突發(fā)性公共衛(wèi)生應急資金績效評價研究
——基于新冠肺炎疫情的思考

●曾籦珉 廖彬彬 張 瓊

一、新冠肺炎疫情防控資金績效評價的必要性

政府肩負著提供防范和控制疫情資源的核心責任， 在供應重大公共衛(wèi)生事件防控資源的整個流程中， 都需要在財政資金支出上提供有力保障，對財政支出進行嚴密監(jiān)督， 能夠盡可能督促政府充分履行職責、 提升疫情防控資金使用效益，因此，加強疫情防控資金支出績效評價具有很強的現(xiàn)實意義和必要性， 武漢市作為2020 年疫情始發(fā)時的重災區(qū)， 針對財政資金投入開展績效評價更有其重要意義。

（一）落實全面實施績效管理的需要

2020 年 2 月，財政部發(fā)布《關于加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監(jiān)管工作的通知》，強調(diào)將疫情防控財政政策落到實處， 并加大財政支出的監(jiān)督管理力度。 首先，指出財政部門應對專項資金進行大力監(jiān)督管理， 督導有關部門采用標準化的方式來對用于防范并控制疫情的專項資金進行有效管理，并進行會計核算，為資金能夠按照相關規(guī)定進行高效使用保駕護航；其次，指出應將績效評估工作落到實處， 在疫情防范與控制的過程中，完善財政政策以及提升資金績效，防范控制工作完成以后， 財政部門以及相關機構應盡早對財政政策的貫徹執(zhí)行情況、 財政支出的使用績效進行評估， 應按照頒布的政策以及補貼資金來明確工作目標， 合理地設計績效評估指標，全方位收集數(shù)據(jù)信息，進行必要的現(xiàn)場調(diào)查研究， 緊扣政策是否被貫徹執(zhí)行、 資金是否被公正及時高效地管理使用進行評估。

武漢市作為疫情始發(fā)時的重災區(qū)，中央、省、市、區(qū)各級財政均投入了大量的財政資金， 跟蹤評價疫情防控資金是否精準投入、高效使用，對投入的財政資金做好績效評價是落實政府預算資金績效管理相關政策的需要。

（二）加強財政資金管理，提高資金使用效率的需要

武漢市新冠肺炎疫情防控資金來源于各級財政撥款及社會捐贈， 資金量龐大，由于疫情為突發(fā)性事件，財政資金調(diào)配倉促， 缺乏充足的重大支出事前論證等環(huán)節(jié)， 且涉及資金撥付層級多、支出內(nèi)容繁雜，財政管理部門針對疫情防控資金的管理缺乏經(jīng)驗，導致財政資金的監(jiān)督和管理難度增大。因此對該項資金支出開展績效評價有利于正確引導和規(guī)范財政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財務監(jiān)督機制；能夠?qū)@項資金是否被高效使用建立清晰認知， 按照現(xiàn)有評估結果來安排資金并作出合理決策，為后期的資金分配以及高效使用起到一定的借鑒作用。 通過評價為專項資金的精準投資、妥善管理、高效與合理使用提供有力保障。

（三）防范公共衛(wèi)生突發(fā)危機制度建設的需要

雖然疫情的暴發(fā)具有一定偶然性，但是從“非典”到“新冠”的出現(xiàn)，也反映出我國公共衛(wèi)生領域應急治理能力存在不足。 2020 年2 月，中央全面深化改革委員會第十二次會議提出，我國應當建立健全重大疫情防控體制機制和國家公共衛(wèi)生應急管理體系。開展疫情防控資金的績效評價，可以充分披露公共財政應急資金在各環(huán)節(jié)的使用效益，進一步劃分中央和地方政府以及不同地方政府之間在應對重大公共衛(wèi)生事件時的支出責任，對制定防范公共衛(wèi)生突發(fā)危機制度提供借鑒。

（四）提升政府公信力的需要

重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生，民眾對財政資金的支出方向和使用效益關注度很高，開展疫情防控資金的績效評價，通過對項目支出金額、實施過程、資金管理、產(chǎn)出情況、使用效果等進行綜合評價并公示，提高資金支出的透明度，有助于提升政府公信力。

二、新冠肺炎疫情防控資金績效評價的重難點

新冠肺炎疫情防控難度大，政府各項制度和措施的制定可能還來不及全面充分論證，制度的執(zhí)行上也參差不齊，且資金使用范圍廣、層級多、項目內(nèi)容多，很多防控機構及人員都是臨時組建形成，資金監(jiān)管難度大。 在開展績效評價時存在的重難點可歸納如下。

（一）政策落實層面，制度執(zhí)行標準未統(tǒng)一，執(zhí)行力度參差不齊

隨著疫情防控工作的推進，各級政府部門不斷完善疫情防控工作管理制度，出臺各類財稅支持、物資保障等政策，但各地基層組織在具體政策落實過程中容易產(chǎn)生理解偏差導致執(zhí)行效果不同。 同時，各層級組織管理人員綜合素質(zhì)和組織能力不一，在制度的執(zhí)行力度上參差不齊。例如《財政部、國家衛(wèi)生健康委關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經(jīng)費保障政策的通知》文件中明確指出，應按照以下標準為參與防治工作的醫(yī)務人員以及工作者提供臨時性工作補貼：對與確診患者存在直接接觸需要進一步排查的人員或確診人員， 負責診治、采集病例標本等工作的人員， 中央依照每日300 元/人的標準為其提供財政補貼；對參與疫情防范與控制的其他醫(yī)務及工作人員， 中央依照每日200 元/人的標準為其提供財政補貼。 但在當年3 月初，陜西省某醫(yī)院抗疫一線補助公示引起爭論，醫(yī)院對一線人員的判定標準和工作天數(shù)的核算方法遭到較多質(zhì)疑。這反映出制度執(zhí)行標準參差不一，迫切需要改善這一問題。

（二）資金使用層面，資金支出涉及面廣、層級多，監(jiān)管難度大

2020 年初武漢市防疫形勢嚴峻， 新冠肺炎疫情防控資金支出涉及防疫設施建設、 患者救助費用補助、臨時性工作補貼、物資儲備供應、農(nóng)（集）貿(mào)市場監(jiān)管、防控知識宣傳、環(huán)境衛(wèi)生整治及各類政策補助等，資金下?lián)軓闹醒氲绞∈袇^(qū)至基層社區(qū)，涉及面廣、層級多。在特殊防控時期，雖然各級政府要求簡化撥付流程，加強支出管理，確保資金撥付迅速及時，在政府文件中明確了資金使用監(jiān)管方式，但基層社區(qū)由于時間緊、任務重，人手相對不足，項目資金使用相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)臺賬可能出現(xiàn)遺漏缺失等現(xiàn)象，這也間接加大了績效評價工作的難度。

（三）評價體系層面，指標體系不成熟，評價標準和目標值難以確定

第一， 由于疫情暴發(fā)具有突發(fā)性和不確定性的特點，對疫情防控資金并沒有成熟的評價體系標準，相關理論研究也較少；第二，面對嚴峻復雜的防疫形勢，武漢市各級政府部門緊急調(diào)動財政資金用于新冠肺炎疫情防控工作。 由于疫情防控工作的特殊性，大部分疫情防控項目的績效目標未能同步填報，導致績效目標值難以提前明確；第三，由于醫(yī)療服務的專業(yè)性，醫(yī)療防疫的指標專業(yè)性也較強；第四，各省、市、區(qū)在防控物資保障、防控工作人員保障等方面存在較大差別，在經(jīng)濟性等方面的評估難以保持一致，相同的資金項目會出現(xiàn)多樣化的評估標準，因此疫情防控資金在產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本方面難以橫向比較，評價標準難以統(tǒng)一。

（四）操作實施層面，臨時性項目多、人員分散，信息資料收集難度大

第一，武漢市新冠肺炎疫情防控工作任務重，項目組織實施涉及多個部門和人員，檔案資料量大；第二，由于大多數(shù)項目組為臨時組建，項目人員較為分散，且基層工作人員對過程資料留檔留痕的意識淡薄，完整的檔案資料獲取難度較大；第三，由于防控時間緊迫，為保障時效性，部分工作程序被簡化，可能導致項目實施相關信息資料及憑證缺失；第四，雷神山、火神山、方艙醫(yī)院等臨時性建設項目待完成疫情防控工作后開展績效評價收集項目信息將會受限。

（五）資產(chǎn)處置層面，疫情后相關臨時設施和資產(chǎn)處置的效益難以合理衡量

因疫情防控需要， 武漢市人民政府征用了不同主體或個人財產(chǎn)作為疫情防控物資，如方艙醫(yī)院、集中隔離點改建工程以及各定點醫(yī)院改擴建工程等， 疫情結束后， 需要對臨時性建設項目和資產(chǎn)進行妥善管理和處置。 對征用的設施設備是否及時返還并合理給予補償，如何合理確定不能再利用的資產(chǎn)處置收益，如何保證臨時性及改擴建的防疫設施和資產(chǎn)的后續(xù)妥善管理，也是績效評價的重要內(nèi)容。

這些難點也是績效評價工作中應關注的重點，另外，還應重點關注：政策、資金落實到位的時效性、準確性；資金分配的公開性、公正性；與疫情防范與控制相關的患者救助補貼等與財政資金相關的審核以及管理使用等情況；防控政策和資金是否達到預期效果等。

三、 實施新冠肺炎疫情防控資金績效評價的建議

（一）關注制度執(zhí)行標準和細則，提高執(zhí)行力度

防控項目管理部門應不斷完善工作制度， 著重關注制度執(zhí)行的標準和實施細則的完善， 保障各執(zhí)行層級在制度的實施上保持一致，提高制度的執(zhí)行力度，保障后期績效評價工作有章可循。

（二）加強資金監(jiān)管，切實保障資金使用安全、合規(guī)、有效

各級財政部門要切實加強疫情防控財政資金監(jiān)管，采取線上線下相結合的方式，有效有序開展監(jiān)督工作，如在疫情防范與控制階段，以非現(xiàn)場監(jiān)督管理為核心，綜合使用網(wǎng)絡報送與跟進等“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督管理”模式， 督促指導相關部門規(guī)范疫情防控資金的財務管理和會計核算；疫情防控工作結束后，對與疫情防范與控制相關人員的救助補貼等財政資金的審批、 劃撥使用等情況進行重點抽查，切實保障資金使用安全、合規(guī)、有效。 各級資金使用部門尤其是基層社區(qū)要重視項目資金統(tǒng)計數(shù)據(jù)臺賬， 做好資金收支憑證及其他資料的存檔工作， 作為資金收支管理依據(jù)以及后期績效評價依據(jù)。

（三）科學完善指標體系，提前開展資料收集和滿意度調(diào)查

新冠肺炎疫情防控資金投入量大， 以保障人民群眾生命安全為先，在設計指標體系時，對于社會效益、服務對象滿意度等方面應著重關注。 各級預算單位在防控資金結算或清算時，提前收集資金收支憑證、物資進出憑證及其他相關資料并進行核實， 以保證資料收集的可得性和真實性。 對于群眾滿意度調(diào)查，可以采用線上問卷的方式提前開展，這樣既可以做到反饋及時，又能提前收集滿意度基礎數(shù)據(jù)， 對績效評價工作有充分的準備。

（四）做好臨時性防控設施設備的后續(xù)管理和處置工作，確保資金使用可持續(xù)

疫情防控應做到平戰(zhàn)結合，階段性疫情結束后，對臨時性建設項目和資產(chǎn)的處置， 應根據(jù)不同資產(chǎn)的功能和利用狀況分類管理，以便有效再利用。 對于征用的臨時性防控設施設備，首先應返還征用財產(chǎn)，根據(jù)相關設施設備的損耗情況， 政府部門應當給予其相應的折舊補償。 對于征用的場所，應當根據(jù)本地同區(qū)位、同類型房屋的出租情況給予租金補償。 對于購置的臨時性防控設施設備， 應當按照國有資產(chǎn)管理辦法及時移交給相關管理部門，確實無法繼續(xù)使用的，應當按照國有資產(chǎn)處置程序合法處置。

四、新冠肺炎疫情防控資金績效評價指標體系設計思路

本文選取了四類不同投向的疫情防控資金， 重點從產(chǎn)出和效益等方面設置了評價指標， 作為績效管理的基礎和實施績效監(jiān)控、開展績效評價的依據(jù)。

（一）防疫設施建設資金

防疫設施建設資金主要用于武漢市火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院建設工程、各區(qū)方艙醫(yī)院、集中隔離點改建工程以及各定點醫(yī)院改擴建工程。 大部分防疫設施建設具有臨時性、應急性、保障性的特點，因此其產(chǎn)出和效果評估指標的設計， 在參照常規(guī)項目的績效評估指標的前提下，還應突出防疫設施建設項目的特殊性。 其產(chǎn)出指標的設計，除了評價項目建設目標的完成情況，如“工程項目完成率”“工程質(zhì)量合格率”，還應考慮項目拆除復原工程目標的完成情況。 其效果指標的設計應側重社會效益、環(huán)境效益和使用者滿意度三個方面，指標值的設置應符合充分保障的特點， 如 “床位使用率”“對周邊環(huán)境影響度”“患者滿意度”“醫(yī)務人員滿意度”等，在評價“床位使用率”時，不應追求使用率越高越好，而應考慮醫(yī)院/隔離點收治任務不同，區(qū)別設置指標值，重癥患者醫(yī)院的床位使用率應最高，輕癥或疑似患者醫(yī)院/隔離點的床位使用率居中，密切接觸人員集中隔離點的床位使用率最低，評價環(huán)境效益指標應關注醫(yī)院/隔離點建設設計是否存在防控漏洞，是否會對內(nèi)部及周圍環(huán)境造成不可防控的污染。

（二）患者救助費用

針對已確診患者以及疑似病例產(chǎn)生的醫(yī)院支出，在依照規(guī)定支付基本醫(yī)保等費用以后可享有財政補貼的個人承擔部分即為患者救助費用補助資金。 《湖北省財政廳、湖北省衛(wèi)生健康委關于轉發(fā)〈財政部、國家衛(wèi)生健康委關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經(jīng)費保障政策的通知〉的通知》中指出，應將這項補貼資金的政策落到實處，針對已確診為新型冠狀病毒肺炎的人員、疑似病例產(chǎn)生的醫(yī)療支出，由市縣財政優(yōu)先支付所需資金， 并由中央和省級財政提供補貼。 其中，中央財政依照60%的比例，針對實際產(chǎn)生的成本提供補貼，地方負擔部分按省與扶貧開發(fā)縣6∶4、一般縣5∶5 的比例分擔。 《國家醫(yī)療保障局、財政部關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》中要求針對已確診的異地就醫(yī)患者，采取優(yōu)先為患者進行救治， 之后再要求患者結算醫(yī)療支出的政策，并且不依照異地轉外就醫(yī)支付比例調(diào)減規(guī)定予以報銷。 其產(chǎn)出指標的設計，重點關注“患者結算人數(shù)”等數(shù)量指標，“按照補助政策落實患者救治費用合規(guī)率”等質(zhì)量指標，抽驗核對各地醫(yī)療保障部門統(tǒng)計后報送省醫(yī)療保障局的各項數(shù)據(jù)；效益方面，由于本項資金為補貼類資金，建議將重點關注社會效益和社會公眾滿意度，如“患者救治率”“病死率”等，針對定點醫(yī)院及時發(fā)放調(diào)查問卷了解對補貼資金的滿意情況。

（三）臨時性工作補助

對直接與已確診患者或需要進一步排查是否確診的人員接觸的工作人員，按照一定規(guī)定所享有的補貼即為臨時性工作補助。 這項資金由地方政府進行優(yōu)先墊付， 并由中央以及地方按照實際情況進行結算、由中央級醫(yī)衛(wèi)機構進行屬地化管理，并由中央劃撥到地方后進行統(tǒng)一分配作用。 按照《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經(jīng)費保障政策的通知》文件精神，其產(chǎn)出指標的設計，應考慮補助發(fā)放覆蓋率等數(shù)量指標，即已發(fā)放補助人數(shù)/應發(fā)放補助人數(shù)，確保應補盡補；可用“補助發(fā)放合規(guī)率”“出勤日統(tǒng)計準確率”等指標反映產(chǎn)出質(zhì)量；用“補助發(fā)放及時率”反映產(chǎn)出時效；效益指標應重點關注社會效益和公眾滿意度指標，如“補助人員投訴案件數(shù)”“補助人員滿意度”等指標。

（四）物資采購資金

醫(yī)衛(wèi)機構主要使用物資采購資金來采購開展防控疫情工作所需要的各種設備及試劑。 在產(chǎn)出和效果指標設計時，除考慮采購數(shù)量是否充足、采購種類是否齊備、供應是否及時等常規(guī)采購物資類項目評價指標外，還需考慮新冠病毒肺炎作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件給項目實施帶來的影響。 例如， 在產(chǎn)出指標設計上， 可設計 “物資采購完成率”“物資采購質(zhì)量達標率”“物資采購及時率”等，對于物資采購及時性相關指標， 應當客觀評估采購時點上相應物資采購的難易程度，有效剔除外部因素，提高評價結果的客觀性和準確性；應將服務客體的滿意度、影響的持久性、社會效益作為設計效益指標的關注焦點。