論民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)人民代表大會與人民政府的憲法實施職責
——以中華民族共同體建設(shè)為視角

張玉娥

（1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010022；2.內(nèi)蒙古大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010021）

一、問題的提出

2018年《中華人民共和國憲法修正案》以“社會主義現(xiàn)代化強國”和“中華民族偉大復(fù)興”為發(fā)展愿景，進行了適合中國國情的獨特政治安排，既體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨和中國人民依憲治國的決心，也彰顯了“復(fù)興憲法”［1］的本質(zhì)。民族區(qū)域自治制度作為實施憲法的基本政治制度，具有“鑄牢中華民族共同體意識”的顯著優(yōu)勢。因而，作為民族區(qū)域自治制度“實施區(qū)域”和“制度根基”［2］的民族自治地方有義務(wù)把憲法的新規(guī)定落實好，完成憲法的“復(fù)興”使命。在此背景下，民族自治地方對中華民族共同體法治建設(shè)有較強的現(xiàn)實需求。學(xué)者也積極建言獻策：提出“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是我國法治的重要使命”［3］的科學(xué)論斷，圍繞“中華民族”入憲，中華民族共同體法治建構(gòu)的“基礎(chǔ)、路徑與價值”［4］、鑄牢中華民族共同體意識的“法治路徑”［5］、從民族區(qū)域自治制度角度構(gòu)建“憲法執(zhí)行”機制［6］等中華民族共同體法治構(gòu)建主題和民族團結(jié)法治保障［7］主題進行了深入探討，民族區(qū)域自治法治發(fā)展應(yīng)當“與時俱進”［8］也已經(jīng)達成共識。學(xué)界研究的這種總體性關(guān)注為中華民族共同體法治建設(shè)提供了宏觀價值指引；而現(xiàn)有研究對“民族自治地方”在“中華民族”入憲的情境下，鑄牢中華民族共同體法治建設(shè)的關(guān)注度不夠①；同時，未見以憲法實施為視角，探討民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會和其常務(wù)委員會與各級人民政府在中華民族共同體法治建設(shè)方面職責的專門研究。

《中華人民共和國憲法》在民族自治地方的實施，是憲法實施的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，只有充分認識民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會和各級人民政府在憲法實施中的不同職責，認識它們所應(yīng)發(fā)揮的不同作用，《中華人民共和國憲法》在民族自治地方的實施才能順利進行，這是一個基礎(chǔ)性問題?！吨腥A人民共和國憲法》第六十二條、第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督憲法的實施。長期以來，學(xué)者們在理論上對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的憲法實施及監(jiān)督憲法實施職權(quán)認識深刻，對地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會與人民政府在憲法實施方面的職權(quán)和職責認識不夠深刻。個別學(xué)者雖然注意到地方人民代表大會及其常務(wù)委員會在憲法監(jiān)督方面的職權(quán)［9］，但是對民族自治地方自治機關(guān)及其行政區(qū)劃內(nèi)的其他非自治機關(guān)人民代表大會和人民政府在憲法實施方面的職責關(guān)注不夠，尤其對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第五條，民族自治地方自治機關(guān)“保證憲法在本地方的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定沒有相應(yīng)研究。一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識和法治意識有待提高，憲法實施中存在的這些問題，也被黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注②。

“中華民族”入憲后，中華民族共同體法治建設(shè)是對中華民族入憲最基礎(chǔ)的“憲法實施”，現(xiàn)實情況是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》有待修訂，國家關(guān)于“用法律來保障民族團結(jié)”“民族事務(wù)治理法治化”［10］的政策引領(lǐng)非常宏觀，民族自治地方在客觀需求的引領(lǐng)下正在蓬勃開展民族團結(jié)立法和自治條例修訂等事關(guān)中華民族共同體法治建設(shè)的相關(guān)工作。在上述背景下，為了保證憲法規(guī)定的“中華民族”在民族自治地方的正確實施，為了在民族自治地方形成中華民族共同體法治建設(shè)大格局，研究民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會和其常務(wù)委員會與人民政府③的憲法實施職責及中華民族共同體法治建設(shè)具體職責的落實，具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、法律文本視角下民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)人民代表大會與人民政府憲法實施的應(yīng)然職責

憲法實施是憲法的具體規(guī)定及其原則精神在現(xiàn)實生活中的貫徹落實，“包括憲法遵守、憲法執(zhí)行和憲法監(jiān)督”［11］。憲法遵守，側(cè)重于不違憲；憲法執(zhí)行，是積極主動的憲法實施，強調(diào)國家機關(guān)依憲法賦予的職權(quán)直接運用憲法的活動，包括依憲立法、憲法修改、憲法解釋、政府直接依憲行動；憲法監(jiān)督主要指對憲法實施情況的監(jiān)督、檢查，對法律、法規(guī)、決定等的合憲性審查，對違憲行為的糾正或者違憲糾紛的處理等。

筆者在下文將運用規(guī)范研究法，以法律文本為依據(jù)，探討民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會和其常務(wù)委員會與各級人民政府是否具有上述三類憲法實施職責。

（一）人民代表大會及其常務(wù)委員會

首先，從憲法遵守的角度看，《中華人民共和國憲法》序言第十三自然段號召“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！边@種倡導(dǎo)性規(guī)范其實是從“全民守法”意義上提出的憲法遵守要求，作為地方國家權(quán)力機關(guān)的民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和其常務(wù)委員會更不例外，它們有憲法遵守的職責，不能出現(xiàn)違反憲法的行為。

其次，從憲法執(zhí)行角度看，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機關(guān)。依照《中華人民共和國立法法》第七十二條、第七十五條的規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例，自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會有在一定權(quán)限內(nèi)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這些立法權(quán)的行使，都應(yīng)當遵循《中華人民共和國憲法》的基本原則（《中華人民共和國立法法》第三條），不得同《中華人民共和國憲法》相抵觸（《中華人民共和國立法法》第七十二條），自治條例和單行條例的“變通規(guī)定”不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定（《中華人民共和國立法法》第七十五條）。這些法律條文均說明民族自治地方有立法權(quán)的人民代表大會及其常務(wù)委員會在行使立法權(quán)時，應(yīng)當遵循憲法，這種遵循就是依憲立法，屬于憲法執(zhí)行。另外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條一款第十四項、第十五項分別規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)行使“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”的職權(quán)，行使“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利”的職權(quán)；該法第十二條一款第十三項、第十四項也同時規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會在本行政區(qū)域行使上述職權(quán)。《中華人民共和國憲法》第四十八條明確規(guī)定：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。國家保護婦女的權(quán)利和利益，實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部?！边@說明，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)所有人民代表大會都有保障《中華人民共和國憲法》第四十八條賦予婦女的各項權(quán)利的職權(quán)，“保障”權(quán)利和利益，有落實并且保護權(quán)利免受非法侵犯的含義。各級人民代表大會可以根據(jù)本身的職權(quán)，通過立法或者直接依憲行動來執(zhí)行憲法。由此可見，地方各級人民代表大會有權(quán)根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予的職權(quán)，選擇通過立法或者直接執(zhí)行憲法規(guī)定來實施憲法，此種憲法實施是憲法執(zhí)行。在“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”被寫入憲法的情況下，地方各級人民代表大會行使“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”的職權(quán)，也是憲法執(zhí)行，因為這一職權(quán)在本質(zhì)上是對“中華民族”這一憲法主體進行建設(shè)的活動。

再次，從憲法監(jiān)督角度看，《中華人民共和國憲法》第九十九條規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第五條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)必須維護國家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條一款一項和第十二條一款一項分別規(guī)定了縣以上地方各級人民代表大會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使在本行政區(qū)域內(nèi)“保證”憲法的“遵守和執(zhí)行”的職權(quán)。另外，依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十條一款一項規(guī)定，作為本級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)——縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的“遵守和執(zhí)行”的職權(quán)。這些條文說明，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會（既包括民族自治地方即自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會，也包括自治區(qū)、自治州、自治縣行政區(qū)劃內(nèi)的非自治機關(guān)人民代表大會）和民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級地方人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)均有“保證憲法在本地方的遵守和執(zhí)行”的職責，人民代表大會和人民代表大會常務(wù)委員會在這方面的職責相同?，F(xiàn)代漢語中的“保證”有“確保達到既定要求和標準”之義［12］，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和常務(wù)委員會要確?！吨腥A人民共和國憲法》的要求和標準在本行政區(qū)域得到遵守和執(zhí)行。無論是制度設(shè)計還是詞義，這里的“保證”都內(nèi)含監(jiān)督之意，如果地方各級人民代表大會和常務(wù)委員會無權(quán)檢查、監(jiān)督、糾正發(fā)生在地方的違憲行為，保證《中華人民共和國憲法》在本地方遵守和執(zhí)行的職責就無法履行。地方人民代表大會進行憲法監(jiān)督的案例比較少見，2004年發(fā)生過一起：2004年2月13日，湖南省人民代表大會常務(wù)委員會撤銷了湖南省新晃侗族自治縣人民代表大會常務(wù)委員會出臺的違憲規(guī)定，糾正了湖南省新晃侗族自治縣成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會常務(wù)委員會的違憲行為④。

綜上所述，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和其常務(wù)委員會的憲法實施職責可以總結(jié)如下。第一，民族自治地方及其行政區(qū)劃行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和其常務(wù)委員會都有憲法遵守即不違憲的職責。第二，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會都有部分直接執(zhí)行憲法的憲法執(zhí)行職責。第三，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)有立法權(quán)的人民代表大會和常務(wù)委員會都有主要表現(xiàn)為依憲立法的憲法執(zhí)行職責。第四，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會和其常務(wù)委員會都有“保證憲法在本地方的遵守和執(zhí)行”的憲法監(jiān)督職責。

（二）人民政府

依《中華人民共和國憲法》第一百零五條，地方包括民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。國家機關(guān)有遵守憲法的職責，至于是否有直接執(zhí)行憲法及憲法監(jiān)督的職責，需要從以下幾個方面分析。

首先，作為民族自治地方自治機關(guān)之一的自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府是否有憲法執(zhí)行和憲法監(jiān)督職責呢？依《中華人民共和國憲法》第一百一十二條、第一百一十五條以及《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第四條，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府依照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，《中華人民共和國憲法》在第一百一十七條至一百二十條規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)；更為重要的是，作為實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》還在第五條明確規(guī)定了民族自治地方“自治機關(guān)”有“保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”的職責。因而，很明確的一點是，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府負有“保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”的憲法實施之責，主要體現(xiàn)為憲法監(jiān)督，同上文的分析邏輯一致。憲法執(zhí)行方面，如果憲法或者法律有明確規(guī)定事項，作為民族自治地方自治機關(guān)之一的自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府也擁有憲法執(zhí)行的憲法實施職責。例如，《中華人民共和國憲法》第一百零七條和一百一十五條規(guī)定，自治區(qū)人民政府有權(quán)決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分，行使這一決定權(quán)就是直接執(zhí)行憲法，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級依憲法規(guī)定建制就是憲法監(jiān)督。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了人民代表大會常務(wù)委員會，自治區(qū)政府還審批，這就是直接違憲；如果未經(jīng)審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擅自設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會，這時自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)包括人民代表大會和政府應(yīng)當基于“民族自治地方的自治機關(guān)保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定予以糾正，這屬于憲法監(jiān)督?？梢姡灾螀^(qū)、自治州、自治縣的人民政府有憲法遵守、憲法執(zhí)行、憲法監(jiān)督的憲法實施之責。

其次，民族自治地方行政區(qū)劃內(nèi)的一般地方人民政府（主要包括設(shè)區(qū)的市、縣級市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）除了遵守憲法，有無憲法執(zhí)行的職責呢？依《中華人民共和國憲法》第一百零八條，縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定；依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條一款三項，縣級以上地方各級人民政府行使“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令”的職權(quán)；依《中華人民共和國立法法》第八十二條和第九十七條，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以制定地方政府規(guī)章，省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。各級人民政府都要做決定、下命令、做指示，部分人民政府要制定政府規(guī)章。行政決定、命令、指示、地方政府規(guī)章都可能違憲，上級人民政府糾正下級人民政府的違憲決定、命令、指示或者規(guī)章，可以視為具有監(jiān)督性質(zhì)的憲法執(zhí)行，是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督。這與人民代表大會及其常務(wù)委員會保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行不同，這里是具有直接監(jiān)督特點的憲法執(zhí)行。另外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條一款十項和第七十六條一款六項分別規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府即地方各級人民政府行使“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利”的職權(quán)；《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條一款九項規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府行使“鑄牢中華民族共同體意識……幫助本行政區(qū)域內(nèi)的民族自治地方依照憲法和法律實行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化的建設(shè)事業(yè)”的職權(quán)；《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十六條一款五項規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，保障少數(shù)民族保持或者改革自己的風俗習(xí)慣的自由”的職權(quán)。從這幾個條文的規(guī)定可以推導(dǎo)出，依憲法精神和地方組織法精神，地方人民政府可以直接執(zhí)行憲法規(guī)定。隨著國家法制的健全，很多憲法規(guī)定都有據(jù)以執(zhí)行的下位法，直接執(zhí)行憲法的作法日益減少。

再次，民族自治地方行政區(qū)劃內(nèi)的一般地方人民政府是否有憲法監(jiān)督職責呢？《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五條規(guī)定“地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和地方各級人民政府……，保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實施”，筆者認為該條文不能說明地方人民政府有憲法監(jiān)督職責。此處“保證”憲法在本行政區(qū)域的“實施”的規(guī)定，同對地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會和民族自治地方自治機關(guān)行使“在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行”的規(guī)定的含義不同?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的該項“職責”是在規(guī)定地方人民代表大會和地方人民代表大會常務(wù)委員會行使職權(quán)的條文中（上文已提及的第十一條一款一項、第十二條一款一項、第五十條一款一項）明確以職權(quán)的形式列舉的，并且表述為在本行政區(qū)域內(nèi)“保證”憲法的“遵守和執(zhí)行”?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在以列舉形式規(guī)定地方各級人民政府所行使職權(quán)的條文中（上文中已提及的第七十三條、第七十六條）并未列舉這樣的職權(quán)。結(jié)合該法第六十二條“地方各級人民政府應(yīng)當維護憲法和法律權(quán)威，堅持依法行政，建設(shè)……人民滿意的法治政府”的規(guī)定，筆者認為，該法第五條的規(guī)定并不包括民族自治地方行政區(qū)劃內(nèi)的一般地方人民政府的憲法監(jiān)督職責，它們的職責應(yīng)該是“依法行政”意義上的憲法遵守和憲法執(zhí)行。這同我國人民代表大會制度的精神一致，即《中華人民共和國憲法》作為人民意志的體現(xiàn)，應(yīng)該由代議機關(guān)代表人民行使監(jiān)督職責。

綜上，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級地方人民政府都是憲法實施主體，都必須遵守憲法，在特定的情形下還要直接執(zhí)行憲法，例如行使保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利，行使在本行政區(qū)內(nèi)鑄牢中華民族共同體意識的職權(quán)；或者從事具有非典型憲法監(jiān)督性質(zhì)的憲法執(zhí)行，體現(xiàn)為改變或者撤銷所屬各工作部門發(fā)出的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令、規(guī)章。另外，依《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，作為民族自治地方自治機關(guān)之一的人民政府可以像地方人民代表大會一樣擁有“保證憲法在本地方遵守和執(zhí)行”的憲法監(jiān)督職責。

三、民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)人民代表大會與人民政府“中華民族”共同體建設(shè)憲法實施職責的落實

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》用四個條文（第十一條、第十二條、第七十三條、第七十六條）強調(diào)了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的“鑄牢中華民族共同體意識”的職權(quán)，直接回應(yīng)了“中華民族”入憲。這可能會給人們造成誤解，認為修訂之前，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府沒有“鑄牢中華民族共同體意識”的職責，或者認為修訂后，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府有“鑄牢中華民族共同體意識”的職責，而地方各級人民代表大會常務(wù)委員會沒有該職責，這些認識都是錯誤的。通過上文的規(guī)范分析可知，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，作為民族自治地方自治機關(guān)的自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府，作為民族自治地方行政區(qū)劃內(nèi)的一般地方政府都有一定的憲法實施之責，即使《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》不修訂亦是如此。因而，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的人民代表大會、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府應(yīng)當充分認識自身的憲法實施職責，結(jié)合《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的新規(guī)定，有效落實中華民族共同體建設(shè)的職責。

（一）地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會

民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和其常務(wù)委員會都有憲法遵守之責，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)有立法權(quán)的人民代表大會和其常務(wù)委員會都有依憲立法的憲法執(zhí)行之責，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級人民代表大會和其常務(wù)委員會都有“保證憲法在本地方的遵守和執(zhí)行”的憲法監(jiān)督職責。具體而言，面對“中華民族”入憲，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的地方各級人民代表大會應(yīng)當重點圍繞《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條一款十四項和第十二條一款十三項對縣級以上地方人民代表大會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會提出“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”的要求，選擇用下列一種或者多種方式履行中華民族體建設(shè)的憲法實施職責。

第一，保證自身遵守、崇尚憲法，不違憲；督促被監(jiān)督機關(guān)及其負責人遵守、崇尚憲法；宣傳、號召、帶領(lǐng)本地各族人民遵守、崇尚憲法。憲法普法宣傳教育應(yīng)當成為各級人民代表大會及其常務(wù)委員會在此方式中常用的方法。民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會應(yīng)當利用多種形式讓各族人民理解“中華民族”“平等團結(jié)互助和諧”民族關(guān)系的入憲和相關(guān)的意義，為中華民族共同體法治建設(shè)奠定“全民尚憲”思想基礎(chǔ)。

第二，保證自身依法行使憲法賦予的各項職權(quán)，主要是以立法方式直接執(zhí)行《中華人民共和國憲法》，包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）人民代表大會制定、修改、廢止自治條例、單行條例的自治立法活動；自治區(qū)、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、修改、廢止地方性法規(guī)的立法活動。我國目前尚未完全確立對“中華民族”入憲后實施的法律規(guī)范體系，有地方立法權(quán)和自治立法權(quán)的人民代表大會有權(quán)依《中華人民共和國憲法》的基本精神和基本原則直接以立法方式積極執(zhí)行憲法的“中華民族”“民族關(guān)系”等規(guī)定，在民族團結(jié)、教育、文化等各方面對“中華民族共同體法治”建設(shè)貢獻地方經(jīng)驗。

第三，依《中華人民共和國憲法》或者《中華人民共和國立法法》賦予的職責批準地方性法規(guī)或者自治條例、單行條例，主要包括自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)以及省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準自治州、自治縣自治條例、單行條例的活動。這一活動主要是維護法制統(tǒng)一和確保立法自治權(quán)依法行使的憲法執(zhí)行活動⑤。在行使審批權(quán)時，人民代表大會常務(wù)委員會除依法審查違法、違憲之外，還應(yīng)當注意諸如自治條例、民族團結(jié)地方立法等對本地中華民族共同體法治建設(shè)的引領(lǐng)、倡導(dǎo)或者提供有效規(guī)范的意義，主動、積極、有意識地對報請批準的立法提出建議和意見?，F(xiàn)實中存在不盡人意之處，在相應(yīng)的立法中表達“中華民族”的主動和自覺意識有待加強。筆者隨機研讀2018年至2020年7月1日前修訂的十一部民族自治地方的自治條例，發(fā)現(xiàn)四部民族自治地方自治條例未對“中華民族”進行表達⑥。由此可見，民族自治地方的一些人民代表大會并未充分意識到地方權(quán)力機關(guān)在中華民族共同體的法治建設(shè)中的重要憲法執(zhí)行職責。

第四，依職權(quán)保證其他主體在本行政區(qū)域內(nèi)對憲法的遵守和執(zhí)行。此處是地方各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會履行作為權(quán)力機關(guān)對由之產(chǎn)生的國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的監(jiān)督職責，其中包含憲法實施監(jiān)督職責。民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的人民代表大會和常務(wù)委員會可以運用日常監(jiān)督檢查的方式行使這一職權(quán)，并且有權(quán)糾正發(fā)現(xiàn)的違憲行為。部分地方人民代表大會及其常務(wù)委員會對這一保證憲法在本地的遵守和執(zhí)行具有基礎(chǔ)意義的職權(quán)存在認識不到位或者忽視該職權(quán)的問題，該項工作也幾乎未在實踐中開展起來。筆者登錄五個自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會網(wǎng)站查閱監(jiān)督及執(zhí)法檢查工作模塊，未發(fā)現(xiàn)關(guān)于憲法執(zhí)法檢查的信息。

第五，依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條一款十四項、第十二條一款十三項規(guī)定的“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”的規(guī)定，行使其職權(quán)，回應(yīng)中華民族入憲。此規(guī)定既是職權(quán)本身，又是其他職權(quán)行使的目標之一。地方各級人民代表大會應(yīng)當高度重視該職責的落實，積極探索適合自身的行使職權(quán)方式。有立法權(quán)的人民代表大會可以更多地運用立法方式，沒有立法權(quán)的人民代表大會可以探索行政方式或者其他方式。

（二）地方各級人民政府

首先，作為民族自治地方自治機關(guān)之一的人民政府即自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）人民政府，除了遵守憲法之外，更要認識到自身有別于一般政府的“保證憲法在本地方遵守和執(zhí)行”的憲法監(jiān)督職責。民族自治地方人民政府應(yīng)當在中華民族共同體法治（法制）建設(shè)中對民族區(qū)域自治法賦予的這項職權(quán)加以充分利用。具體而言，民族自治地方人民政府可以利用較廣泛的“行政權(quán)”和“自治權(quán)”范圍，將國家和本地權(quán)力機關(guān)制定的有關(guān)中華民族共同體建設(shè)的法律、法規(guī)執(zhí)行好，必要時也可以運用規(guī)章制定權(quán)、改變或者撤銷下級政府的不適當?shù)臎Q定或者規(guī)章權(quán)以及“保證憲法在本地方遵守和執(zhí)行”的憲法監(jiān)督（日常檢查、監(jiān)督及糾正違憲行為）權(quán)來推進民族自治地方中華民族共同體的法治建設(shè)。

其次，民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的各級地方人民政府（包括自治機關(guān)政府）都是憲法實施主體，都必須遵守憲法，在特定的情形下還要直接執(zhí)行憲法或者從事具有非典型憲法監(jiān)督性質(zhì)的憲法執(zhí)行，諸如改變或者撤銷下級政府的不適當?shù)臎Q定或者規(guī)章，執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的法規(guī)或者根據(jù)自身職權(quán)制定規(guī)章、法規(guī)或者實施細則，推進民族自治地方中華民族共同體法治建設(shè)。另外，民族團結(jié)進步創(chuàng)建、表彰等活動的有效開展也離不開人民政府的主動作為。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳和自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的實施意見》（內(nèi)黨辦發(fā)〔2019〕7號）從二十二個方面對深化新時代自治區(qū)民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作、促進全社會鑄牢中華民族共同體意識作了翔實安排，這些都是人民政府有所作為的表現(xiàn)和依據(jù)。

再次，縣級以上地方各級人民政府依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條一款九項的規(guī)定，有行使“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，保障少數(shù)民族保持或者改革自己的風俗習(xí)慣的自由，幫助本行政區(qū)域內(nèi)的民族自治地方依據(jù)憲法和法律實行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化的建設(shè)事業(yè)”的職權(quán)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府依《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十六條一款五項的規(guī)定，行使“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，保障少數(shù)民族保持或者改革自己的風俗習(xí)慣的自由”的職權(quán)。這些職權(quán)的行使是通過落實地方組織法而執(zhí)行憲法。如上文所述，這些回應(yīng)“中華民族”入憲的規(guī)定，既是地方各級人民政府的職權(quán)，又是其他職權(quán)行使的目標之一，對地方各級人民政府而言具有特殊性，應(yīng)當高度重視。

總之，憲法是“一個特定國家的政治統(tǒng)一性和社會秩序的具體的整體狀態(tài)”，是體現(xiàn)“具體的統(tǒng)治和服從關(guān)系”的“特殊類型的政治和社會秩序”，是“政治統(tǒng)一體的動態(tài)生成原則”［13］。德國著名法學(xué)家和政治思想家卡爾·施米特（Carl Schmitt）用上述文字描述了一種整體憲法政治的法治狀態(tài)。民族自治地方要想使“中華民族”共同體法治呈現(xiàn)出這種良性的憲法政治狀態(tài)，就需要民族自治地方及其行政區(qū)劃內(nèi)的黨和國家各機關(guān)高度認識憲法在民族自治地方實施的意義，在明確各自憲法實施職責的基礎(chǔ)上，整合各種制度資源，系統(tǒng)集成，協(xié)同社會團體、高等院校、科研機構(gòu)、各類企業(yè)、公共場所、村（居）民委員會、家庭以及個人等主體形成本地方的中華民族共同體法治狀態(tài)，為實現(xiàn)憲法“中華民族偉大復(fù)興”愿景注入地方法治力量。

［注釋］

①有部分學(xué)者關(guān)注了中華民族共同體法治建設(shè)的地方民族團結(jié)法治建設(shè)問題，但是在《中華人民共和國憲法》修訂前，對中華民族共同體法治問題未進行專門的研究，參見王怡：《民族團結(jié)進步關(guān)系構(gòu)建的法治系統(tǒng)性思維——基于青海省實踐的分析》，載《青海社會科學(xué)》2017年第5期；劉玲：《民族團結(jié)的地方立法保障研究》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2016年第6期；辛慶玲：《青海民族團結(jié)進步先進區(qū)創(chuàng)建中的民族法治問題研究》，載《青海師范大學(xué)民族師范學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

②2012年12月4日，習(xí)近平總書記《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足，主要表現(xiàn)在：保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在；關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權(quán)威；公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進一步提高?！?/p>

③依《中華人民共和國憲法》第一百一十二條和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第十五條，民族自治地方的自治機關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。本文的研究對象不僅包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）的人民代表大會、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府，而且包括自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）行政區(qū)劃內(nèi)的不屬于自治機關(guān)的各級人民代表大會、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府。

④2001年4月24日，湖南省新晃侗族自治縣人民代表大會常務(wù)委員會于2001年4月24日通過《新晃侗族自治縣加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作暫行規(guī)定》，規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會。2001年7月11日，湖南省新晃侗族自治縣縣委發(fā)出通知，將規(guī)定印發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣直有關(guān)單位黨組織。依照規(guī)定和通知，該縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)通過人民代表大會選舉產(chǎn)生人民代表大會常務(wù)委員會，掛牌辦公。2003年11月13日，湖南省人民代表大會常務(wù)委員會選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會向全國人民代表大會常務(wù)委員會原法制工作委員會來函反映此事。2003年12月30日，全國人民代表大會常務(wù)委員會原法制工作委員會作出“關(guān)于對新晃侗族自治縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會做法如何糾正的答復(fù)意見”。該“意見”確認了湖南省新晃侗族自治縣擅自設(shè)立人民代表大會常務(wù)委員會的行為違反《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；該“意見”稱，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證《中華人民共和國憲法》、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，行使撤銷下一級人民代表大會及常務(wù)委員會的不適當?shù)臎Q議的職權(quán)，建議湖南省人民代表大會常務(wù)委員會對這一問題請示湖南省委后盡快依法予以糾正；具體處理辦法由省人民代表大會常務(wù)委員會決定。2004年2月13日，湖南省人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳向湖南省懷化市人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)出《關(guān)于依法糾正新晃侗族自治縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會錯誤做法的通知》，要求湖南省懷化市人民代表大會常務(wù)委員會依法作出關(guān)于撤銷湖南省新晃侗族自治縣人民代表大會常務(wù)委員會的《新晃侗族自治縣加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作暫行規(guī)定》的決定；該暫行規(guī)定被撤銷后，依這個規(guī)定選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會常務(wù)委員會相應(yīng)撤銷；然后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議依法選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席。這起違憲事件幾經(jīng)周折，最終由違憲機構(gòu)的上一級人民代表大會常務(wù)委員會進行了憲法監(jiān)督，予以糾正。

⑤關(guān)于地方性法規(guī)的制定與審批，民族自治地方人民代表大會制定自治條例、單行條例的規(guī)定及審批，參見《中華人民共和國立法法》第七十二條和第七十五條，《中華人民共和國憲法》第一百條、第一百一十六條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十條。因《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》在《中華人民共和國立法法》修訂后未進行相應(yīng)修訂，故自治條例、單行條例的制定和審批問題不參考該法。

⑥這四部新修訂的自治條例分別為《三江侗族自治縣自治條例》（2018年修訂）、《龍勝各族自治縣自治條例》（2018年修訂）、《通道侗族自治縣自治條例》（2019年修訂）、《伊通滿族自治縣自治條例》（2019年修訂）。