農業(yè)稅取消背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的強化*

楊愉潔

(楚雄師范學院，云南 楚雄 675000)

農村公共品的有效供給是農業(yè)發(fā)展、農村進步、農民生活水平提高的重要保障。但長期以來，我國農村公共品供給呈現“有效供給不足，無效供給膨脹”的態(tài)勢，嚴重影響了“三農”問題的解決。究其根源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能弱化是其重要原因。特別是農業(yè)稅取消之后，這種弱化的趨勢將進一步加劇，因此，要增加農村公共品的有效供給，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能就勢在必行。

一、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能具有重要意義

公共品供給是市場機制失靈的領域，各級政府在其中承擔著不可推卸的責任。農業(yè)又是一個弱勢產業(yè)，對公共品的依賴性較強，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向基層的一級政府，其在農村公共品供給中地位特殊，責任重大。因此，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能具有重要意義。

（一）有利于增加農村公共品的有效供給

農村公共品供給是政府為農民提供滿足其生產、生活需要的公共產品和服務的過程。它不僅要求政府提供公共品，而且要求其提供有效的公共品。然而，在我國農村，公共品的有效供給卻是非常短缺的，呈現出“有效供給不足，無效供給膨脹”的態(tài)勢。造成這一情況的重要原因之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的弱化，主要表現在兩個方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能履行不完全，存在缺位的領域;二是在具體職能的履行上，其作用的發(fā)揮非常有限。這就導致其所提供的公共品不能全面滿足農民的需求，造成有效供給的不足。同時，已提供的公共品中存在質量不高或非農民急需的現象，造成無效供給的膨脹，進而導致農村公共品嚴重短缺。

所以，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能，實現職能的全面、充分履行，有利于增加農村公共品的有效供給。

（二）有利于保證稅費改革的成果

稅費改革的主要目的是減輕農民負擔，而農村公共品制度外供給體制不規(guī)范是農民負擔沉重的根源之一。這主要體現在公共品制度外供給的成本分攤中。據統計，從1990年到1997年，我國農民在公共品供給的成本分攤中，制度外的成本分攤占成本分攤總量的比率均高于75%。也就是說，在過去很長一段時間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農村公共品供給中處于缺位狀態(tài)，農村公共品基本上由農民自己提供。農業(yè)稅取消后，雖在很大程度上減輕了農民的負擔，但并未截斷農民負擔沉重的根源。要從根本上解決該問題，有賴于強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農村公共品供給中的缺位狀態(tài)。

（三）有利于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革是農村社會發(fā)展的動力，而職能的合理化是政府機構改革的前提和基礎。政府職能是機構設置的依據，決定著機構的規(guī)模、結構、功能、制度、發(fā)展目標及人員的素質要求，還從根本上決定著機構的變遷和發(fā)展方向。沒有科學合理的職能或在發(fā)展過程中偏離、背離了原先的軌道，機構設置就不可能科學化、合理化，也不可能有強盛的生命力。因此，機構改革應以職能的合理化為前提和基礎。

當前，農村社會公共品嚴重短缺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能卻處于弱化的狀態(tài)，因此，要實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的科學化，就必須強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能。

二、農業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的履行陷入困境

公共品嚴重短缺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能弱化之間的矛盾，在我國農村普遍存在，且不斷尖銳化。農業(yè)稅的取消激化了這一矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的履行陷入困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的固有缺陷凸顯

從嚴格意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是一級完備的政府，它實際上只是縣級政府的派出機構，其80%以上的工作精力都用于各種稅費的征繳。農業(yè)稅取消后，它的這種“催糧派款”功能喪失了執(zhí)行空間，而農村公共品供需矛盾尖銳的現實卻凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的重要性。但由于此項職能長期以來都處于一種弱化狀態(tài)，各種缺陷和不足沒有得到及時地修正，而伴隨著該項職能地位的上升，這些缺陷和不足也顯得尤為突出。主要表現在:一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能不健全。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都面臨著事權過大，財權過小的矛盾，農業(yè)稅的取消導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力銳減，更加劇了這一矛盾。這致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力承擔過于龐大的公共品供給職能，農村公共品供給中的某些領域出現職能的真空地帶。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關承擔的各種職責和任務的總稱，從形式上看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能框架已形成，但從法律規(guī)范性文件的內容看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能并不規(guī)范。農村公共品供給是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項基本職能，也是一項具體職能，正因為它的具體性，并沒有相關的法律、法規(guī)、規(guī)章對其職責進行明確的限定，致使該項職能失范的現象較為嚴重。

由此可見，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能尚未擺脫傳統體制的影響，不適應農村社會經濟的發(fā)展，難以滿足現階段，特別是農業(yè)稅取消后農村社會對公共品的需求。

（二）農業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給能力下降

農業(yè)稅取消堵住了農村公共品制度外供給的籌資渠道，在很大程度上減輕了農民負擔。但不可否認的是，農業(yè)稅的取消也大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力，使得其原本就偏低的農村公共品供給能力變得更加低下。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力銳減

農業(yè)稅取消前，農村公共品供給方式主要是制度外供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內的生產和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款來籌集農村公共品供給資金。農業(yè)稅的取消堵住了農村公共品制度外供給的籌資渠道，所造成的財政缺口主要依靠上級財政轉移支付彌補，輔之以“一事一議”的村民集資，農村公共品供給由原先的主要以制度外供給為主轉變?yōu)橹饕灾贫葍裙┙o為主。但由于財政轉移支付制度不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)極少享受到轉移支付資金，難以有效地提供基本的公共品。同時，“一事一議”制度難以規(guī)范，也不能在短期內發(fā)揮有效作用，最終導致農業(yè)稅取消后所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重削減的問題不能得到根本性的解決。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農民的控制能力下降

農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的影響力和組織力下降，主要表現在兩方面:一是向農民集資困難;二是要求農民承擔義務困難。

農業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的職能便是“催糧派款”，取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的該項職能喪失，失去了“收”的權力。從制度上改變了長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村社會的強勢地位，也從農民的心理上顛覆了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，進而導致農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村管理者的角色認同逐步弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農民的控制能力下降。

（三）農業(yè)稅在農村公共品供給領域所發(fā)揮的功能喪失

農業(yè)稅在我國歷史上存續(xù)了2600多年。新中國成立后，它除了發(fā)揮增加財政收入和工業(yè)化積累的功能外，還有很多的派生功能，這些功能對農村社會包括農村公共品供給在內的各個領域都產生了深遠的影響。

這些功能包括:(1)調節(jié)國家、集體、個人利益關系的功能;(2)基本建設投資的“擔?！惫δ?(3)激勵功能;(4)福利救濟功能等。農業(yè)稅取消后，這些派生功能也隨之消失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給的負擔進一步加重。

三、農業(yè)稅取消背景下強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的強化是一項復雜的系統性工程，單憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的推進是不可能實現的，它還需要來自上級政府、農村社會等力量的參與和支持。同時，就職能本身來談職能強化也是過于片面的，它需要的是多角度、全方位的調整與變革。因此，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的路徑應該是多元的，而不是單一的。

（一）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能

職能的強化應以該職能本身的科學化、合理化為前提，但當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能卻存在著不健全、不協調、不規(guī)范等缺陷，為該職能的強化設置了障礙。所以，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能首先要實現其職能的合理化，它包括以下幾個方面:

1.職能的健全化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能不健全主要表現為責任與權力的不統一，即責任過大而權力過小，使其在職能履行過程中出現該管的沒有管、管不了或者也管不好的問題。解決這一問題的根本在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的過多事權轉移出來，應該由上級政府承擔的交還給上級政府，而屬于鄉(xiāng)村自治范圍內的則交還給農民。同時，按照其所承擔的事權賦予相應的權力，包括適當的財權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責與權力得到統一，管好其應該管的事。

2.職能的規(guī)范化

合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的首要任務就是對其進行規(guī)范。一是應采取法律形式，加強立法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的立法工作，將其職能定位納入法制化軌道;二是以規(guī)章制度的形式對其加以規(guī)范。此外，還可采取慣例方式，在不違背法律法規(guī)的前提下，充分考慮當地的風俗習慣，對其加以引導，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設置的合情性。

（二）改變上級政府在農村公共品供給中的缺位狀態(tài)

按照現代政府理論，政權存在的理由和基礎是運用稅收等形式收取資金，為社會提供公共品和服務。因此，加強上級政府農村公共品供給職能的履行對其自身來說，不過是作為一級政權要獲得生存和發(fā)展空間的必然要求，而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能壓力，實現其農村公共品供給職能的理性回歸，最終增加農村公共品的有效供給才是其真正的價值所在。

一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上級政府在農村公共品供給中所承擔的職能是:中央及省級政府應該提供具有地區(qū)間非排他性和非競爭性，效益外溢程度較高，不適合由地方基層政府生產和提供的農村公共品。其中，中央政府應主要承擔跨經濟協作區(qū)的大江、大河、大湖的治理，全國性農產品儲蓄基地、農業(yè)基礎科研建設、農業(yè)環(huán)境保護、與國民素質相關的義務教育及與國防建設有關的民兵建設等;省級政府應主要承擔農村地區(qū)的公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系以及失業(yè)、養(yǎng)老保險和社會救濟等公共品的供給;縣級政府則主要承擔本區(qū)域內的農業(yè)基礎性及社會效益較顯著的項目的投資與管理。

（三）明確村民委員會在農村公共品供給中的角色定位

村民委員會是農村自治性組織，在農村公共品的供給中發(fā)揮著其他力量所無法取代的特殊功能。但長期以來，村委會的自治功能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村黨支部的干預下得不到充分的發(fā)揮，出現嚴重的行政化傾向。當前，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能，要求合理定位村民委員會的角色，理順它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的關系，發(fā)揮其自治組織應有的作用。

提供農村公共品，一直以來都是村民委員會的重要職能。明確村民委員會在農村公共品供給中的角色是發(fā)揮其作用的前提，也是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的重要環(huán)節(jié)。

在純公共品的供給中，村民委員會多以“配角”的身份出現，發(fā)揮著項目建立過程中組織勞力和建成后維護的作用。

在準公共品的供給中，村民委員會扮演了“主角”，在農民自愿的基礎上，按照村民自治的原則，收取“一事一議”款和以資代勞款，為農民提供一些急需的公共品，促成公共品供給在村社內部由村民在法律框架下自治完成。

（四）充分發(fā)揮農民在農村公共品供給中的作用

當前，我國農村公共品供給決策呈現自上而下性，農民在需求表達中處于無語或失語狀態(tài)，不能全面表達其需求意愿，導致農村公共品有效供給不足、無效供給膨脹的局面。然而農民是農村公共品的直接受益者，其利益訴求是公共品供給的依據。雖然我國農民在公共品供給意愿的表達中有不足，但并不意味著可以忽視其表達供給意愿的權利。正確的方法應該是建立起一種科學的民主表達機制，即使農民意愿得到充分表達，又使公共品供給全面合理。

我們希望，通過表達機制的建立，使農民對農村公共品的需求偏好得到充分的表達。并且，在增加農村公共品有效供給的同時，隨著這一機制的運行，農民的公民意識、參與意識得到加強，從而為實現政府供給與農民利益表達的切合以及農村公共品的最優(yōu)供給創(chuàng)造條件。

綜上所述，農業(yè)稅的取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能的履行帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，農村公共品有效供給的基礎遭遇打擊。而在新形勢下，協調多方力量，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給職能是保證農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，農村社會和諧、進步，農民生活水平逐步提高的必經之路。

［1］李彬.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品制度外供給分析 ［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.

［2］李華.中國農村：公共品供給與財政制度創(chuàng)新 ［M］.北京：經濟科學出版社，2005.

［3］程同順，李秋蘭.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位 ［J］.中共長春市委黨校學報，2005，（1）.

［4］劉建平，何建軍，劉文高.農業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村公共品供給能力下降怎么辦——基于湖北省部分地區(qū)的調查［J］.中國行政管理，2006，（5）.