強制體育仲裁之合法性要素探討

郭樹理

2020 年 1 月 28 日，歐洲人權法院宣布了對 5 起體育糾紛案件合并審理的結果[1]，其中兩起案件法院認定土耳其足球協(xié)會（簡稱土耳其足協(xié)）下設的仲裁委員會不具有中立性和獨立性，其強制性管轄的體育仲裁程序無法保障球員或裁判員一方的程序權利，判決被告土耳其共和國政府（簡稱土耳其）敗訴。這是歐洲人權法院繼2018 年佩希斯泰因訴瑞士聯(lián)邦政府案件（Pechstein v. Switzerland）之后[2]，又一次對強制體育仲裁制度的合法性問題作出評判，不同于前一案件針對的是國際體育仲裁機制，本案針對的是國內(nèi)體育仲裁機制，從涉及體育糾紛的范圍上看，意義更大。本文將以土耳其案件為起點，就強制性體育仲裁制度的合法性要素進行分析，并探討該案對中國強制體育仲裁機制的啟示，并提出改革中國體育組織內(nèi)部強制仲裁制度的具體建議。

1 基本案情

1.1 職業(yè)球員與俱樂部的雇傭糾紛案件

編號為30226/10 案件的的基本案情是，一名職業(yè)足球球員被土耳其一家俱樂部雇傭，后來該球員以俱樂部違反合同為由宣布提前解除合同，俱樂部將該球員告上土耳其足協(xié)下設的糾紛解決委員會。糾紛解決委員會裁決球員敗訴，球員不服，上訴到土耳其足協(xié)下設的仲裁委員會。仲裁委員會維持了原裁決，只是減少了應當賠償?shù)慕痤~。根據(jù)土耳其國內(nèi)憲法和體育法規(guī)有關規(guī)定，足協(xié)仲裁委員會的裁決是最終裁決，不得接受土耳其國內(nèi)法院的司法審查。該球員在土耳其已經(jīng)無法獲得進一步的國內(nèi)救濟，只能轉向國際。2010年4月20日，該球員以土耳其為被告向歐洲人權法院起訴，認為土耳其未能有效保護自己根據(jù)《歐洲人權公約》第6條享有的尋求司法救濟與公平審判的權利（right of access to justice and fair trail）。2020 年1 月28 日，歐洲人權法院作出裁決，認定土耳其足協(xié)的仲裁委員會不具有中立性和獨立性，強制性管轄的體育仲裁程序無法保障該球員的程序權利，侵犯了該球員享有的《歐洲人權公約》第6條所規(guī)定的權利，判決土耳其敗訴，球員獲得12 500 歐元的精神損害賠償金。

1.2 足球助理裁判降級糾紛案件

編號為5506/16 案件的的基本案情是，土耳其足協(xié)的中央裁判委員會根據(jù)足協(xié)裁判技術等級標準，列出了全國高水平足球主裁判和邊裁的排名，前39名的主裁判和前70名的邊裁可以執(zhí)法新賽季的超級聯(lián)賽。一名足球助理裁判曾是土耳其足球超級聯(lián)賽的邊裁，他在該邊裁的排名（一共有83 位邊裁）中位于78 名，未能進入前70名，下賽季只能執(zhí)法低一級別的足球聯(lián)賽。該邊裁不服，認為每場足球比賽邊裁的數(shù)量應當是主裁判的2 倍，既然超級聯(lián)賽一共有39 名主裁判執(zhí)法，那就應該有78 名邊裁協(xié)助執(zhí)法，自己應當能夠繼續(xù)執(zhí)哨超級聯(lián)賽。他向土耳其足聯(lián)仲裁委員會申請仲裁，要求推翻中央裁判委員會的決定，并請求仲裁委員會召開聽證會，允許自己出庭陳述意見。仲裁委員會沒有召開聽證會就直接駁回了他的仲裁申請，理由是中央裁判委員會可以自由裁量修改每一賽季值哨裁判的數(shù)量，盡管每場足球比賽邊裁的數(shù)量是主裁的2 倍，但聯(lián)賽邊裁的總數(shù)量不一定是主裁總數(shù)量的2倍。該邊裁后來向仲裁委員會申請重新審理本案也遭到拒絕，仲裁委員會認為不存在可以重新審理的理由。2016年1月11日，該邊裁向歐洲人權法院起訴土耳其，認為政府未能保障自己根據(jù)《歐洲人權公約》第6 條享有的尋求司法救濟與接受公平審判的權利。2020 年1 月28 日，歐洲人權法院判決土耳其敗訴，理由和判決結果與第1 起案件相同，該助理裁判也獲得了12 500歐元的精神損害賠償金。

2 質疑強制體育仲裁合法性的糾紛，國家政府為何成為了被告？

歐洲人權法院是根據(jù)《歐洲人權公約》建立的泛歐洲地區(qū)的國際法院，其管轄以《歐洲人權法院》締約國政府為被告的案件[3]，根據(jù)《歐洲人權公約》第34 條的規(guī)定：“如果任何個人、非政府組織、社團宣稱一個締約國侵犯了其公約和公約議定書所規(guī)定的權利，則法院可以受理該個人、非政府組織、社團的申訴。締約國不得以任何形式阻礙該申訴權的行使?！蹦壳?，全部歐洲國家包括土耳其都是《歐洲人權公約》的締約國（共47 國）。但土耳其球員系列案件都因球員和裁判員不服土耳其足協(xié)仲裁委員會的裁決而引起，土耳其足協(xié)是私法主體，并非公法主體，既非行政機關，也非司法機關，更非立法機關，而仲裁委員會只是土耳其足協(xié)的下設機構，甚至不具備獨立法律主體資格，土耳其足協(xié)及其仲裁委員會的任何行為都不能視為是土耳其的國家政府行為。那為何土耳其會成為本案在歐洲人權法院的被告，要為土耳其國內(nèi)私法主體的行為承擔國家責任？

《土耳其共和國憲法》第59 條第3 款規(guī)定：“體育聯(lián)合會涉及其體育項目活動的管理與紀律處罰的決定，只能通過強制體育仲裁制度提出上訴。仲裁委員會的裁決是終局的，不得向任何司法機關上訴[4]?！?009年5月5日，土耳其國會通過的《建立土耳其足協(xié)及其職責的第5894 號法律》第6 條（“仲裁委員會”）第4 款規(guī)定：“仲裁委員會的裁決是終局性的，對相關當事人具有拘束力，不得在其他任何司法機構就該裁決采取任何法律訴訟[5]?！薄锻炼渥銋f(xié)章程》第62 條與《土耳其足協(xié)仲裁委員會規(guī)則》第14條也規(guī)定了，足協(xié)仲裁委員會的裁決是與足球有關的糾紛的最終的、有拘束力的裁決，不得接受土耳其國內(nèi)法院的司法審查。此外，土耳其國家憲法法院曾經(jīng)判決土耳其足協(xié)強制仲裁的相關規(guī)則是合符憲法的[6]。根據(jù)上述規(guī)定和憲法法院的判例，如果土耳其足協(xié)強制仲裁的中立性和公正性存在問題的話，本案原告土耳其球員和裁判員可能被剝奪了在土耳其國內(nèi)尋求依法設立的審理機關進行公平公正的司法訴訟的權利，根據(jù)《歐洲人權公約》第6條的規(guī)定，尋求司法救濟和接受公平審判的訴權是不得被剝奪的基本權利，土耳其由于涉嫌侵犯當事人在《歐洲人權公約》下的訴權，所以能夠成為在歐洲人權法院訴訟的被告。

3 訴權保障對強制體育仲裁制度之基本要求

兩起案件的起訴依據(jù)都是《歐洲人權公約》第6條第1款，該條款規(guī)定：“在決定某人的公民權利和義務，或在決定對某人確定任何刑事罪名時，任何人都有權在合理的時間內(nèi)受到依法設立的、獨立而公正的審判機關的公平且公開的審判。判決應當公開宣判……”

《歐洲人權公約》第6 條規(guī)定的“尋求司法救濟接受公平審判的權利”，其實就是訴權，訴權作為一種程序性權利，是保障當事人實體權利而必須存在的“權利救濟權”，因此，如果訴權的實現(xiàn)受到限制就會影響到當事人實體權利的實現(xiàn)[7]。根據(jù)《歐洲人權公約》第6 條第1 款的規(guī)定，以及歐洲人權法院的相關判例，對訴權保障的基本要求有以下要點。

3.1 確保當事人尋求司法救濟的權利

尋求司法救濟的權利（access to justice）是訴權最基本的內(nèi)容，是指當事人所享有的請求國家維護自己合法權益的權利，即當事人在權利受到侵犯或權利義務關系發(fā)生爭議時，享有向國家司法機構請求進行訴訟、裁決其糾紛、予以司法救濟的權能[8]。尋求司法救濟的權利的反面表述就是，國家負有不得拒絕司法（deny of justice）的義務，即不得拒絕受理和審理符合法定的起訴條件的訴訟請求[9]。

但這項權利并非絕對的，當事人可以通過平等談判協(xié)商一致達成的意思真實的仲裁協(xié)議，放棄向國家尋求司法救濟的權利，而將糾紛提交民間性的仲裁機構進行裁決[10]。在歐洲人權法院審理的穆圖訴瑞士聯(lián)邦政府一案（Mutu v.Switzerland）中，歐洲人權法院認為，英超球隊切爾西俱樂部與羅馬尼亞職業(yè)球員穆圖之間的雇傭合同中訂立的將糾紛提交國際足聯(lián)以及國際體育仲裁院進行仲裁的條款，是當事人雙方真實意思表示的自由協(xié)議，并非俱樂部一方強加給穆圖的，穆圖其實可以像其他球員一樣，堅持不在合同中設置該仲裁條款，保留自己向國家法院尋求司法救濟的權利。而通過該仲裁條款，穆圖就已經(jīng)明確放棄了將球員雇傭糾紛向國家法院尋求司法救濟的權利。這一放棄是他自由意志的表現(xiàn)，是合法的，是符合《歐洲人權公約》相關判例的精神的。

但是，如果仲裁條款是強制條款，則情況會完全不同[11]。在佩希斯泰因案中，歐洲人權法院認為，速滑運動員佩希斯泰因之所以會把她與國際滑聯(lián)之間的興奮劑處罰禁賽糾紛提交國際體育仲裁院，是由于國際滑聯(lián)的《反興奮劑規(guī)則》中將興奮劑處罰糾紛排他性提交國際體育仲裁院處理的強制性條款決定的，佩希斯泰為了能參加國際滑聯(lián)舉辦的賽事，被迫接受這一條款的拘束，因為國際滑聯(lián)控制了幾乎全部的頂尖級國際滑冰賽事，這一強制性體育仲裁條款并非運動員真實意思的表示，有沒有經(jīng)過平等協(xié)商而簽訂，是一種格式條款[12]。所以，佩希斯泰因并沒有明確放棄向國家法院尋求司法救濟的權利（即《歐洲人權公約》第6條第1款賦予她的全部權利）。

土耳其系列案件中的仲裁條款性質不同于穆圖案件中的仲裁條款，而與佩希斯泰因案件中的仲裁條款相同。土耳其足協(xié)仲裁委員會對本案糾紛的仲裁管轄權，并不是來自于球員或裁判員與足協(xié)之間自由平等協(xié)商達成的真實意思表示，而是土耳其足協(xié)章程中的強制性排他管轄條款：所有足球事項的糾紛，都由土耳其足協(xié)的仲裁委員會專屬管轄，且裁決不得向國家法院上訴，這一規(guī)定還得到了土耳其憲法第59條第3 款的背書（體育行業(yè)內(nèi)部糾紛只能由體育仲裁機制專屬管轄、不得向法院申請司法審查）。因此，不能將該強制體育仲裁條款視為是當事人放棄了向國家法院尋求司法救濟的自由真實意思表示。結論就是，《歐洲人權公約》的相關條款在本案中必須適用，不得被仲裁條款排除。

3.2 受理案件的審理機關必須依法設立

歐洲人權法院在李思高訴聯(lián)合王國案（Lithgow and Others v.the United Kingdom）中指出，《歐洲人權公約》第6 條第1 款的“審判機關”一詞不僅僅指一個國家的標準司法體制中的傳統(tǒng)法院，還包括“為了專門解決某些特定糾紛，提供相對應的保障而設置”的機構?！笆芾戆讣膶徖頇C關必須依法設立”這一要求，是指受理和審理案件的機關必須是通過國家正式立法或其他法規(guī)設立的，要求法律規(guī)則對這些機構的機構設置、人員組成、任職條件、職權任期、審理程序等方面都進行詳盡的規(guī)定。當然，審理機關的正式名稱不一定要是“法院”，像歐洲各國國內(nèi)勞動法設立的勞動糾紛裁判委員會、國內(nèi)反壟斷法設立的競爭委員會，只要其有具體管轄范圍的規(guī)定、有對其中立性和獨立性的保障，也可以視為是合法設立的“審理機關”。只有那些無法律依據(jù)的“私設公堂”——英文法諺稱為“袋鼠法庭”（Kangaroo court）[13]，即根本不符合法律規(guī)范、沒有權威、不負責任、私設的公堂或非正規(guī)的法庭——的裁判，才會損害當事人根據(jù)《歐洲人權公約》第6條享有的訴權。

在土耳其系列案件中，盡管土耳其足協(xié)章程的規(guī)定（所有足球事項的糾紛，都由土耳其足協(xié)的仲裁委員會專屬管轄，且裁決不得向國家法院上訴）可能會導致人們將土耳其足協(xié)仲裁委員會視為“袋鼠法庭”。但由于土耳其憲法和國會關于土耳其足協(xié)立法中對土耳其足協(xié)仲裁委員會裁決的認可，使得土耳其足協(xié)仲裁委員會成為土耳其國內(nèi)足球糾紛事實上的“準國家審判機關”，還不好指責其為違反《歐洲人權公約》的“袋鼠法庭”，在歐洲人權法院的訴訟中，當事人也沒有就這一問題提出控訴。

3.3 審理機構必須是中立、獨立的

法諺有云：任何人不得做自己案件的法官（No one can be judge in his own case）。這是對審理機關和審理人員中立性和獨立性的要求，具體包括2 方面：（1）審理機關必須獨立于其他的國家機關（立法和行政機關），其他任何機構必須尊重審理機關的獨立性，不得以任何形式干涉司法裁判；（2）必須從審理人員的問責程序、豁免條件、人身保障、任期時限、薪酬待遇等方面，對審理人員依法獨立行使職權給予必要的保障，審理人員（法官）必須獨立任職，裁決案件時完全中立，與案件有利益關系的審理人員必須回避。

在土耳其系列案件中，歐洲人權法院認為，土耳其足協(xié)仲裁委員會在機構設置方面的中立性和獨立性不夠，無法保障具體的仲裁庭在審理案件時不受到外界壓力，尤其是土耳其足協(xié)執(zhí)委會的影響。土耳其足協(xié)仲裁委員會的委員（仲裁員）一共13 名，其中1 名主席，6名正式委員，6名替補委員，正式委員無法履行職務時由替補委員替補。委員會委員都由土耳其足協(xié)的主席推薦，由足協(xié)執(zhí)委會任命，而足協(xié)執(zhí)委會委員通常是足協(xié)成員俱樂部的前任職員，代表球員或裁判員而不是俱樂部利益的執(zhí)委會委員數(shù)量非常少。盡管規(guī)則要求仲裁委員會委員必須擁有法學教育背景并有至少5 年的法律執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，但沒有規(guī)定任何職業(yè)倫理方面的要求，對他們在仲裁工作中的職業(yè)操守進行保證。委員在任職時，也沒有任何宣誓的要求（保證會獨立、中立地履行仲裁員的職責）。此外，也沒有任何規(guī)則保障他們的豁免權，保證他們不會因為在履行仲裁員職責過程中的行為而承擔任何民事或刑事責任。另外，足協(xié)仲裁委員會各位委員的固定任期都沒有規(guī)定，只是規(guī)定了仲裁委員會的任期和足協(xié)執(zhí)委會及主席的任期一致，也沒有禁止仲裁委員會的委員連續(xù)任職。最后，也沒有信息披露規(guī)則要求仲裁委員會的委員在行使職責時披露有可能影響其獨立性和中立性的任何信息，也沒有回避規(guī)則（包括回避的理由和具體程序），規(guī)定當事人在質疑仲裁員的獨立性和中立性時應當有權申請該仲裁員回避，以及仲裁員應當主動申請回避的情形。由于上述這些問題，無法保障土耳其足協(xié)仲裁委員會的中立性和獨立性，足協(xié)執(zhí)委會擁有對仲裁委員會巨大的影響力。歐洲人權法院正是以該重大瑕疵為由，判定土耳其足協(xié)的強制仲裁制度違反了《歐洲人權法公約》第6 條的規(guī)定。

3.4 審理程序必須公平

根據(jù)歐洲人權法院的判例，訴訟程序必須公平這一要求主要通過雙方當事人“武器平等”原則（equality of arms）來實現(xiàn)。“武器”是一個比喻，指在訴訟程序中審理機關提供給當事人的訴訟資源?！拔淦髌降仍瓌t”的基本理念是：民事案件的原告和被告、刑事案件的控訴方和被告之間應當是平等的關系，審理程序中的每一方當事人均應擁有平等機會出庭，雙方應有相同的機會在法庭面前陳述各自的觀點，任何一方都不應該享有超越對方的任何實質利益，即雙方當事人在審理程序中必須平等。該要求施加給審理機關的義務可稱為“平等聽證原則”（principle of equal hearing），即審理程序必須平等地對待和聽取雙方當事人各自的訴求和抗辯。在土耳其案件1中，當事人曾抗議在案件審理過程中給予對方當事人的答辯時間長于給自己提出請求的時間，如果屬實這就有可能違反了“武器平等”原則，審理程序未能做到公平對待雙方當事人。

3.5 審理程序和裁決必須公開

法諺有云：正義不僅要實現(xiàn)，而且要看到被實現(xiàn)（Justice must not only be done，but must be seen to be done）。其要求審理過程（訴訟程序）和審理結果（最終判決）都要向社會公開，接受公眾的監(jiān)督。具體內(nèi)容是：訴訟程序應當在公開的場合公開地進行，并最大限度地將聽證過程和裁決結果公示于當事人和社會公眾面前，包括從案件受理、舉證、質證，到辯論、裁決等各個環(huán)節(jié)。審理公開可以保障當事人的知情權、參與權和表達權；有利于當事人和社會公眾對審理機構和審理人員的權力行使進行監(jiān)督；有利于實現(xiàn)司法的社會教化功能，增進法治意識[14]。

歐洲人權法院在佩希斯泰因案中已經(jīng)明確裁決：強制體育仲裁中如果所涉及的事項是紀律處罰方面的糾紛，則仲裁程序必須公開進行。土耳其系列案件中，案件2 中的教練員也抗議過足協(xié)仲裁委員會未舉行公開聽證會（甚至沒有召開聽證會），就駁回了他的訴求。如果屬實，這有可能涉嫌違反《歐洲人權公約》第6條第1款要求的公開審理和裁決公開的原則。

3.6 審理機關必須及時裁判

法諺有云：遲來的正義是非正義（Justice delayed is justice denied）。司法救濟必須及時，否則當事人的實體權利會遭受更大的損害[15]。歐洲人權法院在判例中已經(jīng)明確：締約國審理機關對民事或刑事案件審理程序的不合理遲延，是對《歐洲人權公約》第6 條第1 款要求的違反。不過在土耳其系列案件中，當事人未提出對土耳其足協(xié)仲裁委員會“審理遲延”方面的指控。

4 強制體育仲裁之國際版vs 國內(nèi)版：合法性不同？

在土耳其系列案中，歐洲人權法院否定了土耳其國內(nèi)足球強制體育仲裁的合法性。但是在此前2018年10 月2 日裁決的佩希斯泰因案和穆圖案件，以及2020 年3 月5 日裁決的普拉蒂尼案件中[16]，歐洲人權法院都認可了國際體育仲裁院強制體育仲裁的合法性。歐洲人權法院對國際與國內(nèi)強制體育仲裁的司法態(tài)度之所以不同，主要原因是國際體育仲裁院的中立性和獨立性獲得了歐洲人權法院的認可，而且國際體育仲裁院的仲裁裁決還有接受國家法院司法審查的可能性。

在佩希斯泰因案中，歐洲人權法院雖然認為國際體育仲裁的領導機構——國際體育仲裁理事會的人員組成上，來自體育組織的理事數(shù)量占優(yōu)勢，而且國際體育仲裁院仲裁員的任命是國際體育仲裁理事會負責的，體育組織可能對國際體育仲裁理事會和國際體育仲裁院仲裁員名單的制定具有影響力。但法院認為，這些影響并不足以讓人質疑體育仲裁院仲裁員名單上300 多名仲裁員的中立性和獨立性。這300 多名仲裁員并非全部是體育組織的利益代表者。而具體案件中3 名仲裁員組成的仲裁庭中，雙方當事人都可以自由指定己方的仲裁員。歐洲人權法院仔細審查國際體育仲裁院的章程與仲裁規(guī)則發(fā)現(xiàn)，體育仲裁院仲裁員的任職有嚴格的任期限制（4 年），盡管可以連續(xù)當選；對其任職資格和條件有嚴格的限制（體育和法律或仲裁方面的專業(yè)背景）；就職時必須進行宣誓（保證會獨立履行職責）；有嚴格的仲裁員回避制度（當事人申請回避或仲裁員主動申請回避）；有嚴格的仲裁員革職制度（瀆職或怠于履行職務的情況下）；有仲裁員法律責任豁免制度（仲裁員裁決案件中的職權行為免于法律責任追訴）；有仲裁員信息披露制度（擔任具體案件的仲裁員必須披露自己可能的利益沖突情形）等。另外，國際體育仲裁院仲裁裁決是可以接受瑞士聯(lián)邦最高法院的司法審查的，根據(jù)瑞士聯(lián)邦最高法院對卡納斯案的判例（Canas v.ATP Tour），強制體育仲裁中當事人不得放棄請求法院對仲裁裁決進行司法審查的權利[17]。盡管如此，歐洲人權法院還是批評了國際體育仲裁院未能公開審理佩希斯泰因的訴求，因此判決運動員獲得了8 000 歐元的精神損害賠償金[18]。

而在土耳其系列案件中，土耳其足協(xié)仲裁委員會的委員（仲裁員）人數(shù)只有13名，全部由土耳其足協(xié)執(zhí)委會任命，而執(zhí)委會的委員幾乎都是各足球俱樂部的前任職員；當事人不得指定自己的仲裁員；仲裁員的固定任職期限沒有規(guī)定；就職時沒有宣誓獨立性的要求；沒有仲裁員回避制度；沒有仲裁員法律責任豁免制度；沒有仲裁員信息披露制度；沒有仲裁員免職制度。另外，根據(jù)《土耳其共和國憲法》第59 條第3 款和國會對土耳其足協(xié)的立法第6 條第4 款的規(guī)定，足協(xié)仲裁委員會的裁決是終審裁決，不得接受國家法院的司法審查。所有這些情況，讓歐洲人權法院審判本案的7 名法官一致裁決：土耳其足協(xié)仲裁委員會的獨立性和中立性存在重大缺陷，無法滿足《歐洲人權公約》第6 條第1 款的基本要求，無法有效保障當事人的訴權。

因此，歐洲人權法院對國際強制體育仲裁制度合法性的認可，與對土耳其足協(xié)國內(nèi)強制體育仲裁制度合法性的否認，兩者之間并不矛盾?？紤]到仲裁在解決體育糾紛時的專業(yè)性、便捷性、集中性、統(tǒng)一性和自治性優(yōu)勢[19]，設置強制體育仲裁制度本身（per se）并不違法[20]（否則土耳其憲法第59 條第3 款以及國會關于土耳其足協(xié)的立法第6 條第4 款對強制體育仲裁制度的規(guī)定都可能無效），但強制體育仲裁制度要接受《歐洲人權公約》第6 條第1 款對“公平審判”規(guī)定的嚴格審查[21]。該制度必須保障當事人尋求司法救濟和接受公平審理的權利，仲裁機構必須依法設立，仲裁機構必須中立獨立，仲裁程序必須保障當事人的平等聽證權，程序和裁決必須公開，必須在合理的時間內(nèi)審結案件[22]。滿足上述要求的強制體育仲裁制度是合法的，否則是違法的。

5 《歐洲人權公約》下強制體育仲裁制度的合法要素

總結歐洲人權法院對土耳其系列案件的判決，并參考佩希斯泰因案件，可以歸納出在《歐洲人權公約》框架下，強制體育仲裁制度合法性的必備要素[23]。（1）仲裁庭的仲裁員必須完全獨立于仲裁員的任命機構、組織或人員。（2）仲裁員必須有明確的任期，理想型的設置是：每名仲裁員的任職期各自獨立，而且要獨立于其遴選機關的任期。（3）仲裁員中應當有相當數(shù)量的人士可以代表運動員、裁判員等弱勢當事人的利益。理想型的設置是：雙方當事人可以指定自己的仲裁員組成合議仲裁庭。（4）必須有明確具體的規(guī)則保障仲裁員的中立性和獨立性，他們在任職時必須進行宣誓或簽署中立性、獨立性聲明，在擔任具體仲裁庭的仲裁員時，必須披露可能影響其中立性、獨立性的任何信息。（5）必須有明確具體的規(guī)則規(guī)定當事人申請仲裁員回避的權利，以及仲裁員應當主動申請回避的條件和要求。（6）興奮劑以及其他紀律處罰案件應當公開審理，允許社會公眾旁聽，裁決也應當向社會公開。（7）當事人不服仲裁裁決，可以向國家法院申請對該裁決進行司法審查。

筆者認為，根據(jù)上述要素（尤其是第1 和第3 要素），其實歐洲人權法院對佩希斯泰因案件的裁決亦非完美。該案中，歐洲人權法院已經(jīng)看到了在機構設置上，體育組織會對國際體育仲裁理事會產(chǎn)生影響（前者可以直接任命后者20 名理事中的12 名，剩下的8 名理事又由前面12 名理事提名），且國際體育仲裁理事會會對國際體育仲裁院產(chǎn)生決定性影響（前者有權制定修改后者的章程和仲裁程序規(guī)則，決定后者的仲裁員名單人選）。但法院最終卻認為，這種影響不足以對裁決具體案件的仲裁員的中立性和獨立性產(chǎn)生影響，因為體育仲裁院仲裁規(guī)則的具體規(guī)定可以消弭這些可能的影響。法院這一結論的邏輯可能存在問題，仲裁機構的整體設置和仲裁庭的具體設置都必須保持中立和獨立，才能夠保障當事人獲得公平審判的權利。正因如此，該案中有2 名法官提出了不同于多數(shù)裁決的異議判決意見，他們認為國際體育仲裁院的中立性是存在疑問的。筆者認為，即使是獲得了歐洲人權法院的支持，國際體育仲裁院也應當進一步改革，尤其是突出運動員、裁判員等弱勢當事人在強制體育仲裁機制的制度設計和運作中的發(fā)言權和表決權，使國際強制體育仲裁制度確實符合《歐洲人權公約》第6條第1款的要求[24]。

6 中國強制體育仲裁制度的合法性——以中國足協(xié)的內(nèi)部仲裁機制為例

6.1 尋求司法救濟接受公正審判的權利是一項人權

中國不是歐洲國家，不是歐洲理事會成員國或觀察員國，而只有歐洲理事會國家才能成為《歐洲人權公約》的締約國，因此無論如何《歐洲人權公約》不會對中國產(chǎn)生拘束力。但中國是聯(lián)合國1948 年通過的《世界人權宣言》的起草國，《世界人權宣言》第8 條規(guī)定：當憲法或者法律賦予的基本權利遭受侵犯時，人們有權向有管轄權的法院請求有效的救濟；第10條規(guī)定：在確定當事人民事權利與義務或者審理對被告人的刑事指控時，人們有權充分平等地獲得獨立、公正的法院進行的公正、公開的審理。盡管《世界人權宣言》只是一般性國際法律文件，是軟法（soft law）[25]，不是國際公約，不會對國家施加強制性的拘束力，但由于它是對各國普遍承認的人權保護原則的編撰，具有類似國際習慣法的效力。《世界人權宣言》是國際人權法的基礎，各國政府負有國際義務，尊重和保護《世界人權宣言》中規(guī)定的各項基本人權。1998 年，中國政府簽署了聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》，該公約第14 條第1 款規(guī)定：所有的人在法庭和裁判所前一律平等，在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊……事實上，1966 年通過的《公民權利和政治權利國際公約》第14 條第1 款的規(guī)定，是參考1950年通過的《歐洲人權公約》第6條第1款而來，條文的措辭幾乎一致。目前，中國政府雖然尚未批準《公民權利和政治權利國際公約》，但根據(jù)國際習慣法的規(guī)則以及《維也納條約法公約》（中國是該公約的締約國）第18 條規(guī)定的精神，簽署國際條約即意味著簽署國有批準的可能性，簽署國應當秉承善意原則，在該國明確表示不會批準該公約受該公約的拘束之前，其行為不得違反已經(jīng)簽署的國際公約的宗旨與目的；盡管國家并不會因違反該國際公約而承擔國家不法責任，但簽署國有國際義務采取最低限度的合作以使得公約對其生效[26]。2004 年通過的《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）修正案中，“國家尊重和保障人權”明確地寫入了憲法“第二章公民的基本權利和義務”第33條。因此，尋求司法救濟，接受公正審判的權利作為一項國際人權法普遍認可的基本人權，在我國也理所當然地獲得《憲法》和各項法律的保護。

6.2 中國足協(xié)強制體育仲裁制度的設置

與土耳其類似，中國國內(nèi)各體育組織，如中國足協(xié)，也設有自己的強制體育仲裁制度?！吨袊銋f(xié)章程》（2019年生效版）第54條（“爭議管轄權”）第1款規(guī)定：除本章程和國際足聯(lián)另有規(guī)定外，本會及本會管轄范圍內(nèi)的足球組織和足球從業(yè)人員不得將爭議訴諸法院，有關爭議應提交本會或國際足聯(lián)的有關機構解決。該條第2款規(guī)定：爭議各方或爭議事項屬于本會管轄范圍內(nèi)的為國內(nèi)爭議，本會有管轄權，他爭議為國際爭議，國際足聯(lián)有管轄權。第11 條（“會員入會”）第2 款規(guī)定：“申請成為本會會員，應當提交以下材料：1.申請書。申請書須對以下事項做出承諾：……（2）接受本會仲裁委員會和位于瑞士洛桑的國際體育仲裁法庭的管轄。（3）保證不將在國際足聯(lián)、亞足聯(lián)和本會章程規(guī)定范圍內(nèi)的爭議訴至法院，國際足聯(lián)和本會章程另有規(guī)定的除外。……”第13條（“會員義務”）第3款規(guī)定：承認并接受本會仲裁委員會和國際足聯(lián)爭議解決機構對行業(yè)內(nèi)糾紛的管轄權，并在其章程中載明?！吨袊銋f(xié)章程》第4章“法律機構”中，第52條“紀律委員會、道德與公平委員會、仲裁委員會”第1款明確了仲裁委員會是中國足協(xié)的爭議解決機構。從上述《中國足協(xié)章程》的規(guī)定可以看出，中國足協(xié)內(nèi)部的體育仲裁制度，并非建立在雙方當事人平等協(xié)商自由談判后意思達成一致的仲裁協(xié)議的基礎上，而是與足協(xié)成員的會員資格綁定，加入中國足協(xié)就得接受足協(xié)仲裁委員會對相關糾紛的強制管轄，否則會喪失會員資格，由于中國足協(xié)在國內(nèi)足球職業(yè)賽事設置和管理上的壟斷地位，職業(yè)運動員不隸屬于中國足協(xié)下屬各協(xié)會的足球俱樂部，就無法開展自己的足球職業(yè)。因此，中國足協(xié)的仲裁制度是典型的強制體育仲裁。這種強制體育仲裁制度，是否會侵犯當事人擁有的向國家法院尋求司法救濟、接受公平審判的訴權這一基本人權？

6.3 中國足協(xié)強制體育仲裁引發(fā)之困局

事實上，中國發(fā)生過類似土耳其足球運動員、裁判員的案件。2013 年2 月5 日，李根以沈陽東進足球俱樂部為被申請人，向中國足協(xié)仲裁委員會申請仲裁，要求俱樂部支付拖欠的薪酬。仲裁仲裁委員會認為，該案中申請人僅要求確認解除球員合同，未主張支付拖欠薪金問題，故作出了解除球員合同的裁決。后李根再次向足協(xié)仲裁委員會提出仲裁申請，請求支付拖欠的薪金，仲裁委員會作出不予受理通知書。于是，李根向沈陽市勞動人事爭議仲裁委員會申請人事勞動仲裁，但勞動仲裁委員會裁定不予受理。此后，李根向沈陽市鐵西區(qū)人民法院起訴，法院裁定根據(jù)《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）原第33 條（現(xiàn)第32 條）認為，該糾紛不屬于人民法院管轄范圍，駁回起訴。后沈陽市中級人民法院受理了李根的上訴，指令此案繼續(xù)由鐵西區(qū)人民法院進行審理，其后鐵西區(qū)人民法院判決沈陽東進足球俱樂部支付李根薪酬。俱樂部不服，上訴至沈陽市中級人民法院，法院維持一審判決。2016 年7 月8 日，鐵西區(qū)人民法院對沈陽東進足球俱樂部的財產(chǎn)執(zhí)行了判決。俱樂部不服繼續(xù)申訴，遼寧省高級人民法院受理申訴后，指令沈陽市中級人民法院再審。2018年4月13日，沈陽市中級人民法院裁定撤銷原一二審民事判決書，駁回李根的起訴，理由還是《體育法》）原第33 條（現(xiàn)第32條）。司法途徑失敗后，李根再次向足協(xié)仲裁委申請仲裁，要求支付薪酬。足協(xié)仲裁委員會于2018 年7 月11 日做出裁決：在中國足協(xié)年度中期準入審核中，沈陽東進足球俱樂部因未能支付欠薪被取消了中乙聯(lián)賽的注冊資格，裁定不予受理李根的仲裁申請[27]。

李根案件凸顯了中國足協(xié)內(nèi)部強制仲裁引發(fā)的中國球員內(nèi)部救濟不公、外部救濟無門的困境，這也是中國體育糾紛解決的法律困境。一方面，運動員在進入體育職業(yè)市場時，俱樂部就單方面限制運動員只能接受足協(xié)內(nèi)部強制仲裁機制的排他性管轄，否則俱樂部不會與運動員簽署球員雇傭合同；另一方面，這種足協(xié)內(nèi)部的強制仲裁盡管并非嚴格意義上的外部“體育仲裁”，但遼寧法院作為國家司法機關，卻認可了此類體育內(nèi)部仲裁條款能夠阻卻法院行使司法管轄權，球員不得向法院起訴。李根面臨和土耳其球員、裁判員一樣的經(jīng)歷，在國內(nèi)無法獲得有效國家審判機關的司法救濟，中國足協(xié)的內(nèi)部強制仲裁、中國法院對受理體育糾紛的謹慎態(tài)度，是否會損害運動員的訴權？

6.4 足協(xié)內(nèi)部強制體育仲裁與中國體育仲裁機制

1995 年制定的《體育法》第32 條（原第33 條）規(guī)定：“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁……”有學者統(tǒng)計，在人民法院裁定不予受理的體育糾紛案件中，有非常大數(shù)量的案件法院是以《體育法》第32 條的規(guī)定為由拒絕受理的[28]。遼寧三級法院也是以這條規(guī)定為由，最終認為法院不應當管轄李根案，但遼寧法院將中國足協(xié)仲裁委員會視為《體育法》第32 條規(guī)定的“體育仲裁機構”，并不妥當[29]。目前，我國尚未建立有《體育法》32 條所指的外部“體育仲裁機構”。遼寧法院的態(tài)度是對《體育法》第32條的理解偏差，李根案不應當成為中國其他法院的范例。妥當?shù)淖龇ㄊ?，法院應當把中國足協(xié)規(guī)定的仲裁機制視為是一種內(nèi)部聽證救濟途徑，只要運動員用盡了這些內(nèi)部機制，法院就必須要受理運動員起訴（除非嚴格意義上的中國體育仲裁機制建立起來）。

目前，我國外部體育仲裁機制的建立遭遇法律障礙。雖然《體育法》第32 條規(guī)定：“……體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規(guī)定?！贝藯l款明確了中國體育仲裁機制的立法形式是國務院的行政法規(guī)。但2000 年頒布，2015 年修訂的《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第8 條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：……（十）訴訟和仲裁制度……”，體育仲裁機制屬于仲裁制度，只能以“法律”的法律淵源形式進行立法。根據(jù)《立法法》第7 條規(guī)定，法律只能由全國人大及其常委會制定?！读⒎ǚā返?條還規(guī)定，司法制度事項不得由全國人大及其常委會授權給國務院進行授權立法。體育仲裁制度作為“司法制度事項”，也不能通過全國人大及其常委會授權給國務院進行立法。

《體育法》和《立法法》的條文在規(guī)定“有權頒布體育仲裁設立辦法的機構”上存在法律沖突。從制定時間上看，后頒布的法律應當優(yōu)先于前法而適用（《立法法》第92 條規(guī)定：“……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”）；從法律性質上看，《立法法》屬于憲法性法律[30]；從法律位階來看，《立法法》是全國人大制定的基本法律，而《體育法》是全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律。因此，《體育法》的位階低于《立法法》?？傊?，中國體育仲裁制度可能只能通過全國人大及其常委會以“法律”的形式建立?！读⒎ǚā穼嵤┖螅槍μ厥庵俨玫膭趧訝幾h仲裁制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，全國人大常委會在《中華人共和國仲裁法》之外，相繼制定了《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》。但寄希望于全國人大或其常委會制定專門的《中華人民共和國體育仲裁法》國家立法，似乎不太現(xiàn)實。因為體育糾紛的數(shù)量畢竟有限，體育案件的社會影響也是有限的，未來的中國體育仲裁機構也只有一家，不會像民商事仲裁委員會、勞動仲裁委員會、農(nóng)村土地承包仲裁委員會一樣數(shù)量眾多，國家專門的體育仲裁立法需要考慮立法成本與立法效益[31]。

但困境在于，法院動輒以《體育法》第32 條為由，拒絕管轄體育糾紛案件（正如遼寧法院一樣），而真正的中國外部體育仲裁機制又由于立法權限不明等諸多原因，一直無法建立。在這種情況下，中國足協(xié)仲裁委員會的裁決，事實上取得了終局性的強制體育仲裁裁決的地位，與土耳其足協(xié)仲裁委員會的裁決一樣[32]。為此，一方面我們呼吁改進中國足協(xié)仲裁委員會的仲裁機制，使其獨立性、中立性、公正性和透明性得到增強[33]，就像歐洲人權法院要求土耳其采取切實行動促使土耳其足協(xié)仲裁委員會進行改革一樣；另一方面，我們呼吁盡快以《體育法》的修改為契機，盡快建立中國獨立的外部體育仲裁制度。

6.5 改革中國足協(xié)內(nèi)部強制仲裁制度

根據(jù)上文對強制體育仲裁制度的合法要素的闡述，筆者認為，中國足協(xié)仲裁委員會的體育仲裁機制應當進行以下改進。

（1）足協(xié)仲裁委員會的委員必須相對獨立于中國足協(xié)、各地方和行業(yè)足協(xié)、各俱樂部；其任職資格必須有明確規(guī)定；任職時要聲明保證自己的中立性；擔任具體仲裁庭仲裁員時要披露相關信息。目前，《中國足協(xié)章程》第52 條第3 款只是規(guī)定了：仲裁委員會的成員不得同時擔任中國足協(xié)其他機構職務?！吨袊銋f(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第4 條只是籠統(tǒng)地規(guī)定了仲裁委員會獨立審理案件。此外，《中國足協(xié)章程》第52條第3款只是要求仲裁委員會的主任與多數(shù)委員會應當擁有法律職業(yè)資格，最好改為全體委員都必須擁有法律職業(yè)資格。此外應當規(guī)定：仲裁委員會的成員在任職時應當簽署法定聲明，承諾以個人身份獨立、中立、客觀、公正地履行仲裁員職能；在擔任具體仲裁庭的仲裁員時，必須披露可能影響其中立性、獨立性的任何信息。

（2）足協(xié)仲裁委員會委員除有明確的任期限制外，還應當設置免職機制。目前，《中國足協(xié)章程》第48 條第3 款規(guī)定仲裁委員會委員的任期是4 年，可以連選連任，但沒有規(guī)定在何種情況下仲裁員可以免職。應當規(guī)定：當仲裁委員會委員違反《中國足協(xié)章程》《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》的任何規(guī)定，或其行為影響中國足協(xié)仲裁委員會的聲譽，則應當被暫時或永久性地免除委員職位。

（3）要明確足協(xié)仲裁委員會委員的組成人數(shù)，委員會中應當有相當數(shù)量的人士可以代表運動員、裁判員等弱勢當事人的利益。目前，《中國足協(xié)章程》第52條第3款只是規(guī)定了仲裁委員會由主任1名、副主任1名、委員若干名組成，未明確委員的具體人數(shù)。仲裁委員會最理想的設置可能是俱樂部、球員裁判員委員會、足協(xié)外部第三方都能夠提名1/3 的委員。在受理具體案件時，最好允許雙方當事人都可以指任一名仲裁員，由雙方當事人或他指任的仲裁員來協(xié)商選擇首席仲裁員。目前，《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第8條規(guī)定：“……由仲裁委員會主任在仲裁委員中指定包括首席仲裁員在內(nèi)的3 名仲裁員組成仲裁庭，共同審理案件”。當事人不能自己指定仲裁員。另外，雖然《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第24 條規(guī)定：“仲裁委員會審理足球運動員與足球俱樂部之間的糾紛案件，可以根據(jù)案件具體情況，采取隨機抽取的方式，在當事人以外的足球俱樂部及足球運動員中各選擇1~2名代表參加案件審理。足球運動員代表和足球俱樂部的代表參加審理的案件，各位代表均有權對案件的裁決獨立發(fā)表意見，仲裁庭在裁決前應當充分聽取各位代表的意見”。但這些代表并不能裁決案件，只起到了觀察員和評論員的作用，無法切實保障弱方當事人（運動員、裁判員）在仲裁程序中與對方當事人（俱樂部）之間的平衡和對抗。

（4）必須有明確具體的規(guī)則規(guī)定當事人申請仲裁員回避的權利，以及仲裁員應當主動申請回避的條件和要求。目前，《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第24條規(guī)定：“當事人對仲裁庭組成人員的獨立性、公正性產(chǎn)生具有正當理由的懷疑時，應當向仲裁委員會提交書面回避申請，說明引起回避請求的事實，并附相應證據(jù)。申請應在知悉回避理由后立即提出。仲裁員應否回避，由仲裁委員會主任決定，仲裁委員會主任的回避由仲裁委員會會議決定。在應否回避決定作出前，被請求回避的人員應當繼續(xù)履行職責”。此條文未規(guī)定仲裁員的主動回避制度，而且對回避申請的決定直接由仲裁委員會主任或全體會議決定，這有“自己裁決自己是否回避”的嫌疑，應當將決定權交給另外一個獨立機構。

（5）興奮劑以及其他紀律處罰案件應當公開審理，允許社會公眾旁聽，裁決也應當向社會公開。目前，《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第11 條規(guī)定，即使是開庭審理的案件，除仲裁參與人外其他人不得參加。

（6）當事人不服仲裁裁決，可以向國家法院申請對該裁決進行司法審查。目前，《中國足協(xié)仲裁委員會工作規(guī)則》第4 條規(guī)定：仲裁委員會處理糾紛案件實行一裁終局制度”。應當增加條款規(guī)定：不服中國足協(xié)仲裁委員會的裁決，可以向中國體育仲裁機構上訴，在中國體育仲裁機構未成立之前，可以就中國足協(xié)仲裁委員會的仲裁裁決向法院申請司法審查。

6.6 以《體育法》修改為契機，盡快建立中國獨立的外部體育仲裁制度

2018 年9 月7 日，第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，《體育法》的修改屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案第二類項目”，提請審議機關或牽頭起草單位為全國人大社建委[34]。目前，體育法學界正在熱議《體育法》的修改[35]，學者們都建議修改后的《體育法》應當增加“糾紛解決章”[36]，就中國體育仲裁機構的設置和程序規(guī)則進行規(guī)范。在修改后的《體育法》中，專門就體育糾紛的解決包括體育仲裁制度進行規(guī)范，是建立中國體育仲裁制度比較可行的立法思路[37]。2020 年5 月，北京市朝陽區(qū)人民法院在審理一起青少年球員轉會賠償案件時，發(fā)現(xiàn)體育糾紛管轄問題存在較大分歧，該法院分別向國家體育總局和中國足協(xié)發(fā)送了司法建議函，建議國家體育總局加快推進《體育法》修改準備工作，積極建議全國人大及其常委會盡快審議修訂《體育法》，盡早建立符合我國國情的體育仲裁制度；在我國體育仲裁制度建立之前，加強對各體育協(xié)會的監(jiān)督指導，要求各體育協(xié)會不得限制其會員單位或運動員就體育糾紛向人民法院起訴的權利。2020 年9 月，國家體育總局和中國足協(xié)分別正式函復朝陽區(qū)人民法院，表示將繼續(xù)配合全國人大社建委，加快推動修法進程，設立體育仲裁制度。2020 年12 月21 日，全國人大常委會法工委發(fā)言人在例行記者會上介紹，十三屆全國人大常委會第七十八次委員長會議原則通過了2021 年度立法工作計劃，修改《體育法》列入了2021 年度立法工作計劃。2021 年10 月23 日，全國人大常委會法工委發(fā)布了《〈體育法〉（修訂草案）征求意見稿》，修訂草案新增了第七章“體育促裁”，一共14 個條文。我們期待，以新修訂的《體育法》為法律淵源的獨立外部體育仲裁制度，將盡快建立。