試論政府投資項目代建制存在的風(fēng)險與對策

丁國雄

摘要：作為現(xiàn)階段國際通用的管理方式，政府投資項目代建制通過招標(biāo)等多種方式，選用專業(yè)化程度更高的單位實施項目建設(shè)，有效的控制了項目投資成本、提高項目建設(shè)質(zhì)量、保證項目施工周期，提高了政府投資項目的整體效益。本文從闡述當(dāng)前我國政府投資項目代建制實施過程中存在的主要問題入手，分析了問題產(chǎn)生的原因，進而提出了完善我國政府投資項目代建制的對策。

關(guān)鍵詞：政府投資項目 代建制 風(fēng)險 對策

傳統(tǒng)政府投資項目采取政府出資、部門管理、單位建設(shè)的組織模式開展項目建設(shè)，由于缺乏施工管理經(jīng)驗，在項目設(shè)計審查環(huán)節(jié)就難以達到專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于建設(shè)進度、成本控制、質(zhì)量審核更加難以有效控制;投資項目建設(shè)的過程中還要不斷根據(jù)實用性豐富使用功能，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專業(yè)的技術(shù)經(jīng)驗很難達到。代建制彌補了傳統(tǒng)投資項目中“投資、融資、建設(shè)、管理”融為一體，導(dǎo)致的主體關(guān)系不明確的缺點，將“投、融、建、管”進行分離，明確投資項目建設(shè)的責(zé)任和義務(wù)，有效的整頓了市場秩序、規(guī)范了市場運行、提高投資效率。

一、當(dāng)前我國政府投資項目代建制實施過程中存在的主要問題

（一）代建制市場管理混亂

代建制作為政府投資項目管理的新型手段，代建制市場的發(fā)展還處于培育、發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一的管理規(guī)定和管理標(biāo)準(zhǔn)，對于代建單位資質(zhì)的審核、項目建設(shè)的控制管理缺乏統(tǒng)一的調(diào)控措施;實施政府投資項目代建制對代建單位標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在進行單位資質(zhì)審核過程中，審核部門職責(zé)不明確、審核環(huán)節(jié)過于復(fù)雜、審核標(biāo)準(zhǔn)具有一定差距，缺乏負(fù)責(zé)審核工作的主體部門，導(dǎo)致代建單位管理混亂;在政府投資項目建設(shè)采取代建制時，還缺乏完善的監(jiān)督機制，監(jiān)督主體不明確會導(dǎo)致推諉責(zé)任的現(xiàn)象，缺乏信息公開，更加制約了公眾對于政府投資項目建設(shè)監(jiān)督權(quán)的使用，規(guī)范代建制管理迫在眉睫。

（二）相關(guān)配套制度不完善

代建制的實施需要制定系統(tǒng)性強、專業(yè)性強、規(guī)范性強的配套制度對其進行有效管控，但是現(xiàn)階段的代建制相關(guān)配套制度不完善，嚴(yán)重制約了代建制的發(fā)展。首先是現(xiàn)階段代建合同缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合同進行文本構(gòu)建時對于共享投資風(fēng)險缺乏相應(yīng)的細化，標(biāo)準(zhǔn)的代建合同要基于政府和代建單位統(tǒng)一組織、協(xié)商簡化的基礎(chǔ)上，對項目成本、進度和質(zhì)量進行有效控制，明確項目建設(shè)目標(biāo)、管理責(zé)任和建設(shè)規(guī)章制度，加強檢查力度，保證建設(shè)質(zhì)量;其次是現(xiàn)階段代建制保險體系不健全，代建制的實施給予了代建單位更大的發(fā)揮空間，在建設(shè)的過程中施工風(fēng)險、設(shè)備操作不當(dāng)、材料管理漏洞導(dǎo)致的風(fēng)險問題很難避免，嚴(yán)重影響了代建項目的整體效益，建立健全工程保險體系，有利于加強對代建單位、建立人員、保險公司等涉及到項目建設(shè)單位的監(jiān)管，保證投資項目建設(shè)的整體質(zhì)量;再次是代建制評價體系不完善，在項目設(shè)計、項目施工、項目質(zhì)量檢測方面缺乏綜合性的評價，特別是對項目投入使用后產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益沒有有效的評估手段，降低了項目后續(xù)評估的可靠性。

（三）代建單位綜合競爭力不強

代建制主要的參與主體就是政府和代建單位，政府通過招標(biāo)等手段選用專業(yè)性強、資質(zhì)合格的代建單位，更好的保障投資項目建設(shè)的順利開展，但目前代建單位存在競爭力低下的現(xiàn)象，影響了代建制的發(fā)展，降低了項目建設(shè)的整體質(zhì)量。政府實施代建制時無法做到權(quán)利外放，制約和干擾了代建單位建設(shè)計劃的落實，特別是項目施工監(jiān)理，由于涉及融資、招標(biāo)等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏代建單位管理和資質(zhì)審核主體，導(dǎo)致盲目指揮，干涉施工設(shè)備、材料供應(yīng)商等方面的決定，干擾了代建單位的決策權(quán)，降低了專業(yè)度，損傷了施工單位的競爭力和積極性[1]。

二、我國政府投資代建制項目實施過程中存在問題的原因分析

（一）政府角色在代建制中的定位不準(zhǔn)確

代建制的實施，是政府轉(zhuǎn)變職能的重要體現(xiàn)，面對新型的管理手段，政府要積極轉(zhuǎn)變管理思路、適應(yīng)新型管理模式，正確定位，才能促進制度科學(xué)發(fā)展。代建單位在代建制中要履行項目法人的職責(zé)和權(quán)利，現(xiàn)階段相關(guān)法律對于其法律地位沒有明確規(guī)定，嚴(yán)重的制約了代建單位在項目中發(fā)揮的主體作用，在落實代建制時要重視合同對于代建單位的控制效力，明確形式職權(quán)、責(zé)任義務(wù)以及獎懲制度，規(guī)范施工流程、加大質(zhì)量監(jiān)督，確保項目的安全控制和社會影響。

（二）配套制度不完善與權(quán)力尋租

代建制培育和發(fā)展過程中配套制度相對不完善，通常通過代建制實踐過程中出現(xiàn)的問題進行配套措施的制定，導(dǎo)致了配套制度具有一定的滯后性;同時代建制運行涉及的部門很多，傳統(tǒng)的運作模式無法適應(yīng)新的管理模式，缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系導(dǎo)致代建制發(fā)展受阻;權(quán)利尋租現(xiàn)象難以消除，影響著代建制的健康發(fā)展。

三、完善我國政府投資項目代建制的對策

（一）優(yōu)化代建單位的管理機制

推進代建制的科學(xué)發(fā)展，要依靠系統(tǒng)、可靠的管理機制加強內(nèi)力推動，發(fā)揮合同管控作用，明確管理部門、代建單位主體責(zé)任、權(quán)利，規(guī)范代建行為標(biāo)準(zhǔn)，加強工程可行性研究和項目預(yù)算能力，從采購、勘察、設(shè)計、施工等多方面發(fā)揮代建單位的專業(yè)性;通過明確政府管理中發(fā)改、財政、建設(shè)、監(jiān)察等部門的政府職能，明確管理主體，結(jié)合市場推出機制，加強對代建單位的管理，規(guī)范審核標(biāo)準(zhǔn)，對建筑單位加強監(jiān)管，采用競爭性談判、單一來源采購等方式選擇代建單位，確保代建單位的資質(zhì);招標(biāo)環(huán)節(jié)加強代建單位的審核，嚴(yán)格篩查，建立市場誠信檔案，實行名錄庫管理制度，由建設(shè)局統(tǒng)一管理，對工程管理業(yè)績、資質(zhì)條件、信用記錄、專業(yè)水平、職稱等進行多方考量，確保代建單位專業(yè)性;細化項目人員配備標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)代建項目等級劃分項目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、管理人員、造價人員以及資料人員標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)等級確定人員數(shù)量和人才資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，保證項目建設(shè)專職人員配備達到總?cè)藬?shù)80%以上，同時項目負(fù)責(zé)人不得中途更換;建立工程擔(dān)保和保險制度，建立代建單位收益和質(zhì)量的聯(lián)系，加強施工整體質(zhì)量的管控效果。

（二）建立科學(xué)有效的激勵約束機制

實行代建項目激勵約束機制是提高項目管理水平、促進代建單位履約履職能力的重要手段。激勵機制可以分為投資控制獎勵、質(zhì)量控制獎勵、進度控制獎勵三部分。投資控制獎勵可以通過對項目建安費用、建設(shè)其他費用進行差額計算，根據(jù)項目投資結(jié)余對代建單位實行一定獎勵，促進代建單位成本控制;質(zhì)量控制激勵要嚴(yán)格按照項目建設(shè)單位管理費給予獎勵，對符合國家有關(guān)部委評定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、省級質(zhì)量等級以及市級質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評定的工程予以具有差別的相應(yīng)獎勵，促進代建單位工程質(zhì)量的提升;進度獎勵要對在項目合同竣工驗收時間內(nèi)完成的項目予以獎勵，在項目竣工財務(wù)決算后經(jīng)業(yè)主單位和項目責(zé)任審核單位審核通過后予以兌現(xiàn)。

約束機制也分為投資控制、質(zhì)量控制、進度控制三方面。對超出批準(zhǔn)概算投資的項目扣除相應(yīng)建設(shè)單位管理費;質(zhì)量不達標(biāo)的項目要由代建單位負(fù)責(zé)整改直至達標(biāo);逾期項目要扣除相應(yīng)建設(shè)單位管理費。

（三）嚴(yán)格考勤制度

構(gòu)建代建、施工、監(jiān)理單位考勤系統(tǒng)，通過實行代建管理人員實名制考勤模塊，形成考勤平臺，實現(xiàn)考勤工作動態(tài)管理;通過采用人臉識別系統(tǒng)、指紋錄入系統(tǒng)、人工考勤錄入實現(xiàn)考勤與平臺的對接;項目現(xiàn)場公示管理人員名單和監(jiān)督電話，加強考勤情況定期抽查，通過差異化管理加強考勤情況監(jiān)督工作;對考勤管理不力情況進行通報。

四、結(jié)語

政府投資項目代建制可以增強項目建設(shè)專業(yè)化水平、提高了項目建設(shè)的質(zhì)量、推動了項目建設(shè)的發(fā)展，對于推動政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義，因此面對現(xiàn)階段代建制發(fā)展不完善的情況，要在政府投資項目建設(shè)時間中積極探索構(gòu)建代建制的方法，不斷為代建制發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

參考文獻：

[1]于杰娜.政府投資項目代建制管理問題研究[J].中國市場，2019，（3）：53，55.

（作者單位：廈門特工開發(fā)有限公司）