當(dāng)前我國縣級生態(tài)環(huán)境部門行政處罰主體資格存在的問題及完善建議
——由一則環(huán)境行政處罰案例引發(fā)的思考

田衍鋒

山東交通學(xué)院，山東 濟南 250357

行政處罰是實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要手段，在各種行政管理手段中行政處罰是最常用的手段，也是行政訴訟案件中受案數(shù)量最多的。［1］根據(jù)公開資料“十三五”期間，全國共實施環(huán)境行政處罰案件83.3萬件，罰款金額536.1億元，分別較“十二五”期間增長 1.4倍和 3.1倍。［2］當(dāng)前生態(tài)環(huán)境部門面臨深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量新任務(wù)、新要求，可以預(yù)見的是，生態(tài)環(huán)境部門會更多使用行政處罰手段來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的目標(biāo)。

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會通過了新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，機構(gòu)改革完成后，省以下環(huán)保部門機構(gòu)垂直管理工作陸續(xù)進行，垂直管理改革后的縣、區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、自治縣生態(tài)環(huán)境部門（以下統(tǒng)稱“縣級生態(tài)環(huán)境部門”）人、財、物整體劃轉(zhuǎn)市一級生態(tài)環(huán)境局，實行垂直管理，縣級生態(tài)環(huán)境分局的隸屬關(guān)系、財政供養(yǎng)、干部任免等關(guān)系均不再從屬于縣級政府。這種行政管理體制的變化有助于避免地方政府對生態(tài)環(huán)境管理工作的干預(yù)，但同時也對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法特別是縣級生態(tài)環(huán)境部門行政處罰權(quán)的實施提出了一些問題。

一、問題的引出：司法實踐認(rèn)為縣級生態(tài)環(huán)境分局不具備實施行政處罰權(quán)的主體資格

2019年8月，被告P市H生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)原告P市某鞋業(yè)有限公司存在廢氣不按規(guī)定排放，建設(shè)項目未依法報批環(huán)評文件，需配套的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收合格擅自投入生產(chǎn)的違法情形。P市H生態(tài)環(huán)境局于2019年12月對P市某鞋業(yè)有限公司作出《行政處罰決定書》，決定對該公司處以罰款人民幣20萬元整。原告不服，向法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為，被告作為本轄區(qū)環(huán)境保護工作的行政主管部門，負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)，是本案適格的被告主體，判決駁回P市某鞋業(yè)有限公司的訴訟請求。P市某鞋業(yè)有限公司不服，提起上訴。F省P市中級人民法院二審認(rèn)為，被上訴人P市H生態(tài)環(huán)境局是P市生態(tài)環(huán)境局的派出機構(gòu)，且已經(jīng)完成機構(gòu)改革并履行法定職責(zé)。被上訴人P市H生態(tài)環(huán)境局作出《行政處罰決定書》的法律依據(jù)是《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；……”。該法只授權(quán)給縣級以上環(huán)境保護行政主管部門，沒有對派出機構(gòu)進行授權(quán)。因此，自2019年3月30日起，被上訴人P市H生態(tài)環(huán)境局在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下作出行政處罰決定，屬超越職權(quán)行為，程序違法，依法應(yīng)予撤銷?；谏鲜隼碛?，二審法院判決撤銷了一審判決，并撤銷了被上訴人P市H生態(tài)環(huán)境局《行政處罰決定書》。

在上述案例中，爭議的焦點是：P市H生態(tài)環(huán)境局的行政處罰主體資格問題，即按照垂直管理后生態(tài)環(huán)境保護部門的架構(gòu)，H生態(tài)環(huán)境局能否獨立對外作出行政處罰決定這一問題。圍繞這一問題，兩級法院產(chǎn)生了不同認(rèn)識，一審法院認(rèn)為縣級生態(tài)環(huán)境局具有行政主體資格，可以獨立作出行政處罰；二審法院則認(rèn)為縣級生態(tài)環(huán)境局不具有獨立的主體資格，不能以自己的名義獨立作出行政處罰決定。由此可見，縣級生態(tài)環(huán)境部門垂直管理改革后，其作出行政處罰決定的主體資格這一問題確實產(chǎn)生了爭論和質(zhì)疑。

二、垂直改革后縣級生態(tài)環(huán)境部門的法律地位

2018年11月，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》，要求于2019年3月前全面完成省級環(huán)保部門垂直改革實施工作。此后，各省份陸續(xù)出臺了省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)垂直改革工作的相關(guān)方案，縣級環(huán)境保護局陸續(xù)組建為“XX縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局”，也有的仍稱為“局”。以D省為例，在完成省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)垂管改革后，全省16個市均已完成縣級分局掛牌、印章啟用等工作；市生態(tài)環(huán)境局實行以省生態(tài)環(huán)境廳為主的雙重管理體制，仍為市政府工作部門；縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境局調(diào)整為市生態(tài)環(huán)境局的派出分局，由市生態(tài)環(huán)境局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市生態(tài)環(huán)境局任免，任命和考核聽取駐地縣市區(qū)黨委、政府的意見。

按照上述方案的要求及改革后縣級生態(tài)環(huán)境分局的架構(gòu)，縣級生態(tài)環(huán)境分局不再是同級人民政府的組成部門，而屬于上一級（市級）生態(tài)環(huán)境部門的派出分局，作為其派駐縣級行政區(qū)域的工作機構(gòu)。

（一）垂直改革后縣級生態(tài)環(huán)境部門不具有行政主體資格

所謂行政主體，是指享有實施行政活動的行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。［3］也有學(xué)者認(rèn)為，行政主體是能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行政效果承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體一般分為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)不屬于行政主體。根據(jù)上述理論及行政實踐，縣級生態(tài)環(huán)境部門作為市生態(tài)環(huán)境局的派出分局，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，因此不具有行政主體資格，不能以自己的名義獨立作出行政處罰決定。

（二）垂直改革后縣級生態(tài)環(huán)境部門屬于市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構(gòu)

派出機構(gòu)是指政府的工作部門根據(jù)需要在一定行政區(qū)域設(shè)置的派出組織［3］。派出機構(gòu)不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，因此不具備行政主體資格，只能以其隸屬的行政機關(guān)的名義開展活動，相關(guān)法律責(zé)任也由其隸屬的行政機關(guān)承擔(dān)。但如果有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的特別授權(quán)，派出機構(gòu)可以行使授權(quán)范圍內(nèi)的行政職權(quán)。根據(jù)縣級生態(tài)環(huán)境部門改革后的職能定位，其屬于“市生態(tài)環(huán)境局的派出分局”，在行政法理論上應(yīng)當(dāng)歸于派出機構(gòu)的范疇，不屬于一般意義上的行政主體范疇。

（三）作為派出機構(gòu)的縣級生態(tài)環(huán)境部門無權(quán)作出行政處罰決定

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境部門行政處罰的主要依據(jù)為《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律、法規(guī)。這些法規(guī)的規(guī)定中涉及行政主體職權(quán)的表述一般為“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”。按照上述法律、法規(guī)的規(guī)定，只有縣級以上人民政府的環(huán)境保護主管部門才有權(quán)對生態(tài)環(huán)境違法行為作出行政處罰。垂直改革后的縣級生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)不再屬于縣級人民政府的工作部門，因此無權(quán)對相對人作出處罰決定。

三、縣級生態(tài)環(huán)境部門行政處罰主體資格缺失帶來的問題

一方面，由于現(xiàn)有環(huán)境行政處罰的法律依據(jù)大多數(shù)都是在縣級生態(tài)環(huán)境部門垂直改革之前生效實施，垂直改革后縣級生態(tài)環(huán)境部門的法律地位導(dǎo)致其行政處罰主體資格缺失。另一方面，縣級生態(tài)環(huán)境部門處于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的最前沿，直接面對大量的生態(tài)環(huán)境違法行為，主體資格的缺失與執(zhí)法需求的不協(xié)調(diào)給當(dāng)前基層生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法帶來了一些問題。

（一）以縣級生態(tài)環(huán)境分局（局）名義作出的行政處罰決定會被認(rèn)定為無效

行政越權(quán)無效規(guī)則是行政權(quán)運行的基本規(guī)則?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”。第三十八條規(guī)定：“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效?！蔽覈缎姓V訟法》第七十五條也規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效?！弊鳛橐环N嚴(yán)格的行政執(zhí)法活動，行政處罰必須由法定的主體來實施。生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)明確規(guī)定相關(guān)行政職權(quán)的實施主體是“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”，縣級生態(tài)環(huán)境分局（局）由于不是法定的行政處罰實施主體，因此屬于不具備主體資格的情形，其作出的行政處罰應(yīng)屬無效，在行政訴訟中面臨被法院確認(rèn)無效而予撤銷的后果。

（二）不符合生態(tài)環(huán)境部門省以下垂直管理改革的目的

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，推行垂直管理改革的初衷之一是實現(xiàn)“環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化屬地環(huán)境執(zhí)法”。當(dāng)前，環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部通報，2021年1-6月，全國共下達環(huán)境行政處罰決定書5.52萬份，罰沒款數(shù)額總計43.32億元，案件平均罰款金額7.84萬元。［4］然而囿于縣級生態(tài)環(huán)境分局（局）行政處罰主體資格的缺失，有的地方采取的是由縣級生態(tài)環(huán)境分局（局）申請使用市局法律文書的形式，以市局的名義對外作出行政處罰決定，但這種操作模式既存在市局對執(zhí)法過程的監(jiān)督有限的問題，也導(dǎo)致基層發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境違法問題不能及時解決，難以實現(xiàn)機構(gòu)改革所要求的執(zhí)法重心下移的要求。

（三）縣級生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法效能低下

2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》提出，要“優(yōu)化執(zhí)法方式、完善執(zhí)法機制、規(guī)范執(zhí)法行為，全面提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能”。由于縣級生態(tài)環(huán)境分局（局）行政處罰主體資格的缺失，依法只能行使相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督考核、環(huán)保督察等行政權(quán)力，無法以自己的名義行使行政處罰權(quán)。行政處罰具有制裁性，是一種“硬權(quán)力”?？h級生態(tài)環(huán)境分局（局）行政處罰主體資格的缺失，導(dǎo)致其在生態(tài)環(huán)境行政管理上缺少“硬權(quán)力”，造成執(zhí)法效能低下。

四、縣級生態(tài)環(huán)境部門行政處罰主體資格缺失問題的解決路徑

當(dāng)前縣級生態(tài)環(huán)境部門不具有行政處罰主體資格的現(xiàn)狀不能適應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境保護、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的需要，也不能適應(yīng)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的需要。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)沒有修改、修訂的情況下，可以立足現(xiàn)有的制度資源，運用行政法原理，對其進行制度的改進。

（一）將部分行政處罰事項授權(quán)縣級生態(tài)環(huán)境分局行使

法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)是作為非行政主體的組織獲得主體資格的途徑之一，這種組織經(jīng)授權(quán)后一般稱之為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。目前，我國行政實踐中存在的法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使行政處罰權(quán)的典型是《治安管理處罰法》對公安派出所的授權(quán)，該法第九十一條規(guī)定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定?！币虼耍梢越梃b《治安管理處罰法》對公安派出所的授權(quán)經(jīng)驗，將部分生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)以法律或法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的形式授予縣級生態(tài)環(huán)境部門行使。

（二）理順縣級生態(tài)環(huán)境分局與市級生態(tài)環(huán)境部門的關(guān)系

縣級生態(tài)環(huán)境分局垂直管理改革之后，屬于市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構(gòu)，實現(xiàn)了人、財、編的垂直管理。應(yīng)當(dāng)以此次垂直改革為契機，理順市、縣兩級機構(gòu)執(zhí)法人員的關(guān)系，加強縣級執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進執(zhí)法力量向基層生態(tài)環(huán)境部門下移。賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局相應(yīng)的行政檢查、行政強制的權(quán)力，或者通過法定形式賦予其處罰權(quán)，以更好地提高環(huán)境行政執(zhí)法效能。

（三）推動現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)的修改

我國現(xiàn)有環(huán)境保護法律、法規(guī)的立法用語中對生態(tài)環(huán)境履行監(jiān)管職責(zé)主體的表述一般為“縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境部門對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理”。按照嚴(yán)格的立法用語理解，在垂直改革管理之后縣級生態(tài)環(huán)境分局不再屬于縣級人民政府的組成部門，因此無權(quán)再履行相應(yīng)行政處罰的職責(zé)。因此，有必要適時推動《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)的修改工作，以立法的形式賦予縣級生態(tài)環(huán)境部門行政處罰主體資格。