國家治理現(xiàn)代化視域下民生權利法治保護研究

李耕坤

（中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京 100088）

一 引言

民生問題是國家治理現(xiàn)代化過程中的核心問題。民生利益是關系一國人民最根本的利益，它是人民生存發(fā)展的前提，是國家長治久安的根基，因此民生問題歷來為各國統(tǒng)治階級所重視。進入新時代，黨和政府從重視經(jīng)濟“量”的增長，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亍百|(zhì)”的提升；從強調(diào)以“自上而下”推進改革的主體視角，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑铡笆忻裆鐣?，回應市場和民眾需求為主的客體視角；從僅重視促進“經(jīng)濟”發(fā)展的單維關系，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合發(fā)展“民主”“法治”“社會自治”等多維關系。治理方式和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)“偉大中國夢”和“國家治理現(xiàn)代化”的必經(jīng)之路，而最終目的是讓我國人民切實享有“獲得感”和“幸福感”。

保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。國家治理現(xiàn)代化的建設離不開對民生權利的保障，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須將民生保障放在首位，重視和發(fā)展民生是社會前進和發(fā)展的條件。以促進民生事業(yè)為目標來完善治理體系、提升治理能力可以改善社會物質(zhì)基礎，增強人民的幸福感，有利于維護社會的穩(wěn)定，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

同時，促進民生事業(yè)離不開法律的保障作用，需要用法治化手段來保障國家治理現(xiàn)代化建設過程中的民生權利。保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的起點和終點，因此，在國家治理現(xiàn)代化過程中需要依靠法治來保護和落實民生權利。然而，我國學界近年來卻忽視對于“民生權利”的研究，作者以“民生權利”為關鍵詞，在中國知網(wǎng)進行全數(shù)據(jù)庫搜索，發(fā)現(xiàn)有關研究多集中于2010—2013 年，分別為：2010 年17 篇，2011 年10 篇，2012 年17 篇，2013 年18 篇。2017 年以來每年就該問題的研究論文數(shù)量不足10 篇，2019 年為3 篇，2020 年0 篇。對民生問題的關注不足，甚至出現(xiàn)忽視民生權利保護的傾向，這可能與國家治理現(xiàn)代化的要求背道而馳，也與中央重視民生發(fā)展，要求不斷增進人民獲得感的要求相背離。因此本文擬從剖析民生權利法治保護與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關聯(lián)入手，分析在國家治理現(xiàn)代化過程中民生權利保護所面對的挑戰(zhàn)，探討民生法治的實現(xiàn)方式和手段，從而在國家治理現(xiàn)代化背景下為民生權利提供法治保障。

二 民生權利、民生法治與國家治理現(xiàn)代化

民生觀念在我國古代即已有之，至春秋時期相關理論雛形已現(xiàn)，表現(xiàn)為民本思想。近現(xiàn)代民生觀通過民生表達人權，當代民生觀以人權實踐民生［1］。黨的十八大以來，我國的民生政策基本采取了廣義民生的概念。民生權利一般被認定為關系到人的生活、生計、生存、生命延續(xù)等方面基本權利，是民生利益的法律表達。值得注意的是，對民生的理解歷來有兩套話語體系，即政治話語體系和法律話語體系，并且隨著社會的發(fā)展，民生的政治話語色彩逐步淡化，而法律話語色彩逐漸增強。

（一）保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的出發(fā)點

保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的根本要求。國家治理現(xiàn)代化的首要任務是保障民生權利，也是構建“良法”的基本要求。立法以民為本，以人民權益保障為核心的民生法治是當下中國最好的國家治理方式。因此，在治理思想上，要形成“以人為本”的民生治理意識；在立法實踐中，要建立“民生平等”的民生立法原則。

樹立“以人為本”的治理思想。民生權利是以人本理念為基礎的權利形態(tài)，是決定人的生存和發(fā)展狀況的權利形態(tài)。這種權利最鮮明的特點就是具有人本性。從法律角度看，民生問題是民權、社會公平問題，而最終是基本人權問題［2］。無論是憲法所規(guī)定的公民基本權利還是民生權利所包含的內(nèi)容，民生都彰顯著有關人的權利保障問題。另外，從民生的基本含義來看，是有關每個人的基本生計，即涉及糊口、棲身、診治、受教，等等方面［3］。從民生權利的權利樣態(tài)和內(nèi)容來說，其包括了經(jīng)濟、社會、文化、科技、環(huán)境等各個方面，有學者將其概括為“生存、發(fā)展和社會保障權”，包含了人民生存和發(fā)展所必需的各種積極條件［4］。通過剖析民生權利的特點，正確認識民生權利具有人本性。樹立“以人為本”的民生治理觀，以“人”為出發(fā)點，要求國家立法機關應當基于民生權利的基本特點進行立法，政府應當基于其基本特點進行治理。

從立法精神來看，無論是憲法層面還是其他立法層面都應建立和堅持“民生平等”的立法原則。民生立法的目的是建立實質(zhì)性的民生利益制度來解決就業(yè)、社會保障等社會難題。“民生平等”原則對于我國國家治理現(xiàn)代化過程中民生權保障立法而言發(fā)揮著十分重要的作用，具體如下：

第一，“民生平等”是解決國家治理現(xiàn)代化過程中現(xiàn)實問題的內(nèi)在保障。市場經(jīng)濟和政府管理都存有一定缺陷，并未能從根本上解決民生權保障問題。民生平等的立法原則最主要的功能是理順政府、市場以及民生之間的關系。從宏觀的角度，建立公共財政的分配、區(qū)域均衡發(fā)展機制以及保障性政策等，適當向民生提供傾斜性保護。政府、市場與公眾之間的關系是相互協(xié)調(diào)、相互配合，實現(xiàn)多元復合聯(lián)動的現(xiàn)代化治理模式。

第二，立法堅持“民生平等”原則，能夠為改善民生、提高生活質(zhì)量提供外在保證?！胺芍贫纫簿褪且环N配給制度”［5］，民生法律制度的建立旨在滿足公眾對自身權益保護的制度需求。從實踐來看，經(jīng)濟水平的差異性、資源稟賦的差異性、權利觀念的差異性等問題很難為民眾提供充分的就業(yè)機會和滿足社會保障的剛性需求。因此，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和民生利益保障立法之間的協(xié)調(diào)旨在為公眾提供良好的物質(zhì)環(huán)境。

第三，要達到“民生平等”的目標，必須在民生保障立法過程中考慮到國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實問題以及可持續(xù)發(fā)展問題。本質(zhì)上，無論是民生保障立法還是國家治理現(xiàn)代化都是長久的制度安排，有必要充分考慮發(fā)展的方向和趨勢，以求長期為民生利益提供保障。桑斯坦認可這種制度安排，明確指出法律重新定位角色的力量是有限的，但是法律完全可能將事物向某個方向推進［6］。

（二）民生法治是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容

民生與法治有著密不可分的聯(lián)系。從中外國家治理的經(jīng)驗可以看出，隨著社會的發(fā)展，民生權利日益為統(tǒng)治階級所重視，其成為國家治理的重要內(nèi)容。我國提出依法治國，建設社會主義法治國家，重視對民生法治的建設。正因為法治不僅僅是一種簡單形而上的價值追求，而是一種在一定時空背景下的歷史和社會實踐，所以它必須對特定時空背景下特定主體的社會、政治訴求作出回應［7］。如今的中國人民對于民生的追求，已經(jīng)不同于古代封建社會和近代半殖民地半封建社會對民生的理解。不僅需要滿足基本的物質(zhì)生活，更向往精神世界的豐富。不僅追求個人的全面發(fā)展，更有對中華民族偉大復興的渴望。法治的職責就是回應當今社會對民生權利保護的訴求，民生權利保護就是實現(xiàn)民生法治的必然要求。在國家治理現(xiàn)代化語境下剖析民生權利以及相關的制度安排，其內(nèi)在的邏輯是將抽象的民生權利具象化，其權利訴求的狀態(tài)旨在通過及時、妥善的方式來解決錯綜復雜的利益關系。民生權利并非是一種新型的“權利”表達，究其根本是民本思想在現(xiàn)代法律語境下的表達，所展示的“法律圖景”是民眾的福祉或權益的保護。民生權利有著廣泛的社會包容度、認同度，其制度性表達訴求承載著社會實踐的正當性。所以，建設民生法治已經(jīng)變成解決民生問題與建設我國現(xiàn)代化法治體系的最佳結合點。

民生法治是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在國家治理現(xiàn)代化的要求下，需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。構建民生法治，是我國在21 世紀能夠真正實現(xiàn)現(xiàn)代法治的希望所在［8］。民生法治的發(fā)展和安排并非只是一種理論維度的有益嘗試，更在實踐中對我國經(jīng)濟和社會發(fā)展建設發(fā)揮著重要的作用。用民生法治推進國家治理現(xiàn)代化，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

第一，民生權利與國家治理現(xiàn)代化具有一致性。兩者的目的都是保障和實現(xiàn)人民的利益，手段都是通過法治。市場經(jīng)濟的秩序構建雖然會導致一些社會性問題，包括就業(yè)的不公平、醫(yī)療資源的不公正等。國家通過構建民生利益法律體系來彌補市場化方式的不足，為保障民生權利提供物質(zhì)基礎，共同致力于維持社會秩序的穩(wěn)定。民生權利是民生利益在法律維度的表達方式，其法律功能的認知與市場經(jīng)濟并無矛盾。但是，市場競爭的缺陷致使其不能自發(fā)地意識到它所帶來的嚴重社會不公平，更無法由其本身糾正這種不公［9］。因此，通過建立民生法律規(guī)則體系來限制和解決市場的非理性化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟的良性發(fā)展。這種以民生利益為核心的解決方式并非是民生領域去市場化的過程，而是優(yōu)化市場秩序的必然。

第二，有助于推動民生制度的優(yōu)化。在國家治理現(xiàn)代化語境下，多元的參與主體、多元的參與方式、多元的治理路徑已經(jīng)成為推動民生工作的重要力量，并以實現(xiàn)民生制度的公正化為根本目的。一方面，通過優(yōu)化權能配置和強化責任能力，增強民生制度的創(chuàng)設能力、革新能力以及綜合能力，滿足民眾對民生服務共性和個性的需求。以民生制度供給為例，政府通過“簡政放權”來消除限制性要素，進一步釋放市場的活力。這種制度安排能夠最大程度地增強民眾福祉保護。另一方面，通過國家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新構建公正、開放、共享的民生利益保護體系。

第三，加速國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化是一項復雜的社會工程，而民生利益機制的確立起到加速制度優(yōu)化的作用。政府通過完善制度環(huán)境、健全法律法規(guī)、建立科學的標準體系以及長久的民生保護機制，實現(xiàn)政府、市場、民眾的良性循環(huán)。尤其針對食品、藥品、環(huán)境等重大安全領域出現(xiàn)的問題，民生利益保護的迫切性倒逼行政治理的有效性、針對性，即用法律規(guī)范手段構建有序的市場機制。以新加坡為例，新加坡建立起共同治理模式［10］，這種治理模式不僅推動政府治理能力的優(yōu)化，同時營造了良好的外部環(huán)境，維護了民眾的利益。

究其根本，無論是國家治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)設還是革新都旨在構建民生利益的保護機制，即企業(yè)的發(fā)展、政策的制定、法治的建設等必須考慮和滿足民生的利益訴求。

（三）保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的落腳點

保障好民生權利是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的最終追求。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化必須保障好民生權利。民生權利是社會基礎性的保障手段，是人民幸福的重要來源，是維護社會穩(wěn)定的基礎。要以民生權利的保護程度作為達成國家治理現(xiàn)代化的最終判斷標準，也即“善治”［11］。國家治理現(xiàn)代化以“以人為本”和“民生平等”為原則構建“良法”來保護民生權利，以民生法治為核心內(nèi)容，通過完善社會保障體系、構建多元糾紛解決機制、賦予民生權利可訴性，從而落實“善治”。

第一，正確認知民主法治在市場建設方面的不足，構建社會保障體系。任何制度安排必然存有缺陷，應當以客觀、辯證的眼光理性看待民主法治在市場領域的不足。一方面，以資本邏輯為基礎的市場建設存有不可調(diào)和的矛盾，即市場本位的邏輯下資本的目的始終是經(jīng)濟利益追逐性［12］。這種市場化的方式所導致的風險是不可避免的，對民生利益法治化不免產(chǎn)生障礙。因此，需要完善社會保障體系。另一方面，當前民主法治力量不足，包括民主法治意識薄弱、法治化力量的不足、法治化技術性的不足等?？陀^而言，民主法治有待加強，否則很難為維護市場環(huán)境良性發(fā)展和消除市場的非理性要素等方面提供法律保障。

第二，構建多元糾紛解決機制，減少社會的不和諧因素。民生權利保護機制的構建能夠有效應對多樣化的利益糾紛。一方面，國家治理現(xiàn)代化要求要以保護民生權利為解決利益糾紛的底線。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府和企業(yè)之間已經(jīng)沖破傳統(tǒng)的管理者和被管理者的關系，轉(zhuǎn)換為國家治理現(xiàn)代化的參與者、監(jiān)督者、服務者等多維度的關系，并且兩者的共同目的是以人為本。簡言之，民生利益思維將始終貫徹于國家治理現(xiàn)代化的整個過程中，并被奉為圭臬。另一方面，構建利益糾紛化解聯(lián)動機制。民生利益的規(guī)范性本質(zhì)上是法治化的體現(xiàn)，用法治化思維來解決利益糾紛。通過完善一系列的法律法規(guī)、規(guī)章政策等建設符合法治要求的市場經(jīng)濟，形成公平的競爭機制、利益保護機制、秩序機制等，有效地調(diào)節(jié)各類主體之間的利益關系。

第三，重視民生權利的可訴性。民生權利隸屬于人權概念體系，是人權領域的延伸，承載著具體的民眾權利。兩種權利在法律層面的表達各不相同。人權概念的表述旨在陳述公民、民眾享有哪些基本、共同的權利，例如教育權、勞動權等。而民生權利的概念體系是將人權納入具體的社會領域內(nèi)，其核心是社會保障權［13］，包括醫(yī)療領域的保障權、就業(yè)領域的保障權、教育領域的保障權等。民生權利是一種請求權，有著可訴求的可能性，在“沒有救濟就沒有權利”［14］的意義上實現(xiàn)對民生利益的保護。然而，從立法技術和圖景上，如何實現(xiàn)民生權利的可訴性尚屬于一種立法理論層面的假設。

民生利益是民生權利在具體語境下的獨立表達，任何具體制度構建必須基于此，并由此形成一系列的制度安排。民生權利的政治維度、法律維度、社會維度在保證政策適用的根本性、保障法律“守護者”的客觀地位、實現(xiàn)國家制度體系的現(xiàn)代化上起到了重要作用。在國家治理現(xiàn)代化視域下，必須全面研究民生權利的制度安排，立足于中國國情，構建符合現(xiàn)代化國家治理整體布局的合理發(fā)展方式。

三 國家治理現(xiàn)代化過程中民生權利所面臨的挑戰(zhàn)

民生權利的保護是國家治理現(xiàn)代化的助推器。民生利益的考量滲透在國家治理現(xiàn)代化建設的各個環(huán)節(jié)中，這種制度框架安排的目的是從民生利益的高度來解決國家治理現(xiàn)代化建設中的種種問題和障礙，滿足民生的利益訴求。但在完善民生權利保護機制的過程中也有許多挑戰(zhàn)。在國家治理現(xiàn)代化視域下，具體體現(xiàn)在國家治理體系和國家治理能力兩方面。

（一）民生法律體系的碎片化阻礙國家治理體系的現(xiàn)代化

中國的法律制度體系是國家治理體系的重要組成部分。其中，民生保護法律制度體系又是落實國家治理現(xiàn)代化“以人為本”“人民當家作主”要求的法律制度保障。但當前民生權利保護的法律制度呈現(xiàn)碎片化，缺乏體系性。新中國成立以來，我國在保障民生權利方面實現(xiàn)了很大改善，黨和政府更加重視民生問題，全國人大先后頒布和完善了一系列有關解決民生問題的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》等。但是我國民生權利法律保護的相關規(guī)定多散落在各部門法中，呈現(xiàn)相關法律的碎片化問題，究其原因在于：（1）民生權利法律保護體系在建設過程中缺乏系統(tǒng)性和科學性的規(guī)劃，法規(guī)之間相對獨立且缺少相應的銜接鏈條。對民生權利保護的法律法規(guī)散落在各個部門法中，其法律性質(zhì)、法律位階、適用范圍和對象等都存在很大差異，致使我國民生權利保護法律體系缺乏系統(tǒng)性和科學性。（2）部分法條相對籠統(tǒng)和宏觀，缺乏具體而又細化的操作規(guī)定［15］?！吨腥A人民共和國憲法》作為我國根本大法賦予了民眾一定的社會保障權利，但憲法在我國不具有可訴性，即使侵害了有關權利也不能得到很好的救濟?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進法》中雖然對弱勢群體就業(yè)作出相應的保護和規(guī)劃，但其缺乏具體而細化的操作規(guī)定，如第二十九條對如何統(tǒng)籌規(guī)劃、怎樣創(chuàng)造就業(yè)條件都沒有具體規(guī)定。

法律的碎片化或非體系化呈現(xiàn)出多重危險，將不利于民生權利的法律保護。首先，不利于民生法律體系的建立。民生權利法律保護制度的碎片化會導致規(guī)則之間的互相重疊或出現(xiàn)缺漏，以及缺乏必要的彈性，最終致使相關規(guī)則缺乏可執(zhí)行性、盲目“膨脹”［16］。由于我國對于民生權利保護的法條散落在各種法律法規(guī)之中，可能出現(xiàn)下位法與上位法的沖突，相同法律層級之間的規(guī)定不一致，在沒有形成民生權利體系化的法律保護之前，沒有統(tǒng)一的民生權利保護原則，對解決民生問題將造成不利影響。其次，不能為法律適用提供和諧統(tǒng)一的立法資源。例如一些并不復雜的案件，常常會在學者或法官中產(chǎn)生多種分析和裁判意見，導致這種現(xiàn)象的原因是沒有統(tǒng)一的民生權利保護法律體系，相關法律法規(guī)過于碎片化，無法為學者和法官提供一致的法律依據(jù)，一定程度上浪費了學術資源和司法資源。最后，無法回應民眾對民生權利保障在法律層面的訴求。一個國家的社會保障體系是關乎民眾最基本的生活保障，其中有關法律層面的規(guī)定更是人民群眾行使權利的合法性根據(jù)。民生權利保護法律體系的碎片化問題，導致法律體系內(nèi)部沖突，無法將民生權利保護落到實處，不能回應民眾對法治的訴求，同時削弱了人民對我國法律的信任感。

建立起民生權利保護法律體系具有十分重要的意義。（1）民生法律體系化是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要保障。實質(zhì)上，提升社會治理現(xiàn)代化水平在于形成一套相互協(xié)調(diào)、緊密相連的民生法律保護制度，用制度化的治理體系提高治理能力［17］。（2）民生法律體系化是民眾權利保護的要求。民生權利保護法律體系的建立不僅是國家治理體系現(xiàn)代化的需要，更是法律層面回應人民群眾民生權利訴求的體現(xiàn)。民生權利保護在于保障民眾的基本生活，是人民群眾生活、發(fā)展對于法律的要求。（3）民生法律體系化是進一步健全法制的需要。一部內(nèi)在邏輯自洽，能夠相互協(xié)調(diào)的法律才是一部好的法律，能夠給民眾提供法律本身就應當具有的確定性和可預期性。建設民生權利保護法律體系是我國健全社會保障制度的根本要求，更是依法治國健全中國特色社會主義法律體系的需要。（4）民生法律體系化是充分貫徹法律實施的需要。法律的制定是為了更好地解決現(xiàn)實生活中的問題，因此，一部法律是否具有生命力，關鍵看其是否具有現(xiàn)實的可操作性。避免法官在審理案件時對法律運用拿捏不準產(chǎn)生爭議的現(xiàn)象出現(xiàn)，保障民眾的民生權利能夠落到實處，能夠給予其現(xiàn)實的權利救濟。

（二）國家治理能力現(xiàn)代化中民生權利保護的問題

保護民生權利是國家治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，然而，當下民生權利保護的現(xiàn)狀給國家治理能力現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)。

第一，民生權利保護法治化程度不高。從各國治國安邦的經(jīng)驗來看，民生問題是關系到一國民眾的生存發(fā)展、國家的長治久安以及社會秩序穩(wěn)定的根本問題。而我國“重人治、輕法治”“重公權、輕私權”以及“官本主義”思想的存在導致民生權利保護法治化程度不高［18］。隨著社會不斷發(fā)展，對民生權利保護的要求也越來越高，需要通過法治手段來保障民眾民生權利的實現(xiàn)。（1）國家通過立法來促成民眾教育權、勞動就業(yè)權、社會保障權等各項權利的落實，同時，也需要利用立法手段來保障民眾各項文化權利的實現(xiàn)。（2）改善和發(fā)展民生需要通過法治手段來營造良好的社會環(huán)境，沒有好的環(huán)境，改善民生的目標也不可能達成。（3）民生權利的公平保護需要法律制度作為后盾。只有將法治作為社會治理的基礎，民生權利保護才是有源之水，法治不張，則民生不興。

第二，民生權利保護需要完善的程序機制保障。在我國法律不斷完善的過程中，一直存在著重實體輕程序的問題，特別注重實體法的研究，而忽視了程序法的重要性。具體體現(xiàn)為立法中社會參與機制不健全，司法救助渠道不暢通。對于民生權利的法律保障，特別需要程序機制的支撐，尤其在以下兩方面：

其一，民生權利保護機制需要在立法程序中給予程序機制的保障。民生法治的立法環(huán)節(jié)是保障民生利益上升為法律層面的重要起點，因此需要完善的程序機制予以保障。在立法環(huán)節(jié)中，應當時刻保有民生意識，只有廣泛聽取各方面的不同意見，才能把各種矛盾、各種問題都擺出來，對各種意見進行比較分析、研究，在廣泛基礎上進行集中［19］，這樣才能了解民生問題的癥結，針對現(xiàn)有的民生問題作出法律上的回應。

其二，民生權利保護機制有必要賦予權利人救濟的合法方式和手段。民生保障依賴于國家義務而非國家權力得以實現(xiàn)其目標，但是民生權利的關鍵并不只是國家對應的法律義務，而是對其具有可訴性，沒有救濟就沒有權利，只有通過賦予權利人救濟的權利其利益才能有所保障，進而民生權利才會得到真正的落實。因此，需要對民生權利的救濟在法律上進行規(guī)定。

四 國家治理現(xiàn)代化視域下民生權利保護的法治路徑

（一）民生權利保護制度的設計原則

1.以人為本原則

從一定程度上講，“以人為本”在法律上的體現(xiàn)就是“以人權為本”［20］。上文論述到民生權利的突出特點就有人本性，以人為核心，同時，民生權利也是法律在民生范圍內(nèi)對個人權利的保障。要求各種社會活動都必須把關注“人”作為首要的原則和標準［21］。

一方面，在民生立法過程中要堅持“以人為本”原則?！耙匀藶楸尽笔敲裆鷻嗬Ｗo制度法治理念的價值核心。在價值取向上，現(xiàn)代國家保障公共權力高效運行的根本目的是使其更好地完成社會公共管理事務，更好地保護民生權利，并促進民生權利的實現(xiàn)［22］。法治與民生保障的發(fā)展史表明，法治與民生是相互關聯(lián)、息息相關的。另一方面，民生權利保護制度中的“以人為本”原則不僅體現(xiàn)在民生立法上，在行政管理、行政決策、行政執(zhí)法等過程中也要遵守民生權利中的“以人為本”原則［23］。在“以人為本”的原則下實現(xiàn)民生保護是法治的價值所在，也是政府的責任所在。政府權力作為管理、決策、執(zhí)行權的統(tǒng)一，是所有國家權力中與社會接觸最直接、覆蓋面最寬、最容易膨脹，同時也是最難控制和最易腐敗的權力。為了預防和阻止行政行為發(fā)生偏向而導致對民生權利的侵害，必須將民生權利中的“以人為本”原則納入行政活動范圍中來，堅持以人為本，推行依法行政，保障民生權利的實現(xiàn)。

2.社會保障原則

對于社會保障（social security）一詞的含義，《韋氏新大學辭典》解釋為：是社會或國家為個人及其家庭保證安全和提供社會福利的公共計劃的原則和實踐［24］。在中國，社會保障是國家依法強制建立的、具有經(jīng)濟福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)［25］。民生權利保護制度下的社會保障原則不同于“以人為本”原則，它更像是一種措施而不是立法精神，因為其內(nèi)容包括基本生活保障的多種權利，同時也是“現(xiàn)代國家治理的重要基石”［26］。因此，社會保障原則是民生權利保護中具有實在性的原則，旨在以保護民生權利為目的，國家和社會為公民個人提供基本的生活保障。

從古至今，社會保障對于民眾的基本生活保障有著至關重要的地位，是一個國家和社會的責任義務。但不同以往，現(xiàn)今社會的社會保障原則在民生權利保護中的作用更為突出。計算機、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術不僅加快了數(shù)據(jù)的傳輸和物品的移送速度，同時也進一步擴大了社會的貧富差距，占據(jù)社會大量資源或技術的企業(yè)家一天內(nèi)的個人資產(chǎn)增長量可能是大部分人一輩子所能擁有的財富。處于這個日新月異的時代，有一部分人由于趕不上社會變化的速度而失去工作和生活保障，只能依靠國家和社會為其提供最基本的生活來源，滿足其生存和生計的需要，這也凸顯了民生權利保護中社會保障原則設置的必要性。

3.民生法治原則

民生與法治有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，民生問題同時也是一個法治問題，法治是民生的根本保障，若沒有法治保障，改善民生也成為一種空想。民生權利是民生利益在法律層面的表達，是公民生活基本權利在法律上的保障。

有學者認為，民生法治是以立法、行政、司法為基本領域，通過權利義務的雙向調(diào)整機制，有效維護和保障人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實利益的綜合治理系統(tǒng)［27］。對民生法治進行研究，首先要將民生一詞從社會學、政治學領域引入法學領域，明確民生概念闡釋的法律演進方式。法治通過確認公民權利來保障和改善民生［28］，民生保障要完善公民權利和人權立法、健全權利救濟制度、加強法律援助［29］。也有學者從國家義務的角度對民生保障進行研究，指出民生保障是國家的法律義務，其實現(xiàn)依賴于國家義務而非國家權力，國家義務對民生保障具有重要的工具性價值［30］。具體而言，立法機關對民生負有尊重和給付義務，行政機關對民生負有尊重、保護和給付義務，司法機關對民生負有尊重和保護義務［31］。法律的功能在于對利益的調(diào)整，國家對于民生的保障也是對各方利益的協(xié)調(diào)。對民生的保障義務不僅要求關涉民生的某種利益免受來自國家的侵犯，還要求免于來自他人的侵犯，這需要對利益享有者、政府以及第三方之間的利益進行協(xié)調(diào)。民生領域的利益具有復雜性，涵蓋就業(yè)、收入、社會保障、住房、教育、醫(yī)療、環(huán)境、脫貧等多個方面。因此，正確認識和分析民生領域中的利益是厘清民生法治的前提。通過法治來保障民生的第一步便是將民生利益轉(zhuǎn)化為民生權利。據(jù)此，應當構建以民生權利為核心的法律保護制度體系。

（二）民生權利保護的實體法設計

1.根本法中的民生權利

民生權利上升到法律權利有著深遠的影響，其法律體系構建邏輯應當從憲法入手，以民生利益為核心，以法治為基石，以保障民生為根本目的。這種立法思路并非是推動憲法體制或政治的改革，而是基于社會主義法治探索一條符合我國國情特點的道路。

民生法律的制度體系安排應從將民生權利納入憲法體系入手，民生權利保護具有轉(zhuǎn)換為憲法原則的可能性。從憲法體例安排來看，民生權利的立法條例比較適宜作為獨立的立法條款放入《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一章總綱之內(nèi)。建議其條文設計如下：“第三條：堅持以人為本，人民利益優(yōu)先，中華人民共和國全國人民代表大會、國務院、地方各級人民代表大會以及各級政府應當采取必要的措施保障、引導、發(fā)展、改善民生。不得制定、出臺損害民生權益的法律、法規(guī)、政策、決策?！边@種條文的設置能夠與《憲法》第二章公民的權利與義務形成更為緊密的聯(lián)系。同時，第二章公民的權利與義務具體條文設計中，可以考慮新增保障權的條文，將復雜的醫(yī)療保障權、就業(yè)保障權等予以統(tǒng)籌，增進其可操作性?！稇椃ā凡扇∵@樣的立法條文設計出于如下的考慮：一方面，《憲法》作為根本大法的權威性，能夠為民生利益的改善甚至民生政策的制定、執(zhí)行提供合法性的前提，最大程度上消解民生制度缺失、越位、錯位所帶來的負面影響；另一方面，這種體例的安排方便為部門法或其他單行立法納入民生利益或民生權利預留立法空間，具有可期性。同時，未來民生立法體系的發(fā)展中不僅能夠節(jié)約立法資源，還能在很大程度上維持法律體系的穩(wěn)定性。由此，民生權利應當成為我國憲法的基本性原則，成為法律體系構建的本位價值和核心價值。

2.基本法層面的制度設計

基本法的立法地位僅次于我國根本大法《憲法》，一般指的是需要經(jīng)過全國人大表決并通過的法律，如《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國刑法》等。對于基本法的制度設計而言，應當遵循以下原則。

第一，應當秉承《憲法》對公民基本權利的立法理念，不能與根本法有沖突。（1）應當將民眾或公眾基本權益作為根本出發(fā)點，有著廣泛的合法性基礎。（2）堅持《憲法》中的民生原則，其源自于中國傳統(tǒng)文化的精髓，強調(diào)“愛民”“善民”“為民”。（3）強化民生權益保護的理念，建立基層社會治理和保障體系，增加民本性。（4）《憲法》規(guī)定了我國公民的基本權利，其中就包含民生權利，例如受教育權、就業(yè)權，等等。法律應當具有適用性、可操作性強的特點，因此應當在基本法的具體規(guī)定中，對本法所包含的民生權利作出較為細致性和具體性的規(guī)定。

第二，在規(guī)范民生權利相關規(guī)則時要理順政府和市場的關系。在市場經(jīng)濟條件下，規(guī)范和保護民生權利與市場經(jīng)濟的發(fā)展目標有內(nèi)在的一致性，沒有市場經(jīng)濟的發(fā)展，就沒有民生權利發(fā)育的沃土，談論民生權利也將成為空話。改革開放以來，我國一直“以經(jīng)濟建設為中心”，在先富帶動后富的指導思想下實現(xiàn)了一部分人先行脫貧致富，我國經(jīng)濟也實現(xiàn)了質(zhì)的增長，躍居世界經(jīng)濟大國行列。一方面，伴隨著政府“有形的手”，通過出臺一系列的政策來保障市場的活力和提高競爭力，包括稅收優(yōu)惠政策、財政補貼、貼息貸款等。盡管政府的資源配置行為是基于彌補市場失靈、保障公共利益的名義或目標而實施的，有時會產(chǎn)生積極的額外收益，但也可能會扭曲市場的資源配置［32］。其一，地方政府資本的涌入造成了市場資本的非市場化趨勢，極易造成資本市場秩序的動蕩和不安全感。其二，政府在市場資源配置的非理性介入，極易造成資本要素的非理性聚集。例如，政府設定一系列的優(yōu)惠政策助推了土地要素非理性聚集于特定或某一些市場參與主體中，市場固化的現(xiàn)象一定程度上降低了市場自身的活力。因此，應當轉(zhuǎn)變政府職能，將市場能夠解決的問題都還給市場，在法律上明確界定政府與市場的邊界。另一方面，基于波蘭尼的“雙向運動”理論［33］，市場經(jīng)濟在資源配置過程中會出現(xiàn)“失靈”的現(xiàn)象，所以需要政府對市場經(jīng)濟進行干預。被奉為市場經(jīng)濟圭臬的“契約精神”，因為“孤立的經(jīng)濟人”預設使得契約各方只會關心自身利益的最大化，最終在實力對比中占據(jù)上風的強勢者并不被認為在契約之外負擔維持弱勢者生存發(fā)展的義務。因此，在民生領域必須發(fā)揮政府資源配置效力，將公共利益與民生利益放在首位，將對公權力的限制與對私權利的保障有機結合起來，真正實現(xiàn)“簡政放權”。

3.一般法層面的制度設計

就民生法律制度體系而言，需要其他法律法規(guī)的配合，應當加強一般法在民生方面的制度設計。民生領域尤為強調(diào)國家治理體系的現(xiàn)代化，遵循法律體系的安排，其他部門法、單行法、規(guī)章等與民生有關聯(lián)的法律體系應當推動民生利益的立法工作，將民生權利納入更為具體的立法領域中，以免陷入立法過于原則化的苛責。

具體到民生權利領域內(nèi)，實現(xiàn)民生法治的方式主要有以下幾種：（1）建立以社會保障法為基礎的民生權利法律保護制度，對民生權利保護法律制度體系進行整體性戰(zhàn)略布局；（2）完善養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各類社會保險法；（3）將保護民生權利的條文分散于各個單行法律中，包括《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國社會救助法》等，以最小的立法成本投入達到最優(yōu)的立法成效。另外，在其條文的設計上，可以考慮對“相關的主體設定保護、發(fā)展、改善民生”的作為義務，或者設定“政府、企業(yè)等相關主體不得減損民生利益”的不作為義務。各級地方政府或主管部門出臺保障民生權利的政府規(guī)劃、政策、指導文件等應當凸顯民生利益保護的必要性，其條文內(nèi)容上比較適宜采取直接的方式來宣示民生利益保護的重要性。

民生利益法治化還應當重視以下兩方面。（1）民生利益主體資格的確定。民生法律的主體資格設定上，出于行政職能的考慮，政府作為民生法律的實施者、保護者、管理者，應承擔其民生利益保護的重責。作為市場的參與者，企業(yè)、公司等相關商事主體在追求商事利益的過程中應當采取相應的措施為民生利益保護預留一定的空間，比如就業(yè)保障、就業(yè)公平、勞保等。作為民生利益的核心，民眾享有申訴、控告、檢舉等救濟性權利，更好地發(fā)揮民眾社會治理的積極功能和作用。（2）應當建立起完善的制度體系。法治化的過程需要建立一個行之有效的程序制度，既能保證法律目的的實現(xiàn)，又能保證法律的公正［34］。民生利益具體制度應當包括保障機制、實現(xiàn)機制、救濟機制、參與機制、服務機制等方面，以改善和保護民生。不同于西方福利政策，民生利益保護體系的構建旨在建立起適合所有民眾的權益體系，并非只服務于某一特定的階層。

（三）民生權利實現(xiàn)的程序保障

為了確保國家治理現(xiàn)代化中民生權利法律保護體系的效用性，有必要建立與之相匹配的司法體系。良好有序的司法體系旨在保障民生利益以及平衡各方主體之間的利益糾紛，其衡量的標準涵括如下幾點。（1）民生權利保護與否，即民生權利是國家治理現(xiàn)代化的根本目標，旨在做大“蛋糕”，以經(jīng)濟的良性發(fā)展為民眾創(chuàng)設更良好的生活條件，滿足民眾的利益訴求。民本性的價值追求滲透于我國所有的法律體系中，是中國特色社會主義法律體系的鮮明特征。（2）司法體系是否公正，即司法體系的最基本功能是以法律化的方式實現(xiàn)法律調(diào)整范圍、調(diào)整對象以及調(diào)整目的的實現(xiàn)。實質(zhì)上，司法體系運行是法律體系的內(nèi)在價值追求投射于外部環(huán)境中，而公正是法律的第一要求。無論是實體法還是程序法，正義的價值追求是良法的永遠追求。（3）立法法律目的的實現(xiàn)與否，即司法體系的完善能否推動國家治理的現(xiàn)代化升級。當前實踐中，我國的司法體系尚不能完全勝任國家治理現(xiàn)代化和保障民生的重任，尤其體現(xiàn)在行政公益訴訟的缺失。因此，我國司法體系的完善應始終秉持上述標準，推動行政公益訴訟體系的構建，強化對弱勢民生利益的保障。

行政公益訴訟制度作為一種強有力的救濟制度，對侵害民生權利的事后救濟發(fā)揮著重要的作用。（1）行政公益訴訟制度推動政府責任體系的現(xiàn)代化。行政公益訴訟制度能夠監(jiān)督政府行政行為，即以司法體系的構建針對侵犯國家利益、社會公共利益的違法行政行為提起的訴訟［35］，進而增進政府行為的合法性和合理性，推動政府責任體系的現(xiàn)代化。（2）建立完善的民生利益保障制度?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域。行政公益訴訟制度預留著民生利益保障的空間。

行政公益訴訟制度的完善比較適合采取由上而下的方式，通過進一步擴展公益訴訟的受案范圍，建立起民本性的利益保護體系。采取這樣的立法途徑很大程度上考慮到法律體系的周延性，由上而下是在司法精神與制度框架下兼顧立法、司法以及實務的最佳方式。從國家立法層面，筆者認為應當進一步擴展《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定，將“侵害民生權利”原則性納入公益訴訟機制?；诖耍罡呷嗣駲z察院和最高人民法院有必要出臺與之相匹配的司法解釋，加強人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件的適用性和技術性。從立法成本來看，當前出臺相關的司法解釋是最佳的方式?！皟筛摺钡乃痉ń忉尣粌H保持與立法體系的緊密聯(lián)系，更是充分兼顧到司法效果的體現(xiàn)。