯的矛盾，容易產(chǎn)生幫富不扶貧等問題，專項資金的配置和使用陷入“精英俘獲”困境，合作社的帶動增收作用日益減弱。

3 應(yīng)對世行貸款合作社項目中困境的對策與建議

政府與世行在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的合作，既有利于受資助地區(qū)人民，又能推動全球減貧目標(biāo)的完成。為了鞏固世行脫貧項目的成果，預(yù)防邊緣易致貧戶再次返貧，促進鄉(xiāng)村振興，可以從以下幾方面進行改善。

3.1 提高社內(nèi)成員素質(zhì)，強化人才培訓(xùn)和技術(shù)推廣服務(wù)

對于陜北連片山區(qū)，物質(zhì)幫扶只能幫其“輸血”，而轉(zhuǎn)變其“等靠要”的落后觀念，才能促使其主動“造血”。因此，要建立合作社培訓(xùn)制度，對社內(nèi)管理人員開展常態(tài)化的綜合素質(zhì)訓(xùn)練。強化社員的技術(shù)管理、質(zhì)量管理、運營管理水平，分層次、有重點地對不同分工的社員進行專業(yè)技能培訓(xùn)和市場營銷培訓(xùn)，使其各司其職，提高合作社的運作效率。政府部門牽頭組織強化人才培訓(xùn)服務(wù)，如“三區(qū)”人才培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和貧困人口培訓(xùn)等，為他們提供多樣的技術(shù)學(xué)習(xí)機會。

立足優(yōu)化合作社發(fā)展環(huán)境，強化技術(shù)推廣服務(wù)。由技術(shù)骨干帶動，把生產(chǎn)實踐中推廣使用的先進實用技術(shù)作為宣傳的主體，大力普及。養(yǎng)殖業(yè)可以聘請專業(yè)的畜牧獸醫(yī)人員，按照防疫程序每年對養(yǎng)殖豬、牛、羊、驢等牲畜的散戶進行統(tǒng)一防疫知識宣傳，并對出現(xiàn)的疫情或病情進行診斷，提供合適的治療方案和平價治療藥品。利用通信手段發(fā)布信息，更高效地監(jiān)控果樹或養(yǎng)殖區(qū)的生產(chǎn)動態(tài)，一旦出現(xiàn)異常情況，可以通過網(wǎng)絡(luò)將具體情況發(fā)布到信息平臺，由技術(shù)人員共同協(xié)商，從而使問題得以迅速解決。

3.2 立足優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，強化實施品牌化戰(zhàn)略，鼓勵合作社向創(chuàng)新式、加工型發(fā)展轉(zhuǎn)變

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，應(yīng)立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，積極支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如楊家溝利用其歷史文化資源，發(fā)展紅色旅游業(yè)，以市場為導(dǎo)向，制訂特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體的作用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興。通過提供一定的財政、金融支持或相關(guān)優(yōu)惠政策等方式，促使培育和建成一批能夠帶動發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

政府部門除了出臺稅收減免和財政補貼等惠民措施，吸引和鼓勵企業(yè)參與到合作社生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)中，促進合作社價值鏈延伸。還可以牽頭促成當(dāng)?shù)赜懈偁幜托抛u度高的企業(yè)和組織與合作社簽訂合同，例如陜果集團等，依托企業(yè)的先進設(shè)備和技術(shù)，形成互利互惠的商業(yè)伙伴關(guān)系。

根據(jù)消費者對天然、無公害、安全的有機產(chǎn)品的需求，結(jié)合山區(qū)具備潔凈自然條件等優(yōu)勢，開展產(chǎn)品商標(biāo)注冊、產(chǎn)品認證、綠色認證和有機認證，樹立品牌經(jīng)營理念，打造知名品牌。目前，米脂縣龍來溝合作社正在申請?zhí)O果品牌“陜北龍來”，以回應(yīng)消費者的要求。發(fā)展有特色的優(yōu)勢產(chǎn)品加工業(yè)，通過建立自己的加工企業(yè)，由銷售初級農(nóng)產(chǎn)品向加工型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，進一步擴大農(nóng)民增收空間。

3.3 及時、足額補充配套資金，提升政府服務(wù)能力和相關(guān)人員的專業(yè)性

目前，我國利用世行貸款項目，由國家預(yù)算解決配套資金的僅占少部分，項目配套資金的籌措對項目單位壓力很大。為解決這一問題，在與世行進行項目談判時，爭取提高世行對項目所需資金的支付比例，以緩解國內(nèi)配套資金籌措難的問題；將世行項目貸款所需的配套資金納入國家基建年度財務(wù)指標(biāo)和國家流動資金年度信貸計劃；拓寬資金籌配渠道，如通過社會集資、地方預(yù)算安排、銀行貸款、企業(yè)自有資金、專項基金等多渠道籌配資金。

培養(yǎng)一批既掌握相關(guān)技術(shù)，又懂金融財會知識的專業(yè)資金管理和運用人員，大大提升資金的利用效率。一方面，可以組織國內(nèi)外專家對項目管理人員進行分期、分批的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，掌握世行項目操作規(guī)程和項目所需的知識。另一方面，為了降低項目成本，提高管理人員工作效率，世行貸款項目部門應(yīng)適當(dāng)進行精簡，僅保留項目實施部門和財政管理部門，從而做好立項的可行性研究工作和資金的籌集、引入、使用、回收等工作。

3.4 精準識別，遵守公平原則，減少“精英捕獲”現(xiàn)象

要想更好地發(fā)揮世行貸款合作社項目的作用，從而帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，就要在項目的申請階段設(shè)立更加細致的標(biāo)準，并在審查過程中遵循公平透明的審批原則，調(diào)查落實地區(qū)是否真正符合資助條件，在實施前實現(xiàn)了精準識別，在項目建設(shè)中精準幫扶，減少“精英捕獲”和“弱者吸納”[4]的情況。在項目完成后，要及時對項目進行精準管理和后期維護，防止造成項目“虎頭蛇尾”。

一是規(guī)避弱勢農(nóng)戶不能公平受益風(fēng)險，要使現(xiàn)實中的合作社具備法律規(guī)定的“所有者與惠顧者同一”。合作社制訂相應(yīng)的監(jiān)督機制是必要的，可以通過召開社員大會，讓合作社社員充分討論和協(xié)商制訂合作社收益分配機制并公示，務(wù)必明確收益分配的比例和順序，保障農(nóng)戶公平受益。二是健全合作社內(nèi)部組織機構(gòu)，由專人負責(zé)合作社資金的管理和使用，定期公布資金使用情況和收益分配結(jié)果，合作社財務(wù)建檔存檔，并接受社員的監(jiān)督和質(zhì)疑。三是依法成立合作社，確保80%的建卡貧困農(nóng)戶參加。四是確定預(yù)先提留的公積金、公益金、救濟基金、風(fēng)險基金、發(fā)展基金等公共積累在收益分配中的比例，然后確定合作社收益分配的具體方式。五是建立完善、便于操作的申訴渠道和機制。

4 結(jié)束語

當(dāng)?shù)卣c世界銀行合作，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況，促進了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。從調(diào)查反饋信息來看，多數(shù)農(nóng)戶對合作社分紅興趣不大，更愿意帶土地等生產(chǎn)資料入社，并享受由此帶來的生產(chǎn)資料購買、技術(shù)指導(dǎo)、銷售價格穩(wěn)定等實實在在的利益，這應(yīng)成為合作社利益機制構(gòu)建時重點考慮的方向。合作社創(chuàng)建公平的利益機制，才能使世行項目的帶貧作用發(fā)揮長久效果，從而加快發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，鞏固脫貧成果上臺階、鄉(xiāng)村振興開新局。