西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題及對策研究

□張會元，占 堆

（西藏大學經(jīng)濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

1 問題的提出

西藏地處我國西南邊陲，平均海拔4 000 m 以上，環(huán)境惡劣，社會經(jīng)濟發(fā)展落后于內地，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，基礎設施薄弱，教育和醫(yī)療資源短缺。由于西藏地區(qū)數(shù)據(jù)難以獲得，以西藏為研究對象的學術成果匱乏，理論界從宏觀層面和政府角度討論西藏地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關研究成果較少。

西藏農(nóng)村人口占全區(qū)人口較大比例，農(nóng)村地區(qū)所需的公共產(chǎn)品極大程度依賴于政府提供。研究西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)狀及存在的問題，可以為各級政府合理配置西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品資源、拓寬投入渠道和平衡公共產(chǎn)品供需結構提供參考。

薩繆爾森首次給出公共產(chǎn)品的正式定義，按其觀點，公共產(chǎn)品就是社會全體成員共同享用的集體消費品。社會全體成員可以同時享用該產(chǎn)品，每個人對該產(chǎn)品的消費都不會減少其他社會成員對該產(chǎn)品的消費[1]。馬斯格雷夫在此基礎上提出補充，公共產(chǎn)品還具有消費上的非排他性[2]。自此，西方經(jīng)濟學界公認公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性。

由于政府財力有限，僅依靠政府供給公共產(chǎn)品出現(xiàn)了供給不足、供給效率低等各種問題，各市場主體逐漸參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中。1974 年科斯（R.H.Coase）在《經(jīng)濟學的燈塔》中證明，私人部門提供了大量本應由政府供給的公共產(chǎn)品。

張軍和何寒熙（2016）將農(nóng)村公共產(chǎn)品區(qū)別為政府主導的供給、私人供給以及合作供給3 種模式，通過研究發(fā)現(xiàn)這3 種供給模式相輔相成，提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

冷哲（2016）通過對大量階段性數(shù)據(jù)進行研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展程度和財政制度對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率影響顯著。

鄧立新（2014）認為，應當鼓勵農(nóng)民參與公共產(chǎn)品的供給，以自我供給的方式提升農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

朱新林和陸豪（2018）指出西藏農(nóng)村公共服務存在投入經(jīng)費不足、管理體制落后、政府包攬造成供給效率低等問題。

趙燕（2015）通過對拉薩市周邊農(nóng)村調查，分析了西藏農(nóng)民對公共服務的切實需求。

張盛國（2018）通過對西藏農(nóng)村公路進行研究，發(fā)現(xiàn)公路建設存在嚴重的環(huán)境破壞、污染等問題，雖然這些問題可以通過管理和技術手段解決，但各參建單位應當引起重視。

夏洋洋（2018）指出西藏農(nóng)村公路建設有利于促進農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展、公共服務資源均衡、降低農(nóng)村運輸成本、改進產(chǎn)業(yè)結構和帶動一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以上文獻從公共產(chǎn)品概念、供給主體、供給效率等方面對西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品進行研究，但對西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給涉及較少。文章從西藏農(nóng)村居民居住環(huán)境、教育、醫(yī)療及生產(chǎn)生活基礎設施方面，整體分析西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況及存在的問題，并提出相關建議。

2 西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)面積120.223 萬km2，約占全國總面積的1/8，土地遼闊，但由于地處青藏高原，平均海拔在4 000 m 以上，生存環(huán)境惡劣，導致生產(chǎn)力低下、經(jīng)濟落后。根據(jù)第七次人口普查結果顯示，西藏常住人口為3 648 100 人，其中城鎮(zhèn)人口為1 303 443 人，占35.73%，鄉(xiāng)村人口為2 344 657 人，占64.27%。將西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品分為農(nóng)村居住環(huán)境、生產(chǎn)生活基礎設施建設、醫(yī)療公共衛(wèi)生和義務教育4 個方面，總體來看，西藏農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水電問題、居住環(huán)境得到改善，但各項公共產(chǎn)品供給仍然不足，制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2.1 農(nóng)村居住環(huán)境

西藏大力推動公共產(chǎn)品的建設完善，補齊農(nóng)村發(fā)展短板，加速推進農(nóng)村建設。在農(nóng)村居住環(huán)境治理方面，農(nóng)村廁所改造、農(nóng)村垃圾集中回收處理以及農(nóng)村居民飲用水等工作卓有成效。

農(nóng)村廁所改革工作中，西藏因地制宜推行集中下水道水沖式、三格化糞池式兩種水沖式廁所，改良閣樓式、雙坑式、干封雙坑式3 種無水沖式的廁所。2019—2021 年，西藏累計改造農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所30.2 萬座，新增農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所15.5 萬座，戶用衛(wèi)生廁所普及率達54.24%，較2018 年提高28.84 個百分點。

目前，西藏大部分行政村生活垃圾、生活污水得到有效治理。西藏農(nóng)村設置垃圾集中收集點，對農(nóng)村居民生活垃圾實行垃圾分類處理，并建立垃圾兌換超市，鼓勵居民合理處理生活垃圾。根據(jù)不同地區(qū)特點，建立集中式、分散式設施，處理居民生活污水。有些村莊開展了黑臭水體排查治理工作，并建立臺賬。有些村莊將污水治理與廁所改革工作結合起來，使居民生活環(huán)境得到較大改善。

在解決農(nóng)牧民飲水問題方面，西藏實施了“母親水窖”等集中供水工程?！笆濉逼陂g，西藏累計投資43.24 億元，改造提升農(nóng)村飲水安全工程17 581 處。目前，西藏農(nóng)牧區(qū)飲水安全問題基本解決，200 多萬農(nóng)牧民群眾從中受益。下一步將實施規(guī)?；泄┧こ蹋茝V城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向周邊農(nóng)村延伸，讓更多農(nóng)牧民喝上安全水、放心水、干凈水。

2.2 生產(chǎn)生活基礎設施建設

西藏農(nóng)村基礎設施建設突飛猛進，水、電、路、通信、網(wǎng)絡等基礎設施條件極大改善，邊境一、二線行政村公路通達通暢，主電網(wǎng)延伸到全部邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

2020 年底，西藏高速公路達106 km，一級公路582 km，公路總里程達118 238 km。道路建設促進了經(jīng)濟發(fā)展，縮短了鄉(xiāng)村與城市的距離，加快了城鄉(xiāng)一體化進程。2020 年西藏林業(yè)草原投資255 249 萬元用于林業(yè)草原的生態(tài)修復和林（草）產(chǎn)品加工制造等，現(xiàn)有水庫122 座，耕地灌溉面積28.28 萬hm2，在建電站規(guī)模42 000 kW，郵政營業(yè)網(wǎng)點1 232 個，農(nóng)村投遞路線85 862 km，農(nóng)村寬帶接入用戶24.8 萬戶，已通郵行政村達100%。完善西藏農(nóng)村基礎設施建設好處諸多，促進了農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展，降低了農(nóng)村運輸成本，促進了多產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒資料顯示，2020 年西藏農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)總量為0.37 萬張，比2019 年的0.36 萬張增加37%，但在全國仍排名倒數(shù)。2020 年西藏村衛(wèi)生室覆蓋率100%，有村衛(wèi)生室5 277 個，雖然村衛(wèi)生室相比2019 年有所減少，但鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員比2019 年增加152 人，2020 年每千口衛(wèi)生技術人員5.02 人，比2019 年增加0.53 人。西藏農(nóng)村公共衛(wèi)生服務水平并沒有隨著公共衛(wèi)生人員數(shù)量的增加而有所提高，其服務水平在全國排名仍然靠后。

2.4 農(nóng)村義務教育

西藏教育是國民教育的重要組成部分。自西藏和平解放以來，在政府的規(guī)劃和支持下，西藏義務教育得到普及，西藏農(nóng)村教育服務水平不斷提高，現(xiàn)代教育體系逐步完善，教育普及均衡程度提升，96.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有小學，所有的縣均有初中。2020 年，西藏共有普通初中105 所，在校學生共計33 447 人，其中農(nóng)村學生占比達23.4%；共有普通小學827 所，在校學生191 748 人，其中農(nóng)村學生占比達54.33%。2020 年西藏全區(qū)文盲率達28.09%，比全國平均水平3.26%高24.83 個百分點，比倒數(shù)第二名青海省高18.07 個百分點。由此可見，西藏農(nóng)村義務教育水平與全國水平差距較大。

3 西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面存在的問題

3.1 供給資金不足

研究表明，在過去的十幾年里，各級政府對西藏地區(qū)農(nóng)村公共服務的投資活動十分活躍，中央政府對于西藏民生建設十分重視[3]。西藏地理位置特殊，環(huán)境惡劣，經(jīng)濟相對落后，導致地方政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)費投入偏少。

由于地方財政對支農(nóng)資金的執(zhí)行效率偏低，擠占和挪用財政支農(nóng)資金的現(xiàn)象較為突出。西藏尚未建立渠道資金投入機制，各企業(yè)、社會團體等社會組織對公共產(chǎn)品的投入?yún)⑴c不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入總量較小。

3.2 供給主體單一

吳金明（2004）認為公共產(chǎn)品供給中涉及生產(chǎn)者、消費者、安排者3 個主體。西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體只有政府和牧民。政府作為西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品主要供給方，在各層級、各部門之間存在職責不清、分工不明確的問題，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給明顯不足。盡管中央政府一再加大對邊疆地區(qū)的投入力度，但由于西藏大部分公共服務與產(chǎn)品依賴于財政，而政府財政收入是有限的，僅依靠政府財政難以滿足農(nóng)村對公共產(chǎn)品的需求。如果要加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，勢必會增加農(nóng)牧民負擔，與農(nóng)村稅費改革的初衷相悖。西藏農(nóng)牧民目前的收入情況決定了農(nóng)牧民無法擔負這樣的費用[4]。

此外，農(nóng)村的水、電、道路和灌溉設施等基礎設施，都需要大量的青壯年勞動力建設與維護。目前，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村青壯年選擇進城謀生，村里大都是老弱病殘幼，農(nóng)村基礎設施缺乏維護人員。

3.3 供給量總體不足，難以滿足不同地區(qū)農(nóng)牧民的需求

在過去城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制下，國家財政、政策等傾向于城市，農(nóng)村財政投入占全國財政支出比例較低，由此導致農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務供給嚴重不足。目前，學術界普遍認為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，農(nóng)村基礎設施落后，醫(yī)療、教育和社會保障的投入力度和覆蓋率均不足。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設進程加快，西藏農(nóng)牧區(qū)居民生活有所提高，其對公共產(chǎn)品的數(shù)量及質量要求相應提高。

一是農(nóng)村義務教育發(fā)展水平不高。農(nóng)村學校教學基礎設施、教學設備落后，教師教學水平有待提高，農(nóng)村居民受教育水平低。二是農(nóng)牧區(qū)基礎設施供給不足，農(nóng)地灌溉、草場維護等公共產(chǎn)品供給遠不能滿足農(nóng)牧民的需要，且后續(xù)維護困難較大。三是基層衛(wèi)生人員嚴重短缺，且整體素質不高，農(nóng)牧民不能得到及時快捷的醫(yī)療服務。四是由于之前過度放牧，出現(xiàn)草地退化、水土流失以及土地沙化的現(xiàn)象，且最近幾年西藏地質災害頻繁，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。五是由于西藏地理位置及環(huán)境的特殊性，社會保障和服務體系運行成本較高，這是西藏公共產(chǎn)品供給效率低的重要原因之一。

3.4 供給決策不合理

西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行的是“自上而下”的決策機制，農(nóng)民及其他參與投資的組織被排斥在決策體制之外。在這一決策體制下，地方政府在決策時忽視了農(nóng)民的實際需求，根據(jù)自身的意志、偏好、利益為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品。各級政府熱衷于提供見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢但具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品[5]。

政府提供的公共產(chǎn)品與農(nóng)民的實際需求錯位，不僅造成人力、資金等資源浪費，而且農(nóng)牧區(qū)居民生產(chǎn)生活所面臨的問題得不到解決。政府在提供公共產(chǎn)品時，往往只注重前期建設，忽視后期維護問題，導致已建好的基礎設施使用周期短、使用率低、質量差，這也是公共產(chǎn)品供給率低的重要原因之一。

4 西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對策

4.1 拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道

西藏農(nóng)村發(fā)展離不開中央和地方政府的支持，“西藏二十年內過多考慮所謂‘甩掉輸血經(jīng)濟帽子’是不切實際的”[6]。西藏農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本高、供給困難大、供給覆蓋率低，主要是因為西藏地廣人稀、海拔高、環(huán)境惡劣。農(nóng)村公共產(chǎn)品有政府、市場、社會等供給主體。與多元化的供給主體相對應，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多種供給模式[7]。目前西藏城鄉(xiāng)差距越來越大，不利于社會穩(wěn)定。政府應該加大對不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入力度，促進西藏農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

4.2 建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及監(jiān)督體制

當前政府依然是公共產(chǎn)品供給的主要主體，然而僅依靠財政難以滿足農(nóng)民的需求[8]，而且各政府在履行職能過程中暴露出辦事效率低下、供給質量不高等缺陷。在當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的情況下，許多學者提出建立農(nóng)村公共財政體制，引入市場機制，讓更多企業(yè)等組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，通過市場競爭，促使不同參與主體提高供給效率和質量，彌補政府供給能力不足的缺陷。為了踐行政府履行職能的公開性及民主性，鼓勵更多社會主體參與公共產(chǎn)品的投資，應當建立健全有效公共產(chǎn)品供給監(jiān)督機制，加強對各主體投入資金的監(jiān)管，加強群眾監(jiān)督，確保資金的有效利用。

4.3 建立健全農(nóng)牧民參與公共產(chǎn)品供給決策機制

楊明洪在《建設西藏農(nóng)牧區(qū)公共產(chǎn)品供給的長效機制》一文中指出，要解決西藏農(nóng)牧區(qū)公共產(chǎn)品供給水平低、質量差、體系不夠完善等問題，需要建立公共產(chǎn)品供給決策機制、供需的互動整合機制、財政涉農(nóng)資金穩(wěn)定增長長效機制等。要加大宣傳力度，培育農(nóng)民的公民意識和民主法治意識，提升農(nóng)牧民主人翁意識，引導農(nóng)牧民積極參與公共產(chǎn)品供給決策的活動。在村民委員會制度下，通過投票表決，反映多數(shù)人對公共產(chǎn)品的需求。讓農(nóng)牧民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制中，既可以提高供給效率，又可以提高政府在民眾心中的公信力。