新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)研究

□李博士

（西藏民族大學，陜西 咸陽 712082）

行百里者半九十。黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央的領(lǐng)導下，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村振興，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，逐步形成具有中國特色的鄉(xiāng)村治理模式。同時，必須清楚認識到，我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路處于起步階段，要以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為依托，以《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為支撐，以《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》為指導，堅持基層探索和頂層設(shè)計良性互動，注重鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

在推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村社會持久、長期、全面穩(wěn)定。

1 基層黨組織建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化

新時代，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須加強和完善黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導，建立健全村黨組織領(lǐng)導村民自治有效實現(xiàn)形式。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)?！卑l(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導鄉(xiāng)村治理的核心作用，必須把圍繞基層黨組織規(guī)范化建設(shè)作為核心。只有把基層黨組織建設(shè)的更加堅強有力，才能不斷提升村民認同感。

堅持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導，關(guān)鍵在于如何發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，確保黨的組織和黨的工作的全面覆蓋、有效覆蓋。

一是加強黨的領(lǐng)導體制建設(shè)。2019 年，中共中央下發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《條例》），就加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導，加快推進鄉(xiāng)村振興作出部署[1]?！稐l例》指出，堅持逐步建立五級書記抓鄉(xiāng)村振興考核機制。

二是加大村黨組織領(lǐng)導的組織體系建設(shè)力度。2016 年，中共中央、國務院下發(fā)中央一號文件，首次提出關(guān)于探索建立村黨組織領(lǐng)導的村民自治的有效實現(xiàn)形式，為確保黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導提供了思想指導。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，進一步理順了村黨組織與其他村民組織之間的關(guān)系，明確了村黨組織領(lǐng)導鄉(xiāng)村治理的權(quán)責邊界[2]。

三是加強村黨組織管理體系建設(shè)。一方面，規(guī)范村黨支部書記在村民委員會“兩委”班子中的交叉任職；另一方面，全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項由村黨組織研究討論機制。

四是加強村黨組織工作機制建設(shè)。重點在于堅持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，推動社會治理資源向基層下沉，建立縣級領(lǐng)導干部、縣直部門主要負責人包村制[3]。

五是加強黨的政治引領(lǐng)力建設(shè)。毫不動搖地堅持黨的政治引領(lǐng)力建設(shè)是加強農(nóng)村基層黨組織的根本保證。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”，旗幟鮮明講政治，是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求[4]。只有不斷加強農(nóng)村基層黨組織對各類組織的政治引領(lǐng)力建設(shè)，才能發(fā)揮黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導核心作用。

政治屬性是政黨的第一屬性，政治領(lǐng)導力是政黨第一位的能力[5]，圍繞新時代黨的建設(shè)的主線開展工作，必須把提高政治站位，把握政治方向，保持政治定力，樹立政治意識作為基層黨建的中心工作。

推進黨領(lǐng)導下的農(nóng)村工作有序開展，完善黨建引領(lǐng)是第一要務。農(nóng)村基層黨組織扎根群眾生活，是黨聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，是黨在基層的先鋒隊，是廣大群眾合法利益的保護者，是全心全意為人民服務的踐行者[6]。

加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，要以增強政治功能和組織力為關(guān)鍵，切實強化其政治領(lǐng)導功能、思想引領(lǐng)功能，加強黨員干部隊伍建設(shè)、優(yōu)化基層黨員人才隊伍結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為推進鄉(xiāng)村改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。要堅持黨建帶群建，加強基層黨組織對共青團、婦聯(lián)等基層組織的領(lǐng)導，培育扶持公益性、服務型社會組織建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源在基層組織間的配置，引領(lǐng)帶動基層配套組織加強自身建設(shè)，增強服務基層的主動性。

2 基層政府主導鄉(xiāng)村治理有效化

如何發(fā)揮基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵。在推進我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史進程中，鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)以農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作為依托，而基層政府是最接近群眾、服務群眾的主體，更好地促進服務型政府建設(shè)，進一步加強基層政府執(zhí)政能力，對于我國鄉(xiāng)村社會治理具有更為顯著的意義。

基層政府在落實農(nóng)村基礎(chǔ)工作方面具有主導性作用，為了全面提升鄉(xiāng)村治理有效化，必須大力加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)。在持續(xù)深入做好干部駐村工作、派駐駐村第一書記等工作的同時，要堅持“全周期管理”理念，深入推進基層政府改革，向基層放權(quán)賦能、減輕基層負擔、建立容錯機制、加強基層監(jiān)督，著力提升服務型政府建設(shè)，釋放基層政府治理效能。

2021 年4 月，中共中央、國務院下發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），這是全國首次就加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)頒布的政策文件，具有極其重要的理論價值和指導意義?！兑庖姟窂? 個方面作出明確指示，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設(shè)能力[7]。因此，要大力加強基層政府治理能力建設(shè)，破除基層政府體制困境，使基層政府現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建力，內(nèi)外有限資源的優(yōu)化力，與治理環(huán)境關(guān)系間的調(diào)適力等要素在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用[8]。

3 全面加強村民委員會建設(shè)制度化、民主化、法治化

村民委員會是實現(xiàn)村民有效自治的重要組織載體，全面加強村民委員會制度化、民主化、法治化建設(shè)，是健全基層群眾自治制度的重要保障。在“鄉(xiāng)政村治”制度框架下促進鄉(xiāng)村自治的有效落地，發(fā)揮基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體功能，其核心是保證村民委員會對鄉(xiāng)村治理措施的全面落實[9]。

一是當前我國村民委員會建設(shè)面臨制度機制不健全、組織章程不完善、治理“碎片化”、村委會下設(shè)機構(gòu)缺乏等多維困境。推進村黨組織領(lǐng)導下的村民自治的有效實現(xiàn)，需要在統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理資源、構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制的基礎(chǔ)上，不斷落實村“兩委”換屆選舉縣級聯(lián)審機制，推動建立黨務、村務、財務公開制度，促進基層民主協(xié)商機制有效開展常態(tài)化，完善村民委員會及其下設(shè)機構(gòu)組織章程建設(shè)，進一步理順村民委員會與干部駐村工作的權(quán)責界限[10]。

二是需要將以村民小組為基本單元的村民自治試點納入村民委員會制度化、民主化、法治化建設(shè)進程中?！懊髡咭驎r而變，知者隨事而制”，2014 年和2015 年，中央一號文件連續(xù)兩年提出關(guān)于探索以村民小組為單元的村民自治試點，在中央政策文件的指導下，形成了廣東佛岡的自治重心下移模式和廣西河池“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的屯級共治模式等。針對鄉(xiāng)村自治下移發(fā)展趨勢，必須將村民小組自治試點單元有效納入村民委員會制度化建設(shè)進程中，加強村“兩委”對村民自治小組的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，進一步明確村民自治小組的職責[11]。

4 鼓勵社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理

隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)造活力顯著提升，加快構(gòu)建新時代中國特色社會主義治理結(jié)構(gòu)和體系，推動形成多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局，成為新時代深化基層治理改革的重要目標[12]。

習近平總書記堅持統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，以全面深化改革為總抓手，立足于中國社會基本矛盾變化規(guī)律，提出創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式和構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局的總體要求。

因此，準確把握具有中國特色的鄉(xiāng)村治理新路徑，明確傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理理念、方式、機制和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化總體部署的區(qū)別和聯(lián)系，分析探討村級組織、社會組織、村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的理論內(nèi)涵、戰(zhàn)略目標、運行方式，對于推進社會組織和村民協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理具有重大現(xiàn)實意義。

一是要厘清村級群團組織的功能定位，完善服務職能。共青團、婦聯(lián)等群團組織一直以來都是黨和政府聯(lián)系群眾的重要紐帶，堅持黨的群眾路線不動搖，必須緊緊依靠和發(fā)揮農(nóng)村群團組織在密切聯(lián)系群眾方面的重要作用。要深化農(nóng)村群團組織在參與鄉(xiāng)村治理中的功能建設(shè)——政治功能、思想引領(lǐng)功能、服務基層功能，立足于為人民服務這一根本任務，堅持以中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，以黨的全面領(lǐng)導為政治坐標，以提升服務基層能力為重點目標，實現(xiàn)農(nóng)村群團組織在新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的創(chuàng)新性發(fā)展[13]。

二是要引導、鼓勵、支持社會組織積極參與鄉(xiāng)村治理。社會組織是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)特定目標，按照一定宗旨、制度建立起來的共同活動集體[14-15]。以社會組織的成立地域為劃分標準，分為農(nóng)村社會組織和其他社會組織。構(gòu)建社會組織有效參與鄉(xiāng)村治理格局，需要農(nóng)村社會組織自主性生長力量和社會化參與力量相結(jié)合。一方面，借鑒楓橋鎮(zhèn)關(guān)于黨建引領(lǐng)村級社會組織“5+X”標準化建設(shè)經(jīng)驗，不斷培育、發(fā)展農(nóng)村社會組織自主性生長力量，實現(xiàn)農(nóng)村社會組織在文體活動、糾紛化解、社區(qū)矯正、經(jīng)濟建設(shè)等領(lǐng)域的基本覆蓋；另一方面，由于農(nóng)村社會組織在發(fā)展數(shù)量、發(fā)展活力、組織建設(shè)方面發(fā)展較為緩慢，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村多元治理的格局，必須有效促進治理資源向基層下沉[16]。

三是要充分發(fā)揮群眾參與鄉(xiāng)村治理的主體作用。開展村黨組織領(lǐng)導村民自治的有效實現(xiàn)形式，必須深化村民自治實踐，將基層群眾的自我治理貫穿于鄉(xiāng)村治理制度化、精細化、規(guī)范化、法治化、民主化的全過程，促進鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力的本土化和創(chuàng)新性發(fā)展。一方面，要積極引導群眾加入農(nóng)村社會組織，規(guī)范和完善農(nóng)村社會組織章程、組織架構(gòu)、活動方式的制度化建設(shè)，搭建群眾參與鄉(xiāng)村治理的廣泛平臺；另一方面，要發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，依托村民會議、村民議事會等基層民主形式，建立健全村務監(jiān)督委員會，推進全過程人民民主，形成基層群眾自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的良好格局[17]。

5 構(gòu)建“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系

構(gòu)建“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系是推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)形式。隨著中國鄉(xiāng)村治理實踐的發(fā)展，“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)涵進一步豐富，健全村黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理有效實現(xiàn)，切實加強黨的政治引領(lǐng)功能建設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的題中之義。

政治引領(lǐng)在國家治理中具有先導性、決定性、根本性作用。習近平總書記強調(diào)，要全面加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要把政治引領(lǐng)落實到鄉(xiāng)村治理建設(shè)全過程。同時，“后疫情”時代，科技創(chuàng)新性發(fā)展和應用前景進一步拓展，依靠科技支撐的鄉(xiāng)村治理效率顯著提升，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的作用進一步凸顯?！爸侵巍弊鳛猷l(xiāng)村治理的實踐產(chǎn)物，其重要性不斷增強。作為考察鄉(xiāng)村治理體系的基本維度，政治引領(lǐng)、自治強基、德治教化、法治保障、智治支撐分別對應鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、民主化、德教化、法治化、精細化，最終達到實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標。