新時(shí)代深化預(yù)算管理制度改革的思考

●馬海濤

一、 新時(shí)代新發(fā)展格局下預(yù)算管理制度改革面臨的新問題

當(dāng)前，世界正經(jīng)歷著百年未有之大變局，中國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，時(shí)代提出了一系列新的重大理論和實(shí)踐問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過去任何時(shí)候都更加需要解決方案，比過去任何時(shí)候都更加需要財(cái)政理論的繁榮與創(chuàng)新發(fā)展。2017 年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”。 2020 年黨的十九屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。

（一）預(yù)算資源統(tǒng)籌能力有限

受經(jīng)濟(jì)下行壓力和新冠肺炎疫情等影響，預(yù)計(jì)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間都將處于財(cái)政緊運(yùn)行狀態(tài)。 但“大財(cái)政大預(yù)算大資產(chǎn)”管理格局尚未完全形成，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行波動(dòng)時(shí)壓力較大。 在穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展壓力方面有待加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在：

1、“收入”承壓：財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力大，籌集財(cái)力手段不多。 國(guó)有股權(quán)、國(guó)企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高， 未形成有償使用和市場(chǎng)化變現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制，資源資產(chǎn)閑置、減值等情況時(shí)有發(fā)生。如一些地市過度依賴土地出讓收入、一次性收入平衡預(yù)算， 容易導(dǎo)致收支運(yùn)行大起大落。

2、“支出”固化：財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，存在結(jié)構(gòu)固化問題。 維持運(yùn)轉(zhuǎn)和民生補(bǔ)助等剛性支出隨著人口增長(zhǎng)、 政策提標(biāo)擴(kuò)圍而持續(xù)快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)固化。如省級(jí)一般公共預(yù)算中的必保支出占比約八成， 可統(tǒng)籌調(diào)劑的空間十分有限。

3、“統(tǒng)籌”缺乏：財(cái)政資金統(tǒng)籌使用不足，未形成有效合力。 部門管理資金存在條塊分割，關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強(qiáng)，重復(fù)、分散等現(xiàn)象較為普遍。 如一些省直部門和市縣欠缺預(yù)算統(tǒng)籌觀念，強(qiáng)調(diào)“不新增資金就沒有政策含金量”，主動(dòng)盤活存量資金、運(yùn)用市場(chǎng)化手段的積極性不高。

（二）預(yù)算對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略的支撐保障有限

“財(cái)”為“政”服務(wù)，是財(cái)政工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 主要通過配置財(cái)政資源保障好黨委政府中心工作來實(shí)現(xiàn)。在具體領(lǐng)域、政策和項(xiàng)目上， 仍存在謀劃不夠充分、 分配不夠精準(zhǔn)、投入效益不夠高等問題。 主要體現(xiàn)在：

1、“謀”不充分：系統(tǒng)前瞻謀劃還不夠，事與錢未完全匹配。 一是事業(yè)規(guī)劃和預(yù)算安排“兩張皮”。專項(xiàng)規(guī)劃僅關(guān)注事業(yè)發(fā)展，不研究資金籌集和安排， 有的規(guī)劃所需資金規(guī)模遠(yuǎn)超財(cái)政可承受能力，最終變成“畫餅”。 二是“先謀事后排錢”機(jī)制還未真正建立。 有的部門習(xí)慣于“報(bào)大數(shù)”，有多少錢干多少事，未能做到科學(xué)系統(tǒng)、實(shí)事求是地提出辦事方案。

2、“策”較單一：對(duì)財(cái)政政策工具的創(chuàng)新運(yùn)用不夠，“撒胡椒面”式分配較普遍。部門研究政策時(shí)更加傾向于采用財(cái)政直投直補(bǔ)方式，運(yùn)用政策性基金、金融保險(xiǎn)等市場(chǎng)化機(jī)制較少，未能發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿撬動(dòng)作用。近年來各類涉企補(bǔ)貼資金“小而散”“碎片化”的情況比較普遍，不僅企業(yè)獲得感不強(qiáng)，而且套取、騙取財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)也很大。

3、“效”不突出：績(jī)效導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮，財(cái)政資金效益有待提高。一是績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向不夠明確。預(yù)算績(jī)效與業(yè)務(wù)融合不緊密，指標(biāo)設(shè)置不合理或難以量化考核， 個(gè)別部門甚至將召開會(huì)議參加人數(shù)增加作為政策的績(jī)效目標(biāo)。二是績(jī)效評(píng)價(jià)不夠全面。偏重于事后評(píng)價(jià)，事前評(píng)估和事中監(jiān)控只是剛起步；偏重于重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)， 對(duì)部門整體的評(píng)價(jià)仍在探索中。三是激勵(lì)約束效果有限。僅在資金安排層面的掛鉤機(jī)制難以激發(fā)部門和相關(guān)人員提高績(jī)效的積極性， 如有的部門專項(xiàng)資金因績(jī)效差而被扣減10 億元，但下一年度的管理方式卻沒有明顯改進(jìn)。

（三）支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后

標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范之基，規(guī)范是治理之要。支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后， 主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：通用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)初步建立，但專用項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)度緩慢； 標(biāo)準(zhǔn)制定的整體責(zé)任意識(shí)和配合程度有待提升； 預(yù)算項(xiàng)目種類繁多，逐一制定標(biāo)準(zhǔn)難度較大；各地客觀情況存在差異，標(biāo)準(zhǔn)推廣度較低；市場(chǎng)環(huán)境多變，標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整困難。

（四）預(yù)算約束和績(jī)效機(jī)制尚不完善

當(dāng)前，各單位部門還未強(qiáng)化“預(yù)算即法”的理念；預(yù)算執(zhí)行的控制機(jī)制還有待加強(qiáng)；預(yù)算的績(jī)效導(dǎo)向還不夠突出。 這些都導(dǎo)致預(yù)算約束和績(jī)效機(jī)制缺乏約束力。

（五） 預(yù)算協(xié)同管理水平存在瓶頸

各地各部門預(yù)算管理水平參差不齊，信息化技術(shù)更新滯后，導(dǎo)致“權(quán)力放下去，效率沒上來”的問題凸顯。當(dāng)前預(yù)算協(xié)同管理水平與政府行政效率變革的要求存在一定的差距，主要體現(xiàn)在：

1、協(xié)同不夠：“全國(guó)一盤棋”機(jī)制有待健全，“放管服接”需更加到位。一是部門把握放權(quán)要求不準(zhǔn)確，“一刀切下放”與“緊抓不放”的情況并存。 有的部門將資金全部切塊下達(dá)地市，導(dǎo)致對(duì)重大項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌。二是部門內(nèi)部協(xié)同機(jī)制不完善， 承擔(dān)預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)人員配置較弱。 如有的部門經(jīng)管數(shù)十億元資金，卻沒有確定牽頭機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)處室“各自為戰(zhàn)”。

2、 基礎(chǔ)不牢： 信息化管理技術(shù)亟待提升，預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不夠健全。 一是各級(jí)預(yù)算信息系統(tǒng)“各自搭臺(tái)、分頭唱戲”。 各類系統(tǒng)對(duì)接匹配不暢，信息孤島現(xiàn)象普遍。問卷調(diào)查顯示， 預(yù)算信息系統(tǒng)已成為制約效率提升的“中梗阻”。 二是支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)亟待健全。 財(cái)政通用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，財(cái)政專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)制定仍處于探索起步階段，預(yù)算編制精準(zhǔn)度容易受到影響。

3、監(jiān)督不強(qiáng)：綜合性預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制還未有效建立。 一是人大、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督體系還未建立有效的信息共享機(jī)制，監(jiān)督的廣度、深度有待拓展，督促預(yù)算單位強(qiáng)化管理的合力有限。 二是監(jiān)督時(shí)效性不強(qiáng)，各類控制規(guī)則主要依靠紙質(zhì)文件規(guī)定，較少在線進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警提示， 難以及時(shí)糾偏糾違，待事后監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)時(shí)，往往損失已難以挽回。

二、 深化預(yù)算管理制度改革的思路和舉措

2021 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），從六個(gè)方面提出了深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。 筆者認(rèn)為，從“強(qiáng)化統(tǒng)籌”入手提高財(cái)力統(tǒng)籌能力、從“突出績(jī)效”入手提高資源配置能力、從“信息支撐”入手提高協(xié)同管理能力三個(gè)方面同步發(fā)力，力爭(zhēng)以“小切口”推動(dòng)“大變革”，牽引帶動(dòng)政府治理效能持續(xù)提升。

（一）強(qiáng)化預(yù)算財(cái)力統(tǒng)籌能力，促進(jìn)預(yù)算決策機(jī)制優(yōu)化完善， 更好發(fā)揮集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)

1、強(qiáng)化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。 加強(qiáng)“四本預(yù)算”和政府債券等來源和項(xiàng)目的銜接，優(yōu)化錯(cuò)位配置， 公益性資本性項(xiàng)目用足債券資金，騰出一般公共預(yù)算固化財(cái)力，更好地保障基本民生和基層運(yùn)轉(zhuǎn)。 統(tǒng)籌管理公共資源，將依托行政權(quán)力、政府信用和國(guó)有資源獲得的各項(xiàng)收入以及特許經(jīng)營(yíng)收入等全面納入預(yù)算管理。拓寬部門預(yù)算范圍，將單位依法取得的各類收入全部納入管理，結(jié)合單位收入情況合理保障其支出需求。

2、健全政府投融資機(jī)制。完善公共資源交易平臺(tái)，對(duì)土地、海域、礦產(chǎn)等有形資源和指標(biāo)、規(guī)模、權(quán)益等無形資產(chǎn)，實(shí)行市場(chǎng)交易、有償使用、統(tǒng)一監(jiān)管。 大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)證券化和混合所有制改革， 提高直接融資比例，籌集重大項(xiàng)目建設(shè)資金。 完善國(guó)企資本金補(bǔ)充機(jī)制， 對(duì)承擔(dān)重大項(xiàng)目籌資和建設(shè)任務(wù)的省屬企業(yè)資本金適時(shí)予以動(dòng)態(tài)補(bǔ)充， 適當(dāng)提高重大項(xiàng)目引入社會(huì)資本的比例。

3、建立“集中財(cái)力辦大事”預(yù)算決策機(jī)制。 以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實(shí)行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項(xiàng)目” 清單式管理，對(duì)國(guó)家重大政策精準(zhǔn)保障，確保一張藍(lán)圖繪到底。逐步做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃，對(duì)教育、醫(yī)療、鄉(xiāng)村振興等需要持續(xù)穩(wěn)定投入的領(lǐng)域，按3—5 年為期試行“滾動(dòng)預(yù)算”和限額管理，推動(dòng)部門系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃事業(yè)發(fā)展。建立跨部門財(cái)政資金統(tǒng)籌平臺(tái)， 推廣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合經(jīng)驗(yàn)，探索資金項(xiàng)目申報(bào)“聯(lián)席聯(lián)審”，打破條塊分割，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理。

4、優(yōu)化財(cái)政政策工具組合運(yùn)用。加強(qiáng)財(cái)政政策工具儲(chǔ)備， 結(jié)合支持對(duì)象進(jìn)行優(yōu)化組合，建立“精準(zhǔn)滴灌”型的財(cái)政政策體系。對(duì)兼具金融屬性和規(guī)模效應(yīng)的（如基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池、股權(quán)投資等），由財(cái)政部門統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施，解決重復(fù)投入、使用分散等問題。

（二）強(qiáng)化預(yù)算資源配置能力，推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理深度融合， 保障國(guó)家決策部署落地落實(shí)

1、明晰績(jī)效管理權(quán)責(zé)。在預(yù)算執(zhí)行責(zé)任“歸位”業(yè)務(wù)部門的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清績(jī)效管理權(quán)責(zé)。 財(cái)政部門應(yīng)更加聚焦績(jī)效規(guī)則制定、目標(biāo)審核、評(píng)價(jià)考核、結(jié)果應(yīng)用等；壓實(shí)業(yè)務(wù)部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、事前評(píng)審、執(zhí)行監(jiān)控、整改落實(shí)等主體責(zé)任，推動(dòng)從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)預(yù)算責(zé)任和績(jī)效責(zé)任“雙落實(shí)”。 業(yè)務(wù)部門要配強(qiáng)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，建立牽頭統(tǒng)籌本部門專項(xiàng)資金、部門預(yù)算、 績(jī)效管理等工作的專門機(jī)構(gòu)， 職能從“小財(cái)務(wù)”向“大預(yù)算”轉(zhuǎn)變，營(yíng)造各方重視預(yù)算、關(guān)注績(jī)效的良好氛圍。

2、強(qiáng)化全流程預(yù)算績(jī)效融合。 全面實(shí)施重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)審， 加強(qiáng)成本效益分析，從源頭實(shí)行績(jī)效“一票否決”預(yù)算控制。規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為直接依據(jù)，科學(xué)設(shè)置定量和定性相結(jié)合、可比較可考核的績(jī)效目標(biāo)。優(yōu)化“雙監(jiān)控”程序機(jī)制，運(yùn)用系統(tǒng)及時(shí)開展偏離績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效進(jìn)展未達(dá)預(yù)期的分析和糾偏。 加快推進(jìn)部門整體績(jī)效和中長(zhǎng)期政策績(jī)效評(píng)價(jià)， 增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。健全預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，從單一的掛鉤扣減預(yù)算向調(diào)整“放權(quán)”力度等轉(zhuǎn)變，逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在政府績(jī)效考核、 干部選拔任用等領(lǐng)域的應(yīng)用， 促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)相容。

3、實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理。 全面實(shí)行預(yù)算支出“項(xiàng)目化”管理，以零基、滾動(dòng)、優(yōu)選為導(dǎo)向進(jìn)行項(xiàng)目排序， 實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出可增可減、可進(jìn)可退。率先在政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)嵤L動(dòng)遴選，突出優(yōu)中選優(yōu)，推動(dòng)重大項(xiàng)目“竣工一批、在建一批、開工一批、儲(chǔ)備一批”成為常態(tài)，有效保證有充足項(xiàng)目可安排資金、 資金安排即可形成支出和實(shí)物工作量。

（三）強(qiáng)化預(yù)算協(xié)同管理能力，以“數(shù)字財(cái)政”驅(qū)動(dòng)全流程預(yù)算管理，支持打造高效、透明政府

1、實(shí)現(xiàn)全國(guó)預(yù)算系統(tǒng)縱橫貫通。 加快全國(guó)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)大集中， 實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣一套系統(tǒng)貫通。 全面梳理歸集各級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、賬戶等信息，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府一本賬、一張表（資產(chǎn)負(fù)債表）。 強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化， 規(guī)范各級(jí)業(yè)務(wù)流程、管理要素和控制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)跟蹤和有效反饋，切實(shí)減輕基層統(tǒng)計(jì)負(fù)擔(dān)。

2、加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和決策輔助。 強(qiáng)化財(cái)政部門數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門定位，推進(jìn)財(cái)政與組織、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)、人民銀行等跨部門數(shù)據(jù)連通， 夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，為財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析、資金安排使用、制度優(yōu)化設(shè)計(jì)提供參考，輔助提高政府決策的科學(xué)性、合規(guī)性。

3、 運(yùn)用信息化技術(shù)提升監(jiān)督精度和效率。 構(gòu)建“制度+技術(shù)”的監(jiān)督框架，建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金在下級(jí)財(cái)政、用款單位的分配、撥付、使用情況，探索自動(dòng)控制和實(shí)時(shí)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)資金從源頭到末端全過程流向明確、來源清晰、賬目可查，確保資金直達(dá)基層、直達(dá)民生。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督與人大、審計(jì)等監(jiān)督的協(xié)同，主動(dòng)對(duì)接人大實(shí)時(shí)在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、審計(jì)部門數(shù)據(jù)審計(jì)系統(tǒng)等， 形成多層次的綜合監(jiān)督體系。