新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位橫向經(jīng)費(fèi)管理方式創(chuàng)新與探索

高 超

一、引言

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)分為縱向經(jīng)費(fèi)和橫向經(jīng)費(fèi)，其中橫向經(jīng)費(fèi)是通過技術(shù)服務(wù)、技術(shù)咨詢、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等形式跟社會(huì)企業(yè)或政府單位合作獲得的，是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的重要來源之一。目前國(guó)家對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)沒有相對(duì)明確的管理辦法，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位依據(jù)原則性規(guī)定自行擬定實(shí)施細(xì)則，且各單位制定的管理辦法差別較大，橫向經(jīng)費(fèi)按照合同約定或單位管理規(guī)定統(tǒng)籌安排使用，管理存在較大盲區(qū)。新的時(shí)代條件下，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位積極爭(zhēng)取橫向科研經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目數(shù)量和金額逐年遞增。然而，橫向科研經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜，致使其管理難度增大。從財(cái)務(wù)管理的角度來看，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位普遍存在橫向科研經(jīng)費(fèi)使用比較隨意、管理不規(guī)范、使用效益低等問題。本文擬對(duì)目前農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位橫向科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出加強(qiáng)橫向經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)措施。

二、當(dāng)前存在的問題

（一）橫向項(xiàng)目合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)

長(zhǎng)期以來，為積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)學(xué)研深度融合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位主動(dòng)與農(nóng)業(yè)相關(guān)行業(yè)對(duì)接，積極拓展衍生服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)與企業(yè)、地方政府全面合作。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)科技工作者參與橫向科研項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取更多的橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。不論單位負(fù)責(zé)人，還是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，都更加關(guān)注橫向科研項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而缺少對(duì)項(xiàng)目可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前評(píng)估。與縱向科研項(xiàng)目不同的是，橫向科研項(xiàng)目大多以簽訂合同的方式取得，合同是一種市場(chǎng)契約行為，對(duì)雙方都明確了權(quán)利和義務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)與收益并存。通過事業(yè)單位深化改革，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位工資制度逐步完善，單位自主權(quán)持續(xù)擴(kuò)大，提升了科研事業(yè)單位核心競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)出質(zhì)量。近年來，為激發(fā)科研事業(yè)單位人員工作積極性，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施促進(jìn)科研事業(yè)單位工資制度改革。目前科研事業(yè)單位大部分工資從橫向科研項(xiàng)目支出，普遍缺少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

科研事業(yè)單位在簽訂橫向技術(shù)合同時(shí)，依據(jù)單位提供的合同模板填寫服務(wù)項(xiàng)目和技術(shù)指標(biāo)，缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，合同存在不規(guī)范現(xiàn)象。一是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位身為乙方，在簽訂技術(shù)合同時(shí)有一定弱勢(shì)，部分企業(yè)因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)等原因增加了霸王條款，乙方又缺乏相關(guān)法律知識(shí)，存在合同文本不合規(guī)現(xiàn)象；二是雖然目前有科學(xué)技術(shù)部制定的合同文本和地方科技廳制定的合同范本，但是部分單位簽訂的都是企業(yè)自身提供的合同文本，甚至有些只是一些協(xié)議，可能連基本的合同條款都不具備。合同簽完后，在實(shí)際履行過程中可能存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。一是可能出現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置過高，項(xiàng)目執(zhí)行期結(jié)束后卻沒有完成目標(biāo)任務(wù)；二是由于農(nóng)業(yè)事業(yè)單位科研人員工作牽制，可能存在時(shí)間精力不夠，無法按照合同約定時(shí)間完成項(xiàng)目任務(wù)。這些不確定風(fēng)險(xiǎn)若不能在簽訂合同前進(jìn)行充分評(píng)估，由此產(chǎn)生的違約行為可能會(huì)給單位和科研人員帶來極大的負(fù)面影響，損害單位聲譽(yù)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)賠償風(fēng)險(xiǎn)。

（二）橫向經(jīng)費(fèi)管理混亂

由于每個(gè)單位的情況不同，所以在管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則方面，各單位都會(huì)根據(jù)自身情況制定規(guī)則，有些單位只是簡(jiǎn)單套用縱向科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，有些單位僅僅根據(jù)項(xiàng)目合同約定對(duì)經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的橫向科研經(jīng)費(fèi)管理手段和思路，加劇了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位橫向經(jīng)費(fèi)管理混亂的局面。此外，由于橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源廣泛、種類繁多，使得經(jīng)費(fèi)很難統(tǒng)一管理，各單位可能還存在著項(xiàng)目已結(jié)題但未按規(guī)定結(jié)賬的現(xiàn)象，也可能存在著一些項(xiàng)目要做完后才給經(jīng)費(fèi)的情況，甚至有時(shí)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不到位的情況，這給項(xiàng)目執(zhí)行帶來了很大困難。另外，各單位簽訂合同的實(shí)際執(zhí)行人是課題組或個(gè)人，在項(xiàng)目管理方面很難統(tǒng)一管理監(jiān)督，初期立項(xiàng)完成，科研經(jīng)費(fèi)一到單位，中期檢查和后期結(jié)題基本上被忽略，有些項(xiàng)目甚至就沒有結(jié)題。在項(xiàng)目資金使用上，專業(yè)的不同和經(jīng)費(fèi)來源的差異造成橫向經(jīng)費(fèi)存在很大差異，基礎(chǔ)研究類專業(yè)的橫向經(jīng)費(fèi)常常在設(shè)備費(fèi)用、資料費(fèi)用和測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)上占比較大，而應(yīng)用研究類專業(yè)的橫向經(jīng)費(fèi)在差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)方面占比較大。間接費(fèi)用中績(jī)效支出的分配，基本上是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說了算，缺少量化評(píng)價(jià)，存在較大的隨意性。另外，間接費(fèi)用中單位管理費(fèi)的提取，也缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，未形成有效的科研間接成本補(bǔ)償機(jī)制。

（三）對(duì)橫向科研項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足

長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位普遍存在著重視縱向科研項(xiàng)目，而輕視橫向科研項(xiàng)目的現(xiàn)象。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)科研院所中，縱向科研項(xiàng)目是評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī)的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。不管是申請(qǐng)重點(diǎn)科研學(xué)科和實(shí)驗(yàn)室的時(shí)候，還是科研人員評(píng)定職稱和人才評(píng)價(jià)時(shí)，縱向項(xiàng)目的權(quán)重要比橫向項(xiàng)目大得多，有時(shí)僅根據(jù)縱向科研項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)比。這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，不利于橫向科研項(xiàng)目的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位中，橫向科研項(xiàng)目?jī)H被當(dāng)成一種創(chuàng)收的渠道，只需要完成橫向項(xiàng)目任務(wù)，達(dá)到指標(biāo)就可以結(jié)題，大部分科研人員缺乏對(duì)橫向科研項(xiàng)目的深度認(rèn)識(shí)。

（四）橫向科研課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期掛賬

橫向科研項(xiàng)目存在結(jié)余數(shù)量多、金額大的現(xiàn)象，是目前農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的通病。大部分科研項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收后，仍然存在著項(xiàng)目結(jié)余資金長(zhǎng)期掛賬的現(xiàn)象，這樣項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就可以自由報(bào)銷使用。單位進(jìn)行項(xiàng)目清理時(shí)，因缺乏合理有效的結(jié)余資金處置制度，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人經(jīng)常以各種理由不讓單位清理，加之單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為錢還在賬上，往往同意項(xiàng)目結(jié)余繼續(xù)保留，聽之任之，造成項(xiàng)目資金長(zhǎng)期掛賬和滯留。

三、橫向科研經(jīng)費(fèi)管理方式創(chuàng)新措施

（一）完善橫向科研項(xiàng)目合同審核機(jī)制

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的各類橫向科研項(xiàng)目，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)合同法》的有關(guān)規(guī)定，與項(xiàng)目委托方簽訂書面合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)。單位可聘請(qǐng)專家從法律角度制定符合規(guī)范的橫向項(xiàng)目合同范本，明確合同中必要和選填的條款和內(nèi)容，供科研人員參考使用。合同簽訂前，課題負(fù)責(zé)人、分管部門負(fù)責(zé)人和單位負(fù)責(zé)人形成三級(jí)審核制度對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審核，課題負(fù)責(zé)人要審核評(píng)估是否能按期完成合同規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)，明確項(xiàng)目文章、專利和著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬，是否能夠按照合同約定按時(shí)足額支付項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。分管部門負(fù)責(zé)人要審核合同條款是否會(huì)損害單位和科研人員的合法權(quán)益，同時(shí)要審核項(xiàng)目委托單位資信情況等，防范出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)。單位負(fù)責(zé)人要從總體上把握合同內(nèi)容與單位科研方向的相關(guān)性和一致性，對(duì)于一些存在有損單位信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的橫向項(xiàng)目可以不簽訂，加強(qiáng)合同審核，形成切實(shí)可行的合同審核機(jī)制。

（二）建立橫向科研項(xiàng)目預(yù)算管理制度

按照農(nóng)業(yè)部門預(yù)算管理要求，橫向科研經(jīng)費(fèi)收支應(yīng)當(dāng)全額納入部門綜合預(yù)算。一般情況下，橫向科研項(xiàng)目的收支預(yù)算應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)提交，當(dāng)項(xiàng)目合同中約定了預(yù)算，應(yīng)落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”要求，可對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行適當(dāng)?shù)木?jiǎn)合并，直接費(fèi)用預(yù)算科目歸并為設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)/測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)/燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)/會(huì)議費(fèi)/國(guó)際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)/專家咨詢費(fèi)、其他支出五大類，將間接費(fèi)用預(yù)算科目歸并為管理費(fèi)和績(jī)效支出兩大類，科學(xué)合理、實(shí)事求是按大類科目合并編制預(yù)算明細(xì)，按合同約定預(yù)算明細(xì)編入部門綜合預(yù)算；項(xiàng)目合同未約定預(yù)算的，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制項(xiàng)目預(yù)算，報(bào)單位負(fù)責(zé)人審定后編入部門綜合預(yù)算。項(xiàng)目分年實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目合同或項(xiàng)目任務(wù)書分年編制預(yù)算。為保證單位管理費(fèi)用和績(jī)效支出需求，單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置直接費(fèi)用和間接費(fèi)用預(yù)算比例區(qū)間。500萬元以內(nèi)的項(xiàng)目，間接費(fèi)用預(yù)算一般至少應(yīng)該占到直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的20%；500萬元以上的項(xiàng)目可根據(jù)國(guó)家規(guī)定酌情降低相應(yīng)比例。為落實(shí)農(nóng)業(yè)科研成本補(bǔ)償機(jī)制，單位應(yīng)當(dāng)合理確定科研管理費(fèi)提取比例，提取比例可設(shè)定為直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的5%～10%。

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位需要結(jié)合自身實(shí)際制定橫向科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整管理辦法，調(diào)整辦法原則上一年只允許調(diào)整一次。直接費(fèi)用除設(shè)備費(fèi)以外，其他科目均可根據(jù)需要調(diào)整，間接費(fèi)用一律不得調(diào)整。預(yù)算調(diào)整應(yīng)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出書面申請(qǐng)，經(jīng)單位科研業(yè)務(wù)管理部門、財(cái)務(wù)部門、單位分管領(lǐng)導(dǎo)按照權(quán)限審批認(rèn)定，作為項(xiàng)目驗(yàn)收的依據(jù)。

（三）規(guī)范橫向科研項(xiàng)目收支

農(nóng)業(yè)部門橫向科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)全額納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位根據(jù)項(xiàng)目合同類型開具發(fā)票，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)落實(shí)催收責(zé)任，確保橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)收盡收、按時(shí)到賬。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是橫向科研經(jīng)費(fèi)管理的直接責(zé)任人，應(yīng)按照國(guó)家和單位有關(guān)規(guī)定，根據(jù)合同約定的項(xiàng)目預(yù)算支用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性、合理性和真實(shí)性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任，并不定時(shí)接受單位和上級(jí)管理部門監(jiān)督檢查。單位應(yīng)按時(shí)完成間接費(fèi)用績(jī)效支出的發(fā)放，并與其在項(xiàng)目中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)制定項(xiàng)目績(jī)效分配方案，在項(xiàng)目間接費(fèi)用績(jī)效支出預(yù)算額度內(nèi)，結(jié)合課題人員的實(shí)際貢獻(xiàn)公平公正安排?？?jī)效支出發(fā)放應(yīng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)到賬和項(xiàng)目研究進(jìn)展情況分批次發(fā)放。

（四）加強(qiáng)橫向科研項(xiàng)目結(jié)余資金管理

橫向科研課題結(jié)余資金長(zhǎng)期掛賬現(xiàn)象，一直是單位經(jīng)費(fèi)管理頭疼的問題。日積月累，結(jié)余課題越來越多，結(jié)余數(shù)額越滾越大，造成了資金長(zhǎng)期積淀和閑置，無法真正發(fā)揮資金使用效益。單位應(yīng)制定有效措施，既能兼顧項(xiàng)目組與單位兩方利益，又可以有效調(diào)動(dòng)科研工作者的積極性。一是要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人限時(shí)完成項(xiàng)目結(jié)題手續(xù)，橫向科研項(xiàng)目任務(wù)完成后，單位應(yīng)當(dāng)要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照合同規(guī)定的時(shí)間完成結(jié)題手續(xù)，而對(duì)于無正當(dāng)理由逾期未辦理結(jié)題手續(xù)的橫向項(xiàng)目，單位可以凍結(jié)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。二是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位需制定合理的項(xiàng)目結(jié)余資金處置方式，針對(duì)結(jié)題后形成的項(xiàng)目?jī)艚Y(jié)余資金，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以選擇3年內(nèi)將結(jié)余資金用于其他科研活動(dòng)的直接支出，若3年后仍未使用完畢的，結(jié)余資金將由單位統(tǒng)籌用于單位科研活動(dòng)或其他支出，也可選擇將項(xiàng)目?jī)艚Y(jié)余資金的60%用于發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，余下的40%單位予以收回，統(tǒng)籌用于單位科研活動(dòng)或其他支出。

四、結(jié)語(yǔ)

目前農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位橫向科研項(xiàng)目管理還需要進(jìn)一步完善，要從提高單位轉(zhuǎn)化能力，深入結(jié)合產(chǎn)學(xué)研對(duì)橫向科研項(xiàng)目在管理中存在的問題進(jìn)行研究探索，尋求解決之策，制定科學(xué)合理的管理辦法。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位要提高科研人員對(duì)橫向科研項(xiàng)目重要性的認(rèn)識(shí)，通過加強(qiáng)單位與企業(yè)深度合作，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。