關(guān)注綠色財政支出績效評價的難點(diǎn)

●本刊評論員

“努力走向生態(tài)文明新時代”，這是時代的要求，是氣候變化、資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化問題日益突出等多重全球性危機(jī)不斷深化的必然結(jié)果，也意味著人類文明形態(tài)出現(xiàn)了劃時代的變化。這些危機(jī)對中國的發(fā)展同樣提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)”是應(yīng)對這些危機(jī)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。文明形態(tài)的變化、發(fā)展方式革命，也要求財政轉(zhuǎn)型。理論界提出了“黑色財政”與“綠色財政”之分，前者是傳統(tǒng)的工業(yè)文明形態(tài)之下的財政特色，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，后者與生態(tài)文明形態(tài)相適應(yīng)，要解決公共財政對生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺位的問題，要把生態(tài)環(huán)境作為公共品來看待，將財政分配的目標(biāo)拓展到單純的經(jīng)濟(jì)問題之外，更加注重“綠色發(fā)展”，推動“綠色崛起”。 十八大以來，綠色財政職能得到了更充分的體現(xiàn)，支持綠色發(fā)展的財政投入力度不斷加大。當(dāng)然，為綠色發(fā)展“買單”是一回事，買到了“物有所值”的綠色發(fā)展又是一回事。 本期推出“綠色財政支出績效評價實踐探索”專題，面對的是一個需要嚴(yán)肅作答的難題。

綠色財政支出績效評價之難，有現(xiàn)實表現(xiàn)，也有深刻原因。 就現(xiàn)實表現(xiàn)來看，現(xiàn)有調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)了一些問題：形式上的評價可能做得很完善，實質(zhì)性的審核評價往往難以深入；立項容易，立項精準(zhǔn)性評價失之剛性標(biāo)準(zhǔn)；錢花了，資金使用成效則難以認(rèn)定，評價結(jié)果易受人為因素影響。

究其原因，除了與其他財政支出績效評價面臨的共性問題之外，也有綠色財政支出特有的復(fù)雜性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約以及以此為目標(biāo)的綠色制造、綠色消費(fèi)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色技術(shù)推廣應(yīng)用等等都是受多重因素影響的系統(tǒng)性問題，往往不是單一主體能實現(xiàn)的目標(biāo)；綠色財政支出項目達(dá)成目標(biāo)也非立竿見影，往往需要久久為功；綠色財政支出“買”的是良好的環(huán)境、低排放低消耗的生產(chǎn)生活方式、江河湖海的清潔等等特殊的公共品，不像一般的公共品、公共工程那樣有直觀的實物和受益者直接的體驗，難以進(jìn)行準(zhǔn)確的“物有所值”的評價；綠色財政支出績效很多都是通過影響生產(chǎn)者、消費(fèi)者行為來間接實現(xiàn)的，財政部門也不易掌控；環(huán)境產(chǎn)品、綠色的生產(chǎn)生活方式等具有較強(qiáng)的外部性，接受財政補(bǔ)貼的企業(yè)和個人有搞“假綠色”，騙取財政支出的動機(jī)，這些行為也難以監(jiān)控。

因此，綠色財政支出績效評價必然面臨一些特殊的困難。 一是績效的創(chuàng)造者是多方面的合力形成的，如何評價單一主體的績效較為困難；二是績效是長期形成的，績效顯現(xiàn)具有時滯性，短期評價不能反映實際情況；三是對績效缺乏直觀的體驗和客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，容易使評價重形式，不重實質(zhì)；四是財政部門和其他評價主體難以掌握評價對象諸多的“剩余行為”，也影響評價的準(zhǔn)確性。

這說明， 綠色財政支出績效評價必須直面這些特殊難點(diǎn)， 要有更具針對性的方法、手段。如何界定特定主體的績效目標(biāo)和績效責(zé)任？如何避免短期、片面的評價，做到長期跟蹤？如何避免形式主義的評價，更加注重實質(zhì)效果的評價？如何深入實際，更充分地掌握評價對象的內(nèi)部行為？ 諸如此類的問題，都值得進(jìn)一步研究和解決。