《治安管理處罰法》中故意損壞公私財(cái)物標(biāo)準(zhǔn)適用的分析思考

張富元

甘肅合睿律師事務(wù)所，甘肅 蘭州 730030

治安管理處罰從古就有，古代的治安早在韓非子《顯學(xué)》中就有了解釋：“今上急耕田墾草以厚民產(chǎn)也，而以上為酷；修刑重罰以為禁邪也，而以上為嚴(yán)；征賦錢(qián)粟以實(shí)倉(cāng)庫(kù)，且以救饑饉、備軍旅也，而以上為貪；境內(nèi)必知介而無(wú)私解，并力疾斗所以禽虜也，而以上為暴。此四者所以治安也，而民不知悅也?！逼渲胁环闯觥爸伟补芾怼睅в袘土P之意，以此來(lái)禁邪止惡。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化水平的提高，“治安”的含義也有了新的變化即國(guó)家機(jī)關(guān)治理社會(huì)而形成和諧有序的社會(huì)環(huán)境。而《治安管理處罰法》作為規(guī)范人們行為、保護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)依法治理社會(huì)而形成的和諧有序的社會(huì)環(huán)境的法律，對(duì)于故意損壞公私財(cái)物的行為賦予了公權(quán)力和私權(quán)力的約束，通過(guò)文義解釋，故意損壞公私財(cái)物即《治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定存有一定的寬泛性、隨意性，處罰程序過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有清晰明確的邊界，難以適應(yīng)當(dāng)前公正執(zhí)法的需要和法治體系建設(shè)的需求。筆者通過(guò)對(duì)該條款社會(huì)效應(yīng)的研究，結(jié)合實(shí)際案例剖析，進(jìn)而提出了可行性的建議舉措，為國(guó)家立法部門(mén)優(yōu)化治安管理體系，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化國(guó)家提供合理的保障。

一、《治安管理處罰法》中對(duì)于故意損毀公私財(cái)物行為社會(huì)效應(yīng)評(píng)析

《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定：“盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。”該條款中盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才可以行政拘留以及對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重怎樣理解？一般的社會(huì)認(rèn)知及司法實(shí)踐即盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物都是以數(shù)額認(rèn)定，而該數(shù)額的界定在《治安管理處罰法》中并無(wú)具體明確，一般是參照我國(guó)《刑法》第二百七十五條故意毀壞財(cái)物罪的規(guī)定。該條款的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)為造成公私財(cái)物損失5000元以上，即5000元以上納入刑事責(zé)任追訴范圍，5000元以下納入治安處罰。該標(biāo)準(zhǔn)給予了執(zhí)法人員很寬泛的自由裁量權(quán)。如行為人因民間糾紛打架斗毆或者損毀公私財(cái)物，造成1000元以下的財(cái)物損失，執(zhí)法人員就可以治安處罰拘留的方式規(guī)制行為人，導(dǎo)致行為人達(dá)成調(diào)解，以達(dá)到辦案民警的預(yù)期效果和提升結(jié)案率。該標(biāo)準(zhǔn)的不確定性一定情況下造成了執(zhí)法人員的權(quán)力濫用。

2021年1月13日甘肅省公安廳公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年甘肅省公安部門(mén)共查處各類治安案件8.8萬(wàn)余起，治安處罰5.1萬(wàn)余名，同比分別增加了 10.37%、5.68%。［1］該數(shù)據(jù)中的治安處罰案件及處罰人員包含了《治安管理處罰法》第四十九條中的治安管理行為，該條款中對(duì)于故意損毀公私財(cái)物數(shù)額界定的模糊，與治安處罰數(shù)量的劇增具有一定的因果關(guān)系。

經(jīng)查閱資料，某地級(jí)市公安分局民警展示了一組2016年8月整個(gè)分局的治安形勢(shì)分析數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，該分局共接警2710起，比同年7月上升了811起，受理各類刑事案件126起，比同年7月上升了60起，受理各類治安案件186起，比同年7月上升了30起。其中受理治安案件數(shù)僅比刑事案件數(shù)多30%左右［2］。該組數(shù)據(jù)中各類治安案件同樣包含了《治安管理處罰法》第四十九條的治安管理行為且環(huán)比上升了19.23%。該數(shù)據(jù)的劇增，同樣與該條款故意損毀公私財(cái)物數(shù)額界定的模糊具有因果關(guān)系。

以下通過(guò)具體案例予以探討。2020年4月，張某在操作推土機(jī)時(shí)，因推土機(jī)的重量及震動(dòng)，致謝某（身患?xì)埣玻┙ㄔ斓姆课輭w龜裂，謝某找張某理論并要求張某停止其行為，張某不予理睬，謝某用石頭將該推土機(jī)玻璃砸破并引發(fā)張某和謝某的肢體沖突。經(jīng)當(dāng)?shù)嘏沙鏊鼍?，將謝某予以行政拘留。事后查實(shí)，該損壞的玻璃價(jià)值280元，肢體沖突導(dǎo)致張某花去醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用530元，謝某花去醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用450元。該案件中，張某和謝某均有過(guò)錯(cuò)，按照調(diào)解優(yōu)先的原則，當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶓?yīng)予以調(diào)解，但當(dāng)?shù)嘏沙鏊牟蛔鳛橹率怪x某被予以行政拘留，而張某并未受到任何處罰。該案件雙方行為造成低于1000元的財(cái)物受損且未造成任何惡劣影響。如適用《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定予以處罰，有損社會(huì)公正。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，如不推動(dòng)調(diào)解前置予以解決，將會(huì)對(duì)行為人造成不良影響，影響社會(huì)公正及社會(huì)和諧穩(wěn)定。

在另一起案件中，2021年10月，馮某帶領(lǐng)其孩子（5周歲）前往游樂(lè)場(chǎng)所玩耍，其孩子與李某孩子發(fā)生沖突，致使馮某與李某發(fā)生爭(zhēng)吵扭打，造成財(cái)物損失485元。隨即馮某報(bào)警，當(dāng)?shù)啬撑沙鏊鼍?，并調(diào)取監(jiān)控錄像予以核查，經(jīng)核查屬兩小孩因娛樂(lè)項(xiàng)目發(fā)生沖突。當(dāng)?shù)啬撑沙鏊诓皇褂谜{(diào)解優(yōu)先、批評(píng)教育為主的情況下，就要求馮某對(duì)李某予以賠償，否則將按照《治安管理處罰法》第四十九條予以行政拘留。該案件中《治安管理處罰法》第四十九條作為了派出所民警解決糾紛的操作依據(jù)，并未發(fā)揮真正的法律規(guī)范作用。結(jié)合該案件實(shí)際情況，如給予了行為人行政拘留，其影響社會(huì)公正并歪曲了該法制定的本意。

通過(guò)上述數(shù)據(jù)和案例分析，《治安管理處罰法》第四十九條的模糊性及適用范圍的寬泛性成為了執(zhí)法者處理治安問(wèn)題的口袋條款，未起到維護(hù)社會(huì)秩序的目的。故當(dāng)前形勢(shì)下，立法機(jī)關(guān)應(yīng)本著與時(shí)俱進(jìn)、公正執(zhí)法的理念對(duì)該條款予以完善，有效維護(hù)百姓的合法權(quán)益。

二、《治安管理處罰法》中對(duì)于故意損毀公私財(cái)物標(biāo)準(zhǔn)適用的完善

（一）深化調(diào)解機(jī)制，采取調(diào)解前置程序

《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定在整個(gè)《治安管理處罰法》中起著引領(lǐng)調(diào)解的作用，但往往該條款卻被執(zhí)法者予以忽視或該條款并未發(fā)揮有效作用，未幫助百姓解決實(shí)際問(wèn)題。我國(guó)各類糾紛中，民間糾紛占比為70%左右，故民間糾紛調(diào)解程序尤為重要。調(diào)解程序不應(yīng)作為形式化的程序，應(yīng)延伸至行政執(zhí)法程序中，尤其是治安類案件中，調(diào)解前置程序在給百姓帶來(lái)惠利的情形下，可使百姓感受到司法行政的溫暖并弘揚(yáng)社會(huì)法治精神，促進(jìn)警民互動(dòng)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)完善有關(guān)《治安管理處罰法》的調(diào)解程序，保障行為人的合法權(quán)益，防控執(zhí)法者大范圍適用《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定對(duì)行為人予以處罰。

（二）明確數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)界限，行政和刑事予以明確區(qū)分

當(dāng)前對(duì)于《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的數(shù)額界限參照的是《刑法》相關(guān)規(guī)定中5000元的界限，但該參照的適用，使得該條款成為了口袋條款。同時(shí)數(shù)額界限的模糊性使得辦案民警濫用權(quán)力，進(jìn)一步損害了百姓的合法權(quán)益。治安處罰的限度應(yīng)當(dāng)平衡于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均可支配收入［3］。我國(guó)2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為538580億元，2012年全年城鎮(zhèn)居民人均總收入26959元；2020年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為1013567億元［4］，2020年人均可支配收入為32189元［5］。這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)在《治安管理處罰法》頒布后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，居民收入不斷增加，居民購(gòu)買能力和消費(fèi)能力增強(qiáng)，對(duì)于公私財(cái)物毀損的數(shù)額認(rèn)定應(yīng)隨之變化。立法機(jī)關(guān)應(yīng)考慮對(duì)于《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的修改完善，并按照不同情況予以分級(jí)量化。建議對(duì)盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物1000元以下的，可按照第十條的規(guī)定予以警告，對(duì)于故意損毀公私財(cái)物1000元以上3000元以下的，可處五日以下拘留，可以并處500元以下罰款；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，可定義為故意損毀公私財(cái)物3000元以上5000元以下，處罰原則可為處五日以上十日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。而對(duì)于盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索多次（三次及以上）的，可按照《刑法》的規(guī)定予以立案追訴。該條款的完善有助于其有效實(shí)施，有助于維護(hù)百姓的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)有助于執(zhí)法者處理治安案件時(shí)的準(zhǔn)確適用。

（三）完善執(zhí)法程序合理化、合法化、標(biāo)準(zhǔn)化

《治安管理處罰法》賦予了執(zhí)法者執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法程序方面僅僅是在行政法或《行政訴訟法》等法律法規(guī)中分散規(guī)定，但不夠具體明確。中國(guó)屬于人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化率正逐步提升，根據(jù)2021年全國(guó)城市城鎮(zhèn)化率的調(diào)查結(jié)果，北京、上海、廣東等省市的城鎮(zhèn)化率在90%至100%之間，故上述地方人們普遍法律意識(shí)較強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)；而西北地區(qū)城市的城鎮(zhèn)化率基本上在80%左右，城鎮(zhèn)化率偏低的地方普遍法律意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)較弱。這與人們的價(jià)值取向、思想觀念、精神追求等多元化趨向有很大的影響［6］。但不乏還有眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)百姓過(guò)度懼怕使用公權(quán)力解決問(wèn)題，如筆者的前述案例。執(zhí)法者不正當(dāng)行為給百姓帶來(lái)了負(fù)面影響甚至存在不配合解決糾紛就以行政拘留等言語(yǔ)恐嚇百姓，致使警民產(chǎn)生疏離。故應(yīng)對(duì)《治安管理處罰法》中處理案件的相關(guān)調(diào)解程序方面結(jié)合公私財(cái)物毀損數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)予以量化，做到執(zhí)法的合理化、合法化、標(biāo)準(zhǔn)化，在應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解程序時(shí)，不適用《治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定，進(jìn)而提升執(zhí)法公信力。

（四）完善法律救濟(jì)途徑，適用特殊人群保護(hù)制度

《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的處罰措施，僅僅是讓百姓感受到了公權(quán)力的實(shí)施，尤其是法律意識(shí)薄弱的西部偏遠(yuǎn)地區(qū)。百姓對(duì)于公權(quán)力的信任意識(shí)往往超過(guò)了自身維權(quán)的意識(shí)。該定向性思維意識(shí)使得部分治安案件的處理有偏公允。如對(duì)于百姓雞毛蒜皮的糾紛引起公私財(cái)物的毀損，民警在處理該類治安案件中將《治安管理處罰法》第四十九條作為了百姓被迫調(diào)解的法律措施，該不當(dāng)?shù)闹伟补芾碚{(diào)解行為損害了百姓的合法權(quán)益。百姓對(duì)于申請(qǐng)法律救濟(jì)的途徑不熟知，使得百姓“大事化小小事化了”，甚至出現(xiàn)老弱病殘等特殊人群邊緣化，無(wú)法進(jìn)行申控來(lái)保障自身的合法利益，如筆者前述提及的案例。因此完善法律救濟(jì)途徑，加大法律救濟(jì)途徑的宣傳引導(dǎo)，提升公力救濟(jì)活力，拓寬社會(huì)救濟(jì)渠道，強(qiáng)化私力救濟(jì)意識(shí)，同時(shí)讓執(zhí)法透明化，保障正確運(yùn)用《治安管理處罰法》第四十九條之規(guī)定，讓故意毀損公私財(cái)物的標(biāo)準(zhǔn)適用更加合理化。

（五）提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，優(yōu)化在編民警和輔警的權(quán)力界限

在中國(guó)法治發(fā)展的軌道中，往往存在部分執(zhí)法者屬于違法者的情況，執(zhí)法者法律意識(shí)的淡薄以及招聘執(zhí)法人員程序的不合理性，使得部分執(zhí)法者成為了違法者。一些執(zhí)法者在辦理治安案件過(guò)程中存在對(duì)法律規(guī)定不夠重視的情況，另一些執(zhí)法者為了得到快速結(jié)案不惜獲取非法證據(jù)，諸如此類的違法行為，嚴(yán)重侵犯了百姓的合法權(quán)益。同時(shí)近幾年來(lái)，輔警事件頻頻發(fā)生，輔警招聘程序［7］、輔警法律素養(yǎng)、輔警權(quán)限等往往模糊化、不科學(xué)，輔警工作定位不明，造成輔警人力屬性錯(cuò)位［8］。

2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確提出了執(zhí)法的規(guī)范化，其中應(yīng)有之義就是執(zhí)法者的法律素養(yǎng)的提升。因此為保障執(zhí)法的規(guī)范化，應(yīng)提升執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，加大對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍自身的法律宣傳和教育工作，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法的方式方法，明確輔警的權(quán)限劃分，強(qiáng)化在編民警的崗位職責(zé)。基于法律事實(shí)，從群眾百姓實(shí)際角度出發(fā)結(jié)合案件輕重程度，減少《治安管理處罰法》第四十九條中有關(guān)行政拘留規(guī)定的使用，著力消除百姓涉案的恐懼感，在保證辦案質(zhì)量的前提下兼顧辦案效率，提升百姓的幸福感和認(rèn)同感，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中都能感受到社會(huì)公平正義。