借勢花海點狀供地農(nóng)民走上“五金”增收路

■ 王 玨 胡曉濱 陳晶美 管旻君

金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村在上級職能部門的指導(dǎo)下，依托“花開海上”生態(tài)園項目，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、點狀供地、土地證辦理等方面展開了一系列探索，成為了上海首例實現(xiàn)探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股的鄉(xiāng)村農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項目。

一、基本情況

待涇村位于上海金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)的西部，其“花開海上”生態(tài)園創(chuàng)辦于2015年，近年來成為市郊的一處鄉(xiāng)村旅游“網(wǎng)紅”打卡點，年接待游客量不斷攀升。為拉長鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈，培育鎮(zhèn)域經(jīng)濟新增長點，2019年7月，朱涇鎮(zhèn)與藍(lán)城花開集團(tuán)簽訂了“花海小鎮(zhèn)”項目合作框架協(xié)議，規(guī)劃區(qū)域面積3800畝，對標(biāo)法國格拉斯小鎮(zhèn)，在發(fā)展苗木花卉、家庭園藝和休閑農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，拓展度假民宿、文旅零售、芳香產(chǎn)業(yè)等體驗式經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，建立景區(qū)度假村產(chǎn)業(yè)綜合體。綜合朱涇鎮(zhèn)郊野單元村莊規(guī)劃和項目策劃，最終“花海小鎮(zhèn)”確定橫跨待涇村12個自然組的99宗113.02畝土地作為開發(fā)對象。2020年7月，待涇村的99宗共113.02畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以“點狀供地”的方式辦理出《不動產(chǎn)權(quán)證書》。在此基礎(chǔ)上，金山區(qū)精準(zhǔn)評估集體土地的市場價格，由待涇村將土地的40年使用權(quán)作價入股“花海小鎮(zhèn)”項目，村民按照“保底+收益分配”模式獲得股權(quán)收益，可以長期分享項目發(fā)展帶來的多重紅利，實現(xiàn)了與國有土地同權(quán)同價。在“花開海上”生態(tài)園和“花海小鎮(zhèn)”的雙引擎驅(qū)動下，待涇村村民走上了“股金+租金+薪金+現(xiàn)金+保障金”的“五金”增收之路。

二、主要做法及經(jīng)驗

（一）政府引導(dǎo)，“點狀供地”助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

為引進(jìn)“花海小鎮(zhèn)”項目，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，金山區(qū)、朱涇鎮(zhèn)兩級政府積極溝通創(chuàng)新，給予充分的政策和機制保障。為給“花海小鎮(zhèn)”項目預(yù)留足夠的發(fā)展空間，朱涇鎮(zhèn)會同區(qū)級相關(guān)部門統(tǒng)籌村莊規(guī)劃和項目規(guī)劃，以村為基本實施單元，綜合集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等因素，通過劃片布局，將全鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)集中，選址定位113.02畝土地作為儲備用地。同時，朱涇鎮(zhèn)在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，編制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補充耕地方案，報請市級相關(guān)部門確認(rèn)，將土地性質(zhì)調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地并保證耕地不減少?；诰皡^(qū)度假村等鄉(xiāng)村旅游項目建筑設(shè)施小而散、資金回報周期長的特點，金山區(qū)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)鎮(zhèn)兩級有關(guān)部門密切合作，以“點狀供地”的方式供給建設(shè)用地，并以散點測繪為切入口，用時半年多辦理出99本《不動產(chǎn)權(quán)證書》，開啟了上海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)證辦理的先河。

（二）企業(yè)參與，作價入股建立利益聯(lián)結(jié)機制

為在保護(hù)生態(tài)的前提下激活低效土地、給農(nóng)民生活帶來切實改變，待涇村自2003年起，將亭楓公路以北的3000畝易淹水、收成差的低洼地流轉(zhuǎn)給杭州藍(lán)天園林生態(tài)科技股份有限公司（以下簡稱“藍(lán)天園林”）等兩家公司種植苗木。2015年待涇村與藍(lán)天園林合作，在原先種植的資源稟賦基礎(chǔ)上，以花為主題，由藍(lán)天園林出資成立上?；ㄩ_海上生態(tài)科技有限公司，對600畝低洼地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)改造，打造“花開海上”生態(tài)園并進(jìn)行管理。因共享村莊道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，雙方約定生態(tài)園每年門票收入的10%返還給待涇村，作為分紅收益；由藍(lán)天園林開發(fā)的土地，流轉(zhuǎn)費上浮5%；生態(tài)園招工優(yōu)先面向待涇村村民，全年解決當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)120人，花季可增加臨時用工80人；待涇村的4000多名村民免費游覽“花開海上”生態(tài)園。

為讓村集體獲得長效增收，朱涇鎮(zhèn)和待涇村積極探索與企業(yè)建立更深層次的利益聯(lián)結(jié)機制。待涇村經(jīng)濟合作社、朱涇鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社（以下簡稱朱涇經(jīng)聯(lián)社）與藍(lán)城花開集團(tuán)、木守公司、芽墨公司簽訂《股權(quán)合作協(xié)議》，確定由鎮(zhèn)、村兩家集體經(jīng)濟組織將113.02畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地的40年使用權(quán)作價入股“花海小鎮(zhèn)”項目，由藍(lán)城花開集團(tuán)、木守公司、芽墨公司分別按照約定的股權(quán)份額以增資擴股方式追加出資額，最終形成三個建設(shè)平臺。為確保農(nóng)民既得收益不因初次試點而減少，可以長期分享土地所承載的產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展帶來的多重紅利，三方還約定在項目建設(shè)期按央行同期發(fā)布的整存整取一年期存款利率進(jìn)行保底分紅；建設(shè)期滿后按央行同期發(fā)布的整存整取三年期存款利率進(jìn)行保底分紅；若實際分紅率超過保底分紅率時，即按實際分紅率執(zhí)行。

（三）村民支持，“五金”增收實現(xiàn)共同富裕

待涇村通過集體土地作價入股探索出了鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟、農(nóng)民個人增收新路徑，在此過程中，除政府的大力支持和企業(yè)的積極參與外，也離不開村民們的民主參與和大力配合。為盤活低效用地，待涇村以新修訂的《土地管理法》頒布實施為契機，經(jīng)待涇村經(jīng)濟合作社召開成員代表大會表決形成土地承包經(jīng)營權(quán)補償決議，通過法定程序以8萬元/畝的補償價格收回農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，作價入股土地經(jīng)專業(yè)機構(gòu)評估土地價值后，由待涇經(jīng)濟合作社成員代表大會、朱涇經(jīng)聯(lián)合社成員代表大會表決通過股權(quán)合作協(xié)議，并在協(xié)議中約定以保底分紅的形式保障村集體和村民的利益。此外，考慮到發(fā)展權(quán)鎮(zhèn)域內(nèi)平衡及鎮(zhèn)域內(nèi)農(nóng)村集體發(fā)展紅利共享的問題，待涇村經(jīng)民主決策及專家論證，將其持有的集體公司股權(quán)的25%無償轉(zhuǎn)讓給上海金山區(qū)朱涇經(jīng)濟聯(lián)合社（以下簡稱朱涇經(jīng)聯(lián)社）。

（四）“變廢為寶”，產(chǎn)業(yè)升級構(gòu)建鄉(xiāng)村新景觀

從收成欠佳的低洼地到“花開海上”生態(tài)園，再到未來即將呈現(xiàn)的“花海小鎮(zhèn)”，隨著發(fā)展能級的提升，待涇村利用相對薄弱的資源稟賦，打造著全國唯一的“芳香之旅”田園綜合體。一方面，帶動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展?！盎êＰ℃?zhèn)”項目的成功落地，發(fā)揮了“以商引商、以企引企”的蝴蝶效應(yīng)，目前已經(jīng)吸引木守、明月松間、訪溪上等10多家專業(yè)機構(gòu)簽約入駐合作，并引進(jìn)國企衡山飯店投資打造鄉(xiāng)村民宿，圍繞“芳香”產(chǎn)業(yè)和園區(qū)建設(shè)，不斷豐富全年各時段的旅游活動和產(chǎn)品，帶動景區(qū)“芳香經(jīng)濟”新引擎，初步形成了農(nóng)商文旅體融合發(fā)展的格局。另一方面，盤活了閑置農(nóng)宅資源。待涇村共有1200多棟農(nóng)宅，其中完全閑置的100多棟，宅基地盤活需求旺盛。依托“花海小鎮(zhèn)”與楓涇古鎮(zhèn)、樂高樂園同處一條農(nóng)旅融合帶的地緣優(yōu)勢，待涇村在征詢農(nóng)民意見后計劃打造民宿集群。以閑置農(nóng)宅打造特色民宿，不僅可以增加村民收入，讓其同時獲得出租自家閑置農(nóng)宅的租金收入和為民宿提供保潔等服務(wù)獲得薪金收入，也可以幫助待涇村更好地為游客提供服務(wù)，滿足他們在美麗“花?！备浇燥?、住宿的需求。目前，衡山集團(tuán)和藍(lán)城集團(tuán)已經(jīng)參與特色民宿開發(fā)，已有7棟民宿正式對外營業(yè)。

三、取得的成效

待涇村在政府大力支持和村民鼎力配合下，引入社會資本，利用自身資源稟賦，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接作價入股，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村與社會資本的雙贏，為通過土地制度改革助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了可借鑒的樣板：村集體能夠得到長期收益，土地權(quán)益得到充分保障，農(nóng)民也可以獲得一定收益；企業(yè)也從一次性繳納土地款，變?yōu)槊磕曛Ц叮徑饬速Y金壓力，雙方實現(xiàn)了利益的聯(lián)結(jié)與發(fā)展的共贏。

（一）盤活了存量土地

待涇村區(qū)別于常規(guī)“農(nóng)地入股”的轉(zhuǎn)包、出租、互換的方式，采用集體經(jīng)營經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股的模式，與國有土地同權(quán)同價，推進(jìn)了一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在集體土地上創(chuàng)造出了新的財富，探索出一條土地資源可持續(xù)反哺鄉(xiāng)村的路徑。與一般集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式不同，待涇村采用“點狀供地”的方式，有效避免了與村民的土地糾紛，確保了項目的可行性。

（二）構(gòu)建了良好的集體與社會資本間利益聯(lián)結(jié)機制

涇村的集體建設(shè)用地作價入股“花海小鎮(zhèn)”項目后，鎮(zhèn)、村集體獲得的股權(quán)收益，按照保底加收益分配模式，持續(xù)為壯大鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟賦能。這一方面有利于激活沉睡資源、助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面通過村集體經(jīng)濟的壯大，讓失地農(nóng)民有了長效的增收渠道，村民可以長期分享土地所承載的產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展帶來的多重紅利。

（三）農(nóng)民的幸福感和獲得感大幅提升

待“花海小鎮(zhèn)”正式運營后，按照股權(quán)分配約定，待涇村113.02畝地入股2021年可分紅200萬元（股金），加上門票收入的10%分紅（股金）、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)費（租金），村民在生態(tài)園打工的收入（薪金），以及農(nóng)產(chǎn)品銷售收入（現(xiàn)金）和養(yǎng)老金（保障金），5100余名村民們實現(xiàn)了多元化的收入來源。

四、思考與建議

（一）關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地作價入股項目的可持續(xù)發(fā)展

首先，“花海芳香小鎮(zhèn)”建設(shè)需要具有創(chuàng)新性，注重能級、品質(zhì)提升。項目臨近楓涇鎮(zhèn)，距離正在建設(shè)的樂高樂園約1公里，未來可與楓涇古鎮(zhèn)、樂高樂園串聯(lián)，形成特色旅游路線，共同打造“金山農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)片區(qū)”。目前，各區(qū)均大力發(fā)展農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，要吸引游客、留住游客，不僅需要豐富的游玩項目，還需要形成自身特色、避免同質(zhì)性?！盎ê７枷阈℃?zhèn)”如果僅僅每年重復(fù)種植固定品種的花卉，幾年之后將難以吸引游客。建議“花海小鎮(zhèn)”要不斷進(jìn)行品種創(chuàng)新，與周邊鎮(zhèn)村其他旅游項目抱團(tuán)發(fā)展、打造精品旅游線路的同時，民宿、精品酒店間也要形成一定差異化，才能每次給游客不同體驗，留住游客。其次，政府需要提供支撐保障，進(jìn)一步完善土地管理路徑。“點狀供地”是一種有效解決鄉(xiāng)村農(nóng)旅項目零星用地布局，節(jié)約使用土地的做法，可以避免成片供地造成的土地浪費問題，對于部分產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展具有較好的借鑒意義。但產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要“面”上建設(shè)，如何在節(jié)約使用建設(shè)用地的前提下將分散的“點”連成“線”，需要在土地利用方式上靈活解決。建議相關(guān)部門在進(jìn)行“點狀供地”時要綜合考慮項目發(fā)展特色，將道路等必要基礎(chǔ)設(shè)施配套統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計。對于已經(jīng)完成“點狀供地”的項目，要考慮項目建設(shè)現(xiàn)狀，在不涉及永久基本農(nóng)田、部管儲備地塊、市管儲備地塊和生態(tài)公益林的前提下，建議允許進(jìn)行郊野單元規(guī)劃調(diào)整，根據(jù)項目實際發(fā)展需要，對于寬度不超過8米的道路按照農(nóng)村道路進(jìn)行備案。

（二）關(guān)于保護(hù)鎮(zhèn)村集體和農(nóng)民權(quán)益

一方面，土地制度改革要考慮集體和農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。待涇村從形成長效機制的角度將113.02畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地40年土地使用權(quán)作價入股花涇公司、馥香公司、鄉(xiāng)遇公司，作為股東的企業(yè)相關(guān)方及村集體應(yīng)建立緊密合作機制，不斷完善和拓展合作內(nèi)容。另一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建緊密聯(lián)結(jié)村集體和村民的利益機制。待涇村從最初引入藍(lán)天園林到現(xiàn)在的藍(lán)城花開集團(tuán)，均從門票收益分成、土地租金等方面與村集體、村民個人建立了相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機制。目前全市建立了69個市級鄉(xiāng)村振興示范村，多個示范村面臨后續(xù)可持續(xù)發(fā)展的問題，待涇村為此提供了有益借鑒。要鼓勵示范村產(chǎn)業(yè)發(fā)展引入社會資本，建立與村集體、農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，企業(yè)獲得經(jīng)濟效益的同時，反哺鄉(xiāng)村，為村集體提供的環(huán)境、服務(wù)配套買單，給予村集體相應(yīng)收益分成；為村民提供不同層次的就業(yè)崗位，讓村民在家門口能就業(yè)、好就業(yè)。村集體收益增加，集體經(jīng)濟壯大，能更好地改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和美化村容村貌，增加村民福利水平。村民收入增多，實現(xiàn)物質(zhì)上的共同富裕，幸福感、獲得感將進(jìn)一步提升，有助于凝聚人心，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效和鄉(xiāng)風(fēng)文明，進(jìn)而實現(xiàn)精神上的共同富裕。企業(yè)也將獲得更好的配套服務(wù)，形成良性循環(huán)，實現(xiàn)多方共贏?！?/p>