中小學(xué)內(nèi)部控制管理探析

晉登鳳

一、背景

近年來(lái)，國(guó)家綜合國(guó)力不斷提升，對(duì)基礎(chǔ)教育愈加重視，投入也逐年遞增。據(jù)全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2020年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入53 033.87億元，連續(xù)九年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過(guò)4%，其中中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到24 295億元。隨著中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入加大，構(gòu)建功能完善、學(xué)科匹配、結(jié)構(gòu)適宜、內(nèi)控合理的內(nèi)部控制管理體系成為當(dāng)前亟需解決的主要問(wèn)題之一。近年來(lái)中央、省市相繼出臺(tái)了《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》《政府會(huì)計(jì)制度》等制度性文件，部分專(zhuān)家學(xué)者也對(duì)中小學(xué)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)提出了一些意見(jiàn)建議。為解決好中小學(xué)內(nèi)部控制問(wèn)題，結(jié)合財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)前內(nèi)部控制管理體系存在的短板進(jìn)行研究分析，積極尋求有效的解決途徑和措施。

二、加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理建設(shè)的意義

內(nèi)部控制就是為實(shí)現(xiàn)單位管理目標(biāo)，結(jié)合各類(lèi)資源，通過(guò)制定完善的制度機(jī)制使單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)及有關(guān)章程允許的范圍內(nèi)有序開(kāi)展，以期達(dá)到單位主體活動(dòng)的效益性、資產(chǎn)的安全性、單位信息的準(zhǔn)確性和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。中小學(xué)內(nèi)部控制管理成效關(guān)系學(xué)校運(yùn)行和發(fā)展，是新時(shí)代教育改革的重點(diǎn)。通過(guò)內(nèi)部控制管理可以高效利用各種要素資源，提高中小學(xué)運(yùn)行活力。

一是強(qiáng)化中小學(xué)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，有利于保障中小學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的合規(guī)性。近年來(lái)，財(cái)政、教育等系統(tǒng)保障中小學(xué)均衡教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)逐年增加，教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)審查也隨之增加，經(jīng)費(fèi)支出合規(guī)成為經(jīng)費(fèi)使用的第一原則，這也成為加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理的基本要求。只有中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出合理合規(guī)，把好內(nèi)部控制審核關(guān)口，才能從根本上把好經(jīng)費(fèi)支出的“口子”。

二是加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，有利于更好地統(tǒng)籌教育教學(xué)系列活動(dòng)支出。作為義務(wù)教育階段，基礎(chǔ)教育投入面多量廣，為適應(yīng)新時(shí)代教育改革發(fā)展要求，每一筆教育經(jīng)費(fèi)的支出都要把好鋼用在刀刃上。加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)控管理體系建設(shè)，能更好地統(tǒng)籌資金使用，更好地保證學(xué)校固定資產(chǎn)管理，以及教育教學(xué)研究投入、教育職工在職培訓(xùn)、教育日常經(jīng)費(fèi)支出高效分配，提高經(jīng)費(fèi)的綜合利用率，避免資金閑置浪費(fèi)。

三是加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，可以更好地提高中小學(xué)預(yù)算管理水平。加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理可以更好地調(diào)動(dòng)科室參與度，科學(xué)制定年度計(jì)劃，避免預(yù)算編制過(guò)程中項(xiàng)目遺漏、少報(bào)或重復(fù)核算。預(yù)算編制過(guò)程中，各科室結(jié)合需求，按照預(yù)算編制要求，提供預(yù)算基礎(chǔ)資料，財(cái)務(wù)科室通盤(pán)核算，編制學(xué)校層面預(yù)算，避免各科室無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出，做到科學(xué)使用教育經(jīng)費(fèi)，保證資產(chǎn)安全。

四是加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，有利于預(yù)防本領(lǐng)域腐敗發(fā)生。建立科學(xué)完善的中小學(xué)內(nèi)控管理體系，可以提高學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，有效防范舞弊和腐敗。通過(guò)內(nèi)部控制管理機(jī)制的層層審核、層層把關(guān)、層層負(fù)責(zé)，切實(shí)保證賬目數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。

三、中小學(xué)內(nèi)部控制管理存在的短板

（一）缺少規(guī)范統(tǒng)一的內(nèi)控管理制度。當(dāng)前，部分中小學(xué)內(nèi)控管理制度不夠健全，沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。年度審查通常是各學(xué)校財(cái)務(wù)人員互審，常因抹不開(kāi)面子使審查把關(guān)流于形式。同時(shí)會(huì)計(jì)從業(yè)者與審計(jì)人員的關(guān)注點(diǎn)不同，財(cái)務(wù)人員審核財(cái)務(wù)賬很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。部分中小學(xué)內(nèi)控管理制度受財(cái)會(huì)人員專(zhuān)業(yè)水平的限制，制定標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際，個(gè)別學(xué)校因內(nèi)控管理經(jīng)驗(yàn)不足，制定的制度走形變樣。制定專(zhuān)業(yè)、科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)控管理制度成為當(dāng)下中小學(xué)管理工作的迫切要求。

（二）財(cái)會(huì)從業(yè)者業(yè)務(wù)技能需提升。財(cái)務(wù)部門(mén)是內(nèi)部控制的歸口科室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制日常工作。當(dāng)前，大部分學(xué)校財(cái)務(wù)人員為教師兼職，未能配備或足額配備專(zhuān)職會(huì)計(jì)。中小學(xué)會(huì)計(jì)崗位專(zhuān)業(yè)要求高，但部分兼職人員非會(huì)計(jì)出身，專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏，對(duì)會(huì)計(jì)工作認(rèn)識(shí)不到位，片面認(rèn)為會(huì)計(jì)就是記賬報(bào)銷(xiāo)，未能對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)科室實(shí)施必要的財(cái)務(wù)控制、監(jiān)督和指導(dǎo)，甚至對(duì)財(cái)務(wù)工作風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及資金預(yù)算都不清楚，票據(jù)審核常常不嚴(yán)格，校內(nèi)會(huì)計(jì)賬目混亂，往來(lái)科目清理不及時(shí)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)賬目根本無(wú)法反映單位的實(shí)際收支狀況。

（三）學(xué)校管理層內(nèi)控管理意識(shí)淡薄。受專(zhuān)業(yè)水平和傳統(tǒng)財(cái)務(wù)制度政策影響，部分學(xué)校管理層無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代財(cái)務(wù)管理體系建設(shè)，對(duì)內(nèi)控管理體系建設(shè)認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)內(nèi)控機(jī)制建立缺乏有效實(shí)踐，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)性。尤其是部分管理者對(duì)內(nèi)控管理體系認(rèn)識(shí)不到位，片面認(rèn)為內(nèi)部控制管理就是財(cái)務(wù)部門(mén)業(yè)務(wù)工作，對(duì)內(nèi)控管理體系建設(shè)不重視，簡(jiǎn)單地認(rèn)為加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員管理即可，未認(rèn)真履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。還有部分學(xué)校管理層對(duì)不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)等不夠重視，導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)增加。

（四）內(nèi)控管理執(zhí)行不夠嚴(yán)格。一是財(cái)務(wù)審核把關(guān)不嚴(yán)。部分學(xué)校財(cái)務(wù)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)審簽的即給予報(bào)銷(xiāo)，對(duì)票據(jù)缺少全面細(xì)致審核，過(guò)度遵從領(lǐng)導(dǎo)的安排，缺少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)審批事項(xiàng)的有效監(jiān)督。二是固定資產(chǎn)管理混亂。固定資產(chǎn)管理者大部分為教師兼職且更換頻繁，專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，交接盤(pán)點(diǎn)不到位，新的資產(chǎn)管理者對(duì)資產(chǎn)掌握不全面，部分固定資產(chǎn)還能利用但因庫(kù)存不明，導(dǎo)致資產(chǎn)綜合利用率低。學(xué)校未建立系統(tǒng)的固定資產(chǎn)管理模式，從資產(chǎn)購(gòu)置、領(lǐng)用、報(bào)廢沒(méi)有系統(tǒng)的程序，對(duì)資產(chǎn)清查盤(pán)點(diǎn)不及時(shí)，造成固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，存在資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。三是校內(nèi)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)。主要表現(xiàn)在教學(xué)設(shè)備購(gòu)置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、食堂食材采購(gòu)等環(huán)節(jié)易受市場(chǎng)影響，價(jià)格波動(dòng)大，往來(lái)結(jié)算單據(jù)上交不及時(shí)，票據(jù)內(nèi)部審核困難，采購(gòu)數(shù)量難以核查。四是合同管理不規(guī)范。合同制定按照規(guī)章制度應(yīng)由校辦審核蓋章，并協(xié)調(diào)解決合同面臨的法律糾紛等，但在執(zhí)行中多數(shù)學(xué)校交由采購(gòu)科室起草，加蓋單位公章后直接交財(cái)務(wù)室付款，這便導(dǎo)致合同管理不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大。五是預(yù)算管理執(zhí)行不嚴(yán)。部分學(xué)校對(duì)預(yù)算管理不重視，預(yù)算管理僅滿足于填表、報(bào)數(shù)，后期財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督核查少，導(dǎo)致超預(yù)算或無(wú)預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（五）外界干預(yù)影響內(nèi)部控制管理的規(guī)范性。中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)支付歷來(lái)受各級(jí)各部門(mén)關(guān)注，對(duì)教育財(cái)務(wù)狀況督查頻次很高，但因監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，內(nèi)部賬目時(shí)有調(diào)整，易造成財(cái)務(wù)賬目混亂；不同年度受政策影響，學(xué)校內(nèi)控管理標(biāo)準(zhǔn)不一，也易造成內(nèi)控管理年度可比性差。

四、加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制管理的舉措

（一）完善中小學(xué)內(nèi)控管理制度，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的內(nèi)控管理機(jī)制。建議教育、財(cái)政部門(mén)聯(lián)合組織精干力量，結(jié)合全區(qū)實(shí)際，制定中小學(xué)內(nèi)控管理制度，明確內(nèi)控管理體系的運(yùn)行、審核、監(jiān)督機(jī)制，建立健全預(yù)算管理制度、采購(gòu)業(yè)務(wù)制度、收支業(yè)務(wù)管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、合同業(yè)務(wù)管理制度等；明確細(xì)化校內(nèi)管理者、采購(gòu)者、財(cái)務(wù)人員等職責(zé)分工，規(guī)范內(nèi)控管理流程，形成科學(xué)、規(guī)范、高效的內(nèi)控管理機(jī)制。

（二）提高單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制意識(shí)。單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。領(lǐng)導(dǎo)要分工明確，各責(zé)任部門(mén)要按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)決策執(zhí)行實(shí)施責(zé)任分解，將責(zé)任落實(shí)到人。同時(shí)要讓單位領(lǐng)導(dǎo)明白重點(diǎn)崗位分離的重要性，比如完善財(cái)務(wù)人員管理崗位責(zé)任制，合理設(shè)置相應(yīng)崗位，不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過(guò)程，確保不相容崗位相互分離。財(cái)務(wù)專(zhuān)用章嚴(yán)禁一人保管。收取費(fèi)用時(shí)，會(huì)計(jì)開(kāi)具收據(jù)，出納負(fù)責(zé)收取現(xiàn)金存入銀行；開(kāi)具支票時(shí)，出納填寫(xiě)支票，會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)審核，兩人分別蓋章相互制約，共同簽署。出納負(fù)責(zé)憑證錄入，會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)原始單據(jù)審核并記賬，年終要將會(huì)計(jì)檔案移交學(xué)校檔案室保管，借閱時(shí)要履行審批手續(xù)。另外各崗位之間也要相互配合，相互監(jiān)督，確保財(cái)會(huì)工作合理合規(guī)開(kāi)展。

（三）提高財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)技能。中小學(xué)要加強(qiáng)內(nèi)控管理制度的執(zhí)行。首先，財(cái)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)能力要過(guò)硬。財(cái)務(wù)部門(mén)是整個(gè)內(nèi)控機(jī)制的核心部門(mén)，財(cái)務(wù)人員要清楚單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做好重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)判工作，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)和會(huì)計(jì)核算等。財(cái)務(wù)人員要嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)銷(xiāo)程序，嚴(yán)格審核票據(jù)，杜絕不合理票據(jù)入賬，切實(shí)監(jiān)督好各科室資金的使用。其次，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的能力塑造，可以通過(guò)進(jìn)高校再教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、技能競(jìng)賽、業(yè)務(wù)沙龍等途徑，提升現(xiàn)有財(cái)會(huì)人員能力水平。最后，要統(tǒng)籌中小學(xué)編制，招錄一批財(cái)會(huì)審計(jì)方面專(zhuān)業(yè)人員充實(shí)基層學(xué)校。

（四）建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。一是要建立定期審計(jì)、核查機(jī)制。定期審計(jì)、核查是加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的重要手段，也是預(yù)防腐敗的重要舉措，中小學(xué)要加快建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。每年要集中開(kāi)展一次內(nèi)部核查，幫助各科室理清工作思路，提高教育資金使用效益、盤(pán)活固定資產(chǎn)、預(yù)防資產(chǎn)流失。二是要建立采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)采購(gòu)環(huán)節(jié)監(jiān)督可從源頭防止腐敗發(fā)生。三是要嚴(yán)格執(zhí)行民主決策制度。“三重一大”事項(xiàng)要經(jīng)過(guò)集體決策，認(rèn)真傾聽(tīng)教職工的意見(jiàn)建議，提高教職工參與的積極性，以便加強(qiáng)重大事項(xiàng)、重要支出的監(jiān)督。