清朝內(nèi)閣制度研究

◎付淑芬

（長(zhǎng)江大學(xué) 湖北 荊州 434023）

一、清代內(nèi)閣制度產(chǎn)生的背景

任何一項(xiàng)政治制度的產(chǎn)生都絕非偶然，而有著其興起的背景，清代內(nèi)閣制度也不例外。通過(guò)查找相關(guān)資料可以發(fā)現(xiàn)，清代內(nèi)閣制度的產(chǎn)生是建立在對(duì)明代內(nèi)閣制度的繼承、發(fā)展以及其自身的文館制度的基礎(chǔ)上的。

（一）自身制度淵源

清朝政權(quán)在其入關(guān)之前就設(shè)立了性質(zhì)、職能與內(nèi)閣和翰林院相仿的輔政機(jī)構(gòu)。依照保存下來(lái)的清朝相關(guān)典籍記載：“皇朝敘官，初以?xún)?nèi)閣、翰林院之職統(tǒng)于內(nèi)三院?！盵3]而內(nèi)三院又是從文館發(fā)展、演變而來(lái)的，因此，清朝內(nèi)閣的一部分是從入關(guān)之前的文館演變而來(lái)的。關(guān)于努爾哈赤時(shí)期就有文館存在的史實(shí)，在《清史列傳》中就有多處記載，如：《希福傳》云：“希福，世居都英額，再遷哈達(dá)。太祖高皇帝既滅哈達(dá)，希福從其兄碩色率所屬來(lái)歸。以通滿(mǎn)、漢、蒙古文字，召直文館……。”[2]通過(guò)查找相關(guān)資料可以知道努爾哈赤是在公元1599年滅掉哈達(dá)的，由此可以推測(cè)出在公元1599年就已經(jīng)存在文館了。

通過(guò)閱讀相關(guān)史料可以確定，努爾哈赤時(shí)期的文館主要具備了以下幾點(diǎn)功能：一、負(fù)責(zé)編寫(xiě)皇帝向文武百官、天下百姓發(fā)布的各種文書(shū)。如達(dá)?！叭豕冢c明通使命，若蒙古、朝鮮聘問(wèn)往還，皆使屬草命于國(guó)中，有當(dāng)兼用漢文者，皆使承命傳宣，悉稱(chēng)太祖旨”①。二、遵從皇帝指令，出使到別的國(guó)家，處理外交事務(wù)。如庫(kù)爾纏“蒙古喀爾喀五部來(lái)議和，命貴書(shū)在盟，天命九年二月，復(fù)將命如科爾沁修好，皆稱(chēng)旨”②。三、率領(lǐng)軍隊(duì)征戰(zhàn)。如尼堪“賜號(hào)巴克什……天命十年，偕侍衛(wèi)博爾晉等率師伐虎爾哈部。收五百戶(hù)以還”③。此時(shí)的后金政權(quán)還處于初創(chuàng)階段，是以文臣、武將的身份還沒(méi)有徹底劃清界限。四、擔(dān)任國(guó)家一些重大典禮的主持者和操辦者。因?yàn)榘涂耸捕际蔷ㄖ贫?、禮儀的一群人，因此各種祭禮、慶典，甚至包括努爾哈赤就任后金汗位的大典，都是由額爾德尼巴克什來(lái)主持的。五、承擔(dān)一些重要文書(shū)、典籍等的翻譯工作。如命巴克什達(dá)海“譯《明會(huì)典》及《素書(shū)》《三略》”④。

通過(guò)對(duì)文館的功能進(jìn)行分析，可以得出這樣的結(jié)論：文館是后金中樞機(jī)構(gòu)的最初形態(tài)，并且其在努爾哈赤時(shí)期所具備的一些基本職能與后來(lái)的內(nèi)閣是相差無(wú)多的。因此，清朝內(nèi)閣制度自身的制度淵源當(dāng)是后金時(shí)期的文館。

（二）對(duì)明代內(nèi)閣制度的繼承與發(fā)展

洪武十三年，明太祖罷黜中書(shū)省廢除宰相制。永樂(lè)時(shí)期，明成祖正式確立了內(nèi)閣制度。此后，內(nèi)閣制度一直存在于明朝的國(guó)家機(jī)關(guān)之中，并且發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其實(shí)際地位和權(quán)力也日益提高，到萬(wàn)歷時(shí)期終于達(dá)到權(quán)力的最高峰。明朝內(nèi)閣擁有票擬、批答、草擬詔敕與封駁、顧問(wèn)咨詢(xún)與勸諫、會(huì)議決策與會(huì)審、經(jīng)筵日講等權(quán)利。

清朝是由少數(shù)民族建立起來(lái)的王朝，在入關(guān)以前，其尚處于封建化的進(jìn)程之中，統(tǒng)治制度還很不完善。因此，在滅亡明朝之后，它迫切需要建立一套完整的制度來(lái)鞏固自己的統(tǒng)治，而此時(shí)在社會(huì)制度上比其更為先進(jìn)的明朝，就自然成了它借鑒學(xué)習(xí)的對(duì)象。天聰十年三月初六，皇太極改文館為內(nèi)三院；崇德元年五月，清朝對(duì)內(nèi)三院的官制進(jìn)行了修改、完善，在衙門(mén)中設(shè)立大學(xué)士、學(xué)士等官。從這些官名設(shè)置上來(lái)看，大學(xué)士、學(xué)士等官名有借鑒明朝內(nèi)閣制度的痕跡。順治十五年七月，清廷將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，并且與明朝一樣，為正五品衙門(mén)，內(nèi)閣從此成為正規(guī)的政府機(jī)關(guān)。在這之后，康熙、雍正、乾隆等朝不斷對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行調(diào)整與完善，最后發(fā)展成了一個(gè)組織嚴(yán)密、分工具體的國(guó)家機(jī)關(guān)。

縱觀清朝內(nèi)閣制度的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，其是在借鑒明朝內(nèi)閣制度的基礎(chǔ)上稍加損益而建立起來(lái)的。在官員的設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能的劃分上是襲用明代內(nèi)閣的形式和內(nèi)容，如：票擬權(quán)，大學(xué)士、學(xué)士等官稱(chēng)，內(nèi)閣剛開(kāi)始設(shè)立時(shí)的品級(jí)等，并且清代內(nèi)閣與明代內(nèi)閣一樣，在成立之初都與翰林院關(guān)系密切。然而除此之外，清朝內(nèi)閣制度又對(duì)明代內(nèi)閣做了幾點(diǎn)發(fā)展與創(chuàng)新：首先，清代內(nèi)閣在結(jié)構(gòu)上更為整齊、完善，在組織上更加系統(tǒng)、龐大。在殿閣設(shè)置上，清初仍是沿襲明制設(shè)置“四殿二閣”，分別是：中和殿、保和殿、武英殿、文華殿四殿和文淵閣、東閣二閣；但在乾隆十三年，為使殿閣設(shè)置更加整齊，于是廢除了中和殿而新增了體仁閣。其次，從內(nèi)閣的內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)來(lái)看，清代內(nèi)閣比明代內(nèi)閣更加龐大，它的內(nèi)部分工也更為具體、分明。清代內(nèi)閣設(shè)置了典籍廳、滿(mǎn)本房、漢本房、蒙古房、滿(mǎn)票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發(fā)紅本處、飯銀庫(kù)、副本庫(kù)、批本處等機(jī)構(gòu)，而明代內(nèi)閣只設(shè)立了誥敕房和制敕房?jī)蓚€(gè)輔助機(jī)構(gòu)，并且還不在其完全掌控之下。最后，清代內(nèi)閣各方面的制度都比明代內(nèi)閣更為成熟和穩(wěn)定。第一，內(nèi)閣有固定的辦理公務(wù)的處所；第二，內(nèi)閣的組織機(jī)構(gòu)和官員數(shù)量都比較固定；第三，內(nèi)閣有定員、內(nèi)閣官員的選任方式以及進(jìn)入內(nèi)閣任職人員應(yīng)具備的條件都有一定的規(guī)范。

因此，總的來(lái)說(shuō)，清朝內(nèi)閣制度是在其自身創(chuàng)辦的機(jī)構(gòu)——文館的基礎(chǔ)上，同時(shí)吸收、改善明朝內(nèi)閣制度而發(fā)展、演變而來(lái)的。

二、清代內(nèi)閣制度的演變歷程

根據(jù)清朝內(nèi)閣權(quán)力發(fā)展、演變的整個(gè)過(guò)程，可以大概將之劃分成五個(gè)階段，分別是：孕育期、初步形成期、發(fā)展期、完善期和衰落期。

（一）孕育期

清朝是于公元1616年，清太祖努爾哈赤在關(guān)外建立起來(lái)的，初稱(chēng)“金”。其在建立之初主要依靠八旗制度進(jìn)行統(tǒng)治，然而隨著勢(shì)力的日益壯大，奴隸制時(shí)期所創(chuàng)立的八旗制度不再能滿(mǎn)足統(tǒng)治的需要，因此，皇太極于天聰三年設(shè)立文館，并且命儒臣翻譯漢字書(shū)籍，記注“本朝得失”。這時(shí)的文館，是清朝內(nèi)閣的最早組織，是借鑒漢族的封建文化遺產(chǎn)以及歷史教訓(xùn)而來(lái)的。

但是，文館的機(jī)構(gòu)設(shè)置和地位尚且不足以支撐其成為政治中樞，于是，天聰十年三月，皇太極將文館改為內(nèi)三院。內(nèi)三院是指：內(nèi)國(guó)史院、內(nèi)秘書(shū)院和內(nèi)弘文院，就職能來(lái)看，內(nèi)國(guó)史院就相當(dāng)于修史館，內(nèi)秘書(shū)院則相當(dāng)于后來(lái)的內(nèi)閣，內(nèi)弘文院相當(dāng)于后來(lái)的翰林院。相比文館，內(nèi)三院在規(guī)模上明顯更加龐大，在分工和職責(zé)上都更加具體、明確，基本上具備了成為一個(gè)國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)的條件。

（二）初步形成期

崇德元年四月，確定內(nèi)三院官員設(shè)置，這時(shí)的內(nèi)三院已經(jīng)基本具備了作為國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)的條件，但是在內(nèi)三院之外還有議政王大臣，之后又設(shè)立了議政處分割了其一部分權(quán)力，并且此時(shí)的后金尚未入主中原，它能管理的也只是關(guān)外的一個(gè)小政權(quán)，所以它還不能形成入關(guān)后內(nèi)閣那樣“贊理機(jī)務(wù)，表率百寮”的磅礴之勢(shì)。

順治元年清軍入關(guān)，此后內(nèi)三院的大學(xué)士開(kāi)始負(fù)責(zé)一些票擬事務(wù)。次年三月，世祖下令將不在各部掌管范圍內(nèi)的政事都交由內(nèi)三院處理，這在一定程度上又加重了內(nèi)三院的職責(zé)。此外，世祖還于同年規(guī)定內(nèi)三院為二品衙門(mén)，并將翰林院合并于其中，從此，內(nèi)國(guó)史院改名內(nèi)翰林國(guó)史院，內(nèi)秘書(shū)院改名內(nèi)翰林秘書(shū)院，內(nèi)弘文院改名內(nèi)翰林弘文院。此后，世祖不斷擴(kuò)大內(nèi)三院的規(guī)模，任職人數(shù)不斷增加，并且還增添了許多新的職位。

順治十五年七月，清朝參照明制，將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，并且另外單獨(dú)設(shè)置翰林院，內(nèi)閣從此以后成了正規(guī)的政府機(jī)構(gòu)，清代內(nèi)閣制度至此也就基本形成了。這時(shí)的內(nèi)閣，基本上具備了掌握最高政權(quán)中樞機(jī)關(guān)的雛形，但是因?yàn)槠鋮⒄樟嗣鞔鷥?nèi)閣制度的設(shè)置，由原來(lái)內(nèi)三院的二品衙門(mén)改為了現(xiàn)在內(nèi)閣的正五品衙門(mén)，致使其地位不增反降，因此它的權(quán)任也比順治初年的內(nèi)三院更輕了。

順治十八年六月，康熙帝將內(nèi)閣復(fù)為內(nèi)三院，并且停辦翰林院。此時(shí)的內(nèi)三院雖然名目上沒(méi)有“翰林”二字，但仍然兼負(fù)著翰林院的職責(zé)，內(nèi)閣大學(xué)士的品級(jí)與六部尚書(shū)等同。但此時(shí)的康熙帝尚且年幼，由四大輔臣執(zhí)政，原來(lái)屬于內(nèi)閣的票擬權(quán)也被輔政大臣所控制，內(nèi)閣大學(xué)士的實(shí)際權(quán)力被削弱。當(dāng)時(shí)身為四大輔臣之一的鰲拜專(zhuān)橫跋扈，完全不理會(huì)內(nèi)閣的辦事程序，甚至出現(xiàn)將內(nèi)閣已經(jīng)發(fā)科抄的紅本又取回重新改批這樣的事情。除此之外，內(nèi)閣大學(xué)士對(duì)一些重要決策也沒(méi)有權(quán)力參與到其中。這種情況一直延續(xù)到康熙帝親政以后才得以改善，內(nèi)閣的職責(zé)更加明確，權(quán)力也得到了加重。

（三）發(fā)展期

康熙九年八月，清廷重新將內(nèi)三院改為內(nèi)閣并且作為固定的制度，同時(shí)將翰林院從內(nèi)閣中劃分出來(lái)，另外成立機(jī)構(gòu)。從此時(shí)開(kāi)始，內(nèi)閣的基礎(chǔ)才算得上是真正奠定，并且逐步鞏固與發(fā)展起來(lái)。

雍正八年，內(nèi)閣成為最高執(zhí)政機(jī)關(guān)，內(nèi)閣大學(xué)士為正一品官員，清代內(nèi)閣的地位至此達(dá)到頂峰。但雍正七年，世宗又另外設(shè)立了軍機(jī)房，自此內(nèi)閣基本上無(wú)權(quán)參與核心決策之中，其所主管的事務(wù)也明確限制在處理日常政務(wù)的范圍之內(nèi)，“軍機(jī)為諭之政府，內(nèi)閣為旨之政府，軍機(jī)為奏之政府，內(nèi)閣為題之政府”[4]。內(nèi)閣大學(xué)士如果沒(méi)有兼任軍機(jī)大臣，那便沒(méi)有機(jī)會(huì)參與到機(jī)要事務(wù)之中。從這里可以看出，內(nèi)閣雖然發(fā)展成為名義上的最高執(zhí)政機(jī)關(guān)，擁有著至高無(wú)上的地位，但實(shí)際上卻只能處理一些日常政務(wù)，核心決策權(quán)則被軍機(jī)處牢牢掌控。雍正十一年，清廷將軍機(jī)房改為軍機(jī)處，此后，凡是詔令密旨都由軍機(jī)處擬就，經(jīng)過(guò)皇帝裁定后直接密封發(fā)出，而不再經(jīng)過(guò)內(nèi)閣，稱(chēng)為“廷寄”；內(nèi)外各官的重要奏章也繞過(guò)內(nèi)閣，由軍機(jī)處審定后直接送達(dá)皇帝手中，稱(chēng)為“奏折”。但這并不意味著內(nèi)閣成了完全虛設(shè)的一個(gè)政府部門(mén)，一些例行公事和正式奏章還是要通過(guò)內(nèi)閣來(lái)傳達(dá)的，而軍機(jī)處也正是因?yàn)橛袃?nèi)閣來(lái)處理這些數(shù)量龐大、紛繁復(fù)雜的公開(kāi)性的政務(wù)，才得以更加高效地輔佐皇帝處理好相關(guān)的機(jī)密、重要的工作。另外，一些軍機(jī)大臣在軍機(jī)處任職的同時(shí)也在內(nèi)閣擔(dān)任著重要職務(wù)，而且軍機(jī)處負(fù)責(zé)處理的有些問(wèn)題還需要知會(huì)內(nèi)閣后才可以頒布施行，這就表明兩者是一種相互配合的關(guān)系，而此時(shí)的內(nèi)閣職責(zé)也比之前更加明確、具體了。

（四）完善期

乾隆二年，軍機(jī)處在停辦兩年之后又重新恢復(fù)設(shè)立，于是機(jī)要奏章都交由軍機(jī)處辦理，皇帝頒發(fā)的詔旨也由軍機(jī)大臣撰寫(xiě)擬定。而內(nèi)閣則主要負(fù)責(zé)票擬奏章，辦理例行政務(wù)、頒發(fā)政府機(jī)關(guān)發(fā)布的通告，原來(lái)具有宰相身份的大學(xué)士，也成了有名無(wú)實(shí)的虛職。此外，內(nèi)閣大學(xué)士開(kāi)始出現(xiàn)內(nèi)中堂和外中堂兩種，在軍機(jī)處任職的內(nèi)中堂因?yàn)橛袡C(jī)會(huì)處理軍機(jī)處的機(jī)要事務(wù)而權(quán)力大大增加，相反，仍然任職于內(nèi)閣的外中堂則因?yàn)橹饕?fù)責(zé)處理是原內(nèi)閣剩下的一些日常政務(wù)，因此其權(quán)力明顯減小。乾隆十三年，改“四殿三閣”為“三殿三閣”，內(nèi)閣設(shè)置從此更加整齊了。

（五）衰落期

嘉慶四年以后，內(nèi)閣制度開(kāi)始進(jìn)入衰落期。1840年，中英鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，此后，國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)新的變化，清朝傳統(tǒng)權(quán)力中樞也隨之逐漸出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。咸豐十年，清廷設(shè)立了總理衙門(mén)，此后，涉及外交、洋務(wù)等方面的事務(wù)大都交由總理衙門(mén)處理，內(nèi)閣處理日常政務(wù)的權(quán)力也因此受到了極大損害。光緒二十七年八月，清朝統(tǒng)治者采納李鴻章的建議，不再使用題本，一切奏疏都采用奏本，內(nèi)閣實(shí)際上己經(jīng)被完全架空，成了真正的“閑曹”。宣統(tǒng)三年四月，清廷成立責(zé)任內(nèi)閣，“所有舊設(shè)之內(nèi)閣、軍機(jī)處、會(huì)議政務(wù)處著一并裁撤”[1]。明清時(shí)期持續(xù)數(shù)百年之久的內(nèi)閣制度從此宣告滅亡。

三、清代內(nèi)閣制度的特點(diǎn)及影響

相比明代內(nèi)閣制度，清代內(nèi)閣制度產(chǎn)生的背景、發(fā)展演變的過(guò)程都有著其自身的特點(diǎn)，而它對(duì)清朝的統(tǒng)治也有著重要影響。

清代內(nèi)閣制度具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一、幫助皇帝處理一些文字、禮儀工作，如撰擬皇帝登極賀表、擬寫(xiě)恩詔、恭擬尊謚、冊(cè)謚、選擬皇子、皇孫名、公主封號(hào)等。相當(dāng)于是皇帝的秘書(shū)班子。二、各個(gè)機(jī)構(gòu)官員上呈給皇帝的奏疏，在上呈給皇帝查閱之前都要先經(jīng)過(guò)內(nèi)閣票擬，然后再由皇帝綜合考慮各方面的因素，最后再下諭旨頒布施行。這時(shí)的內(nèi)閣就相當(dāng)于是皇帝的顧問(wèn)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。三、內(nèi)閣還具有作為一個(gè)通信聯(lián)絡(luò)中心的特點(diǎn)。一方面，皇帝皇帝批改后的奏折都要交由內(nèi)閣分發(fā)給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)實(shí)施；另一方面，各部官員的奏疏也經(jīng)由內(nèi)閣上呈給皇帝。四、具有文化教育中心的特點(diǎn)。主要體現(xiàn)在：第一，清代內(nèi)閣具有纂修各朝各代實(shí)錄、圣訓(xùn)等的責(zé)任；第二，在科舉考試的殿試時(shí)，由內(nèi)閣大學(xué)士擔(dān)任主考官，并負(fù)責(zé)擬就策問(wèn)數(shù)事，考試完成后選擇優(yōu)秀的考卷進(jìn)呈給皇帝定甲，考試結(jié)果出來(lái)之后，還要負(fù)責(zé)書(shū)榜傳臚，完成最后的錄取工作；第三，儲(chǔ)存實(shí)錄、圣訓(xùn)等各種書(shū)籍，為后世保存一些珍貴的資料。五、清代內(nèi)閣內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和人員職務(wù)分工清楚，規(guī)章具體，辦事效率較高。六、內(nèi)閣的議政權(quán)存在局限性，具有被動(dòng)性、不穩(wěn)定性、不全面性的特點(diǎn)。內(nèi)閣大學(xué)士只能聽(tīng)命于皇權(quán)，揣摩皇帝的旨意起草諭旨；制度規(guī)定內(nèi)閣具有的權(quán)力并沒(méi)有落到實(shí)處；奏折制度推行后，其議政范圍更是大大縮小。

始于清軍入關(guān)前的文館，而結(jié)束于清宣統(tǒng)三年四月的內(nèi)閣，幾乎貫穿清王朝的整個(gè)統(tǒng)治時(shí)期，自然對(duì)清代的統(tǒng)治產(chǎn)生了不可磨滅的影響。首先，清代內(nèi)閣的設(shè)立，對(duì)漢族官僚整體地位的提升產(chǎn)生了積極作用，有利于民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)為其籠絡(luò)了一大批漢族優(yōu)秀的人才，對(duì)鞏固其統(tǒng)治產(chǎn)生了積極作用。其次，內(nèi)閣的存在，分擔(dān)了政務(wù)中瑣碎冗雜的一部分，有利于軍機(jī)處等機(jī)構(gòu)更加高效地完成政務(wù)。再次，內(nèi)閣的設(shè)立對(duì)于貯藏珍貴典籍、發(fā)展文化教育，同樣具有重要作用。然而，清代內(nèi)閣的設(shè)立同時(shí)也帶來(lái)了一些不利影響。首先，清代內(nèi)閣具有“非宰相”性質(zhì)，它在很大程度上只能完全服從于皇帝的指令，閣臣的獨(dú)立政見(jiàn)難以得到實(shí)現(xiàn)。其次，清代內(nèi)閣發(fā)展到乾隆時(shí)期以后，未能進(jìn)入軍機(jī)處的一些閣臣，實(shí)際并無(wú)多少政務(wù)處理，因此浪費(fèi)了大量人力、物力。

注釋?zhuān)?/p>

①④《清史稿》卷二百二十八《達(dá)海傳》，中華書(shū)局1976年版，第9256頁(yè)。

②《清史稿》卷二百二十八《達(dá)海傳》，中華書(shū)局1976年版，第9260頁(yè)。

③《清史稿》卷二百二十八《達(dá)海傳》，中華書(shū)局1976年版，第9258頁(yè)。