淺談引丹灌區(qū)孟樓試點水價改革

張 鋒 張司鋒

南陽引丹灌區(qū)位于豫西南南陽盆地西南部，西起丹、唐分水嶺，東至白河，北部以湍河為界，南至豫鄂省界，總國土面積1 395平方公里，其既是國家大型Ⅱ類灌區(qū)，又是南水北調(diào)中線工程供水范圍內(nèi)建設(shè)的唯一灌區(qū)。引丹灌區(qū)引水來源為丹江口水庫，自南水北調(diào)中線總干渠引水。灌區(qū)自1974年開灌以來，灌區(qū)累計引水110億立方米以上，灌溉農(nóng)田2 468萬畝次，有效利用系數(shù)0.489，低于省平均水平。

一、基本情況

（一）引丹灌區(qū)運營情況

開灌以來，由于工程維修經(jīng)費缺乏導(dǎo)致工程老化、損壞嚴(yán)重，工程常年帶病運行。水管體制改革以后，人員經(jīng)費得到落實，但養(yǎng)護(hù)費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，多年來灌區(qū)未收取水費，導(dǎo)致收入單一，運營困難，需要探索嘗試收取水費增加收入來源以緩解工程維護(hù)帶來的財政壓力。灌區(qū)信息化、現(xiàn)代化建設(shè)嚴(yán)重滯后，與處于同地的中線工程難以比況，同時灌區(qū)用水計量設(shè)施配套缺乏，不能滿足計量收費的要求。

（二）引丹灌區(qū)水價改革孟樓試點基本情況

孟樓鎮(zhèn)處于平原，海拔為145米，適合種植各類農(nóng)作物。該地有五條支渠，十分適合在支渠分水口上安裝計量工具，為改革用水計量提供了便利的物質(zhì)基礎(chǔ)。孟樓鎮(zhèn)常住人口相對集中，人均耕地面積為2.1畝，結(jié)合孟樓鎮(zhèn)進(jìn)行的“三權(quán)”分置土地流轉(zhuǎn)改革，流轉(zhuǎn)出去的土地由種糧大戶或者企業(yè)來經(jīng)營，由于規(guī)模效應(yīng)，畝均生產(chǎn)成本低，水價收費接受度相對較高，因此水價改革選取孟樓鎮(zhèn)為試點比較適宜。

二、水價改革措施

水價改革按照完善計水設(shè)施、核定水價、確定初始水權(quán)進(jìn)行節(jié)水補(bǔ)貼的步驟展開。河南省采用的是國際上成熟的經(jīng)濟(jì)自立灌溉區(qū)模式，簡稱SIDD模式，即通過組建供水公司和農(nóng)民用水者協(xié)會，兩者與農(nóng)戶聯(lián)系，從而更好地為農(nóng)戶服務(wù)，符合多中心管理理論。農(nóng)協(xié)負(fù)責(zé)用水計量、協(xié)調(diào)農(nóng)民繳費用水、末級渠系設(shè)備的管理和維護(hù)，水務(wù)公司負(fù)責(zé)及時為農(nóng)戶提供供水服務(wù)，保障供水?dāng)?shù)量質(zhì)量，兩者相互協(xié)作形成灌區(qū)自我管理運營機(jī)制。孟樓試點方案在此基礎(chǔ)上，確定了320m/ac水權(quán)后，引入水票制度，用于發(fā)放國家節(jié)水補(bǔ)貼，以財政支付方式補(bǔ)貼節(jié)水農(nóng)戶，即節(jié)余水票換補(bǔ)貼。公司建立水票交易平臺，種糧大戶或企業(yè)通過水票交易平臺收購農(nóng)戶手中節(jié)余的水票，以水票交易行為減輕財政負(fù)擔(dān)，提高了交易效率，同時種糧大戶快速取得水票及時用水，農(nóng)戶得以受益，三方共贏。

三、當(dāng)前存在問題

（一）各參與方實施困難的問題

在水價改革中，主要參與方有各行政部門、水務(wù)公司、用水戶、農(nóng)協(xié)以及灌區(qū)管理單位等，各參與方執(zhí)行力、工作效率的不同，導(dǎo)致水價改革政策推進(jìn)效率受到影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作千頭萬緒，相對繁瑣，所以水價改革工作呈現(xiàn)階段性推進(jìn)的特點。文件批復(fù)涉及多部門，各部門辦事節(jié)奏、辦事流程、辦事效率有所不同，各類手續(xù)辦理的速度也有所差異。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，改革中有的村干部認(rèn)為，農(nóng)用水收費侵害集體利益，不能在水價改革上獲得利益，存在應(yīng)付差事的思想，導(dǎo)致工作推進(jìn)緩慢?；鶎臃N植散戶生產(chǎn)效率低，收入相對單一，收費如果“一刀切”，對該部分群體影響較大；散戶則認(rèn)為，水票制不利于農(nóng)業(yè)長期發(fā)展；對種糧大戶來說，阻力較小，但他們擔(dān)心實施新政策后，在用水高峰期無法得到保障，各用水方會因為用水問題產(chǎn)生矛盾，擔(dān)心供水不及時遭受巨大損失。

農(nóng)協(xié)成員多為兼職，平時雖發(fā)揮了部分作用，但與發(fā)達(dá)國家的農(nóng)協(xié)效能比較仍然存在差距。水務(wù)公司雖然發(fā)揮了一定作用，但其天然的缺陷，也就導(dǎo)致其業(yè)務(wù)拓展不順、人才技術(shù)不足、資金不充裕。

（二）政策資金方面不足的問題

在水票結(jié)算時，由于財政困難，水務(wù)公司的經(jīng)營收入有限，財政無法拿出充裕資金進(jìn)行補(bǔ)貼，到2019年年末，當(dāng)?shù)氐墓?jié)水補(bǔ)貼政策并未貫徹落實完畢，對水務(wù)改革參與方都帶來一定影響，政策實施可持續(xù)性遭受質(zhì)疑。水務(wù)公司的重要職能是代表政府與社會資本合作，運用PPP模式進(jìn)行項目融資建設(shè)，但引入資本有限，融資效果不太理想，并未對水價改革資金提供足夠的支持。

（三）技術(shù)設(shè)備方面支持乏力的問題

我國的灌溉技術(shù)目前仍處于落后水平，離發(fā)達(dá)國家差距較大。而引丹灌區(qū)從南水北調(diào)中線工程肖樓分水口年引水6億立方米丹江水，加上每年七八月份進(jìn)入雨季，有時降水相對充裕，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民節(jié)水意識普遍淡薄，大都采取大水漫灌方式澆地。雖有部分散戶采用引水管扎孔的方式進(jìn)行灌溉，但其灌溉效率并無保障，也不具備可持續(xù)性。灌區(qū)農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，噴灌設(shè)施建設(shè)花費較高，滴灌設(shè)施建設(shè)花費更大，目前這些設(shè)施一般應(yīng)用在個別地區(qū)有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)基地及蔬菜大棚附加值相對較高的農(nóng)作物生產(chǎn)中，在一些草坪養(yǎng)護(hù)、花卉種植中也有所應(yīng)用，并未在灌區(qū)耕地上大面積推廣。

四、對策建議

（一）厘清各方關(guān)系

各行政部門應(yīng)定期互通工作進(jìn)度，合理分工，制定工作計劃臺賬，按照時間節(jié)點持續(xù)推進(jìn)。水價改革各參與方應(yīng)找準(zhǔn)自身定位在實施方案及理解熟悉改革步驟的基礎(chǔ)上，確定每項工作任務(wù)由哪方牽頭，只有明確了責(zé)任義務(wù)關(guān)系，才能保障改革穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）分類實施水價收費

灌區(qū)引進(jìn)畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖等企業(yè)，通過對企業(yè)收費來豐富水價改革的資金來源，以收取的水費補(bǔ)貼水務(wù)公司和農(nóng)協(xié)日常運營、水利工程設(shè)施的維護(hù)，緩解改革中的資金壓力。在灌區(qū)一些條件允許的地區(qū)建立水電設(shè)施、垃圾處理等項目，發(fā)展清潔能源，對農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行補(bǔ)貼，降低農(nóng)業(yè)用水收費標(biāo)準(zhǔn)，減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，盤活灌區(qū)經(jīng)濟(jì)。

（三）建立科學(xué)獎補(bǔ)措施

在改革中應(yīng)制定更加合理細(xì)致的灌溉用水收費標(biāo)準(zhǔn)，在畝320立方水資源的基礎(chǔ)上，建立合理的用水收費梯檔，按照節(jié)水力度建立階梯獎勵標(biāo)準(zhǔn)。對于大戶的用水，應(yīng)該按照計劃定時、定量及時供水，以保障其能平穩(wěn)生產(chǎn)，對于超額用水，也要建立科學(xué)的懲罰性收費機(jī)制，擴(kuò)大超額用水水費彈性區(qū)間，引導(dǎo)大戶主動收購散戶的節(jié)余水票。對于政府各部門，在改革中能夠按照時間節(jié)點推進(jìn)改革任務(wù)的，應(yīng)予以物質(zhì)上和精神上獎勵，對于工作進(jìn)度滯后、責(zé)任落實不到位的，應(yīng)當(dāng)予以懲處，通過健全獎懲機(jī)制促進(jìn)改革前行。

（四）引進(jìn)技術(shù)人才

要梯隊培養(yǎng)引進(jìn)技術(shù)人才，一方面要出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)秀技術(shù)人才，還要從留住人才上發(fā)力，充分調(diào)動其積極性，使其主動參與水價改革，利用其專業(yè)知識來推動改革順利進(jìn)行；另一方面要加強(qiáng)與高校等部門合作，在灌區(qū)建立實驗室，吸引高校專家教授到灌區(qū)創(chuàng)新實驗。要充分利用高質(zhì)量的丹江水，結(jié)合當(dāng)代最新的科技成果，培育出適合灌區(qū)高附加值作物，增加灌區(qū)農(nóng)業(yè)收益；注重引進(jìn)先進(jìn)的灌溉設(shè)備，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級提供設(shè)備支持，為實施水價改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)保障。

五、結(jié)語

隨著水價改革的推進(jìn)，灌區(qū)水價改革已進(jìn)入第五個年頭。水價改革要與灌區(qū)“十四五”規(guī)劃緊密結(jié)合起來，在未來的十幾年里，灌區(qū)將在完成水價改革的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大灌區(qū)灌溉面積，逐步開展現(xiàn)代化改造，將高質(zhì)量的丹江水送到灌區(qū)的每個渠道。灌區(qū)將找準(zhǔn)定位，以水價改革收益充盈資金來源，充分發(fā)揮傳統(tǒng)歷史文化優(yōu)勢，將灌區(qū)發(fā)展與灌區(qū)歷史元素緊密結(jié)合起來，發(fā)揚渠首精神，力爭將灌區(qū)發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心、弘揚文化為依托的生態(tài)文旅灌區(qū)。