民族區(qū)域自治法治實(shí)踐與法治研究互動(dòng)發(fā)展七十五年

趙東海，張玉娥

（1.內(nèi)蒙古民族大學(xué)，內(nèi)蒙古通遼 028043；2.內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010022；3.內(nèi)蒙古大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010021）

2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。這一《決定》總結(jié)了民族區(qū)域自治制度“堅(jiān)持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)”，要求“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”。2021年8月27日至28日，中央民族工作會(huì)議召開，會(huì)議要求“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施”，“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。新時(shí)代堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是“回應(yīng)實(shí)踐需求”的民族區(qū)域自治法治的深入實(shí)施和民族區(qū)域自治制度的法治化、體系化運(yùn)行。要想實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，理論研究提供的智力支持不可或缺。鑒于此，筆者試圖基于中國知網(wǎng)（CNKI）收錄的論文①，梳理民族區(qū)域自治法治研究學(xué)術(shù)史，同時(shí)審視當(dāng)時(shí)的民族區(qū)域自治法治實(shí)踐，總結(jié)二者在不同歷史發(fā)展階段的互動(dòng)規(guī)律，進(jìn)而對(duì)未來二者的互動(dòng)模式和應(yīng)然關(guān)系進(jìn)行展望與倡導(dǎo)，以期對(duì)民族區(qū)域自治法治化水平的提高有所裨益。

一、1947年至1983年民族區(qū)域自治法治研究初創(chuàng)時(shí)期：實(shí)踐引導(dǎo)研究

我國的民族區(qū)域自治政策、制度、法律緊密關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)80年代之前，法治理念的滯后和“文化大革命”對(duì)民族區(qū)域自治的政治影響，導(dǎo)致我國學(xué)者自1947年至《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布期間，關(guān)于民族區(qū)域自治法治的專門研究滯后于《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》（1947年）、《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》（1947年）、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（1949年）、《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（1952年）、《中華人民共和國憲法》（1954年，1982年）、《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》（1952年）、《最高人民法院關(guān)于兄弟民族離婚糾紛問題的批復(fù)》（1955年）、《國務(wù)院關(guān)于“伊斯蘭教”名稱問題的通知》（1956年）、《國務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》（1983年），以及民族自治地方依《中華人民共和國婚姻法》（1950年）、《中華人民共和國刑法》（1979年）等法律賦予的民族自治地方制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定的民族區(qū)域自治法治實(shí)踐。在這一時(shí)期，我國5個(gè)自治區(qū)全部成立，其中西藏自治區(qū)最后成立（1965年9月1日）；完成了全部30個(gè)自治州的建立，其中湖北省恩施土家族苗族自治州最后建立（1983年12月1日）；120個(gè)自治縣中有69個(gè)自治縣建立于1984年之前，其中61個(gè)自治縣建立于改革開放之前且主要集中建立于20世紀(jì)50年代。

與法治實(shí)踐的領(lǐng)先相比，成一定規(guī)模的法治研究直到《中華人民共和國憲法》（1982年版）頒布前后才得以呈現(xiàn)。20世紀(jì)80年代之前，基于政策視角的關(guān)于民族區(qū)域自治的零星研究，為民族區(qū)域自治法治研究的興起積累了一定的學(xué)術(shù)資源。最早的相關(guān)研究論文始于1955年，20世紀(jì)50年代的民族區(qū)域自治政策研究主要討論了我國為什么實(shí)施民族區(qū)域自治即實(shí)行民族區(qū)域自治的必然性［1］，民族區(qū)域自治與單一制、民族自決、聯(lián)邦制的關(guān)系［2］，以及在解讀《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》和《中華人民共和國憲法》（1954年版）基礎(chǔ)上的關(guān)于民族區(qū)域自治方式、程度［3］、形式［4］及“鞏固祖國統(tǒng)一，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)民族平等和共同發(fā)展共同繁榮”優(yōu)越性的探討［5］。《民族研究》于1958年創(chuàng)刊，第二年就刊登了一些總結(jié)黨的民族工作成就和民族政策成功實(shí)踐的文章［6］，這些文章是基于政策完善和宣傳視角的民族區(qū)域自治法治（法制化時(shí)期）的早期研究。20世紀(jì)60年代早期到“文化大革命”發(fā)生之前，民族區(qū)域自治政策方面的研究主要關(guān)注民族區(qū)域自治政策實(shí)踐，例如民族自治地方的成立［7］、經(jīng)驗(yàn)［8］、成就［9］，謳歌民族區(qū)域自治政策的偉大［10］，繼續(xù)分析其優(yōu)越性［11］?！拔幕蟾锩逼陂g研究停滯，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議撥亂反正，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也對(duì)“四人幫”踐踏黨的民族政策的行為進(jìn)行了聲討和清算［12］，并且開始探討民族問題的本質(zhì)等理論主題［13］。1980年，黨和國家重啟民族區(qū)域自治法起草工作和憲法制定工作。學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域開始倡導(dǎo)“解放思想，百家爭(zhēng)鳴”，首屆全國民族理論科學(xué)討論會(huì)召開，發(fā)表民族區(qū)域自治相關(guān)文章的多樣性期刊也開始明顯增加，研究視角回到最初探討的基礎(chǔ)性問題［14］。期間，學(xué)者開始發(fā)出建立健全民族法制的呼聲［15］?！吨腥A人民共和國憲法》（1982年版）恢復(fù)了《中華人民共和國憲法》（1954年版）規(guī)定的民族區(qū)域自治的重要原則，并且對(duì)民族自治地方的法律地位作了更加全面、具體的規(guī)定。同《中華人民共和國憲法》（1954年版）相比，《中華人民共和國憲法》（1982年版）關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定從七條增至十一條，民族自治地方的自治權(quán)也從原來的三項(xiàng)增至六項(xiàng)。《中華人民共和國憲法》對(duì)民族區(qū)域自治的確認(rèn)，為民族區(qū)域自治法治的研究指明了方向。1982年《中華人民共和國憲法》頒布之后、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布之前，開始出現(xiàn)專門的民族區(qū)域自治法治研究和制度視角的研究?！吨腥A人民共和國憲法》對(duì)民族區(qū)域自治的確認(rèn)、完善及對(duì)未來立法的指導(dǎo)［16］、老一輩革命家對(duì)民族區(qū)域自治的貢獻(xiàn)［17］、民族區(qū)域自治的中國特色以及對(duì)馬克思主義民族理論的發(fā)展等宏觀問題仍然是研究的熱點(diǎn)［18］。民族自治地方立法［19］、財(cái)政體制［20］、經(jīng)濟(jì)發(fā)展［21］等微觀細(xì)節(jié)問題也開始得到學(xué)者的關(guān)注，但是研究數(shù)量少，未形成專門的“法治”研究領(lǐng)域。

總體來看，1984年之前的民族區(qū)域自治法治研究雖然沒有多少理論建樹，但是基于老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家（周恩來、毛澤東、李維漢等）的實(shí)踐探索和理論探究，民族區(qū)域自治政策在中國建立并且實(shí)現(xiàn)憲法表達(dá)，為民族區(qū)域自治政策的制度化、法制化、法治化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1954年至1983年可以視為民族區(qū)域自治法治研究的奠基時(shí)期。這一時(shí)期，法治研究同法治實(shí)踐的互動(dòng)模式主要是法治實(shí)踐主導(dǎo)并且引導(dǎo)法治研究，法治研究從屬于法治實(shí)踐。從這一期間出臺(tái)的民族法律法規(guī)看，法治研究并未在這些規(guī)定出臺(tái)之前關(guān)注類似問題，法治研究對(duì)法治實(shí)踐的作用尚未顯現(xiàn)。

二、1984年至2005年民族區(qū)域自治法治研究的發(fā)展時(shí)期：研究推動(dòng)實(shí)踐

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》于1984年頒布，民族區(qū)域自治進(jìn)入制度建設(shè)的法制化新階段，這段時(shí)期大約持續(xù)到2001年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修訂和2005年國務(wù)院頒布的《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。這一段二十幾年的時(shí)間，正值社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（1993年《中華人民共和國憲法修正案》確認(rèn)）、改革開放（1999年《中華人民共和國憲法修正案》確認(rèn)）、依法治國（1999年《中華人民共和國憲法修正案》確認(rèn)）、西部大開發(fā)（2000年實(shí)施）等國家重要戰(zhàn)略的實(shí)施期，民族區(qū)域自治法治實(shí)踐也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展階段。國務(wù)院在1991年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干問題的通知》，指出“國家要大力支援、幫助民族地區(qū)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，逐步改變其相對(duì)落后的狀況，使之與全國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)?！?992年召開中央民族工作會(huì)議，要求“到本世紀(jì)末，要形成比較完備的社會(huì)主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制”。與上述要求相適應(yīng)，這一階段的民族立法主要包括《民族鄉(xiāng)行政工作條例》（1993年）、《城市民族工作條例》（1993年）、《國務(wù)院關(guān)于特準(zhǔn)經(jīng)金瓶掣簽認(rèn)定的堅(jiān)贊諾布繼任為第十一世班禪額爾德尼的批復(fù)》（1995年）、《中華人民共和國立法法》（2000年）以及以《延邊朝鮮族自治州自治條例》（1985年）為開端的各民族自治州、自治縣的自治條例、單行條例等②。另外，在這一時(shí)期，我國完成了最后51個(gè)民族自治縣的設(shè)立，其中四川省北川羌族自治縣最后設(shè)立（2003年7月6日）。

隨著法治建設(shè)實(shí)踐的加強(qiáng)，民族區(qū)域自治法治研究也迎來了春天，逐漸形成民族區(qū)域自治法學(xué)和民族法學(xué)兩大研究領(lǐng)域。期間，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到了民族區(qū)域自治法的重要作用，捕捉到了以《中華人民共和國憲法》為依據(jù)，以《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》為核心，以民族區(qū)域自治規(guī)范性法律文件和民族自治地方自治立法為基礎(chǔ)的民族區(qū)域自治法治體系中的一系列問題，主要在以下幾個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)了法治實(shí)踐。

第一，法治視角下關(guān)于民族區(qū)域自治的特點(diǎn)、價(jià)值、正當(dāng)性研究［22］，自治權(quán)的法理基礎(chǔ)研究［23］，老一輩革命家的民族理論、民族法制思想研究［24］，國外理論的對(duì)比研究［25］。這些研究對(duì)民族區(qū)域自治法制的貫徹和執(zhí)行起到了宣傳作用，為民族區(qū)域自治法制的修正和完善提供了間接理論支持。

第二，關(guān)于《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施研究。例如《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的地位研究［26］，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》實(shí)施成效及實(shí)施中遇到的問題研究［27］，實(shí)施保障研究［28］，自治權(quán)各領(lǐng)域研究［29］，西部大開發(fā)與民族區(qū)域自治及民族區(qū)域自治法治關(guān)系研究［30］，少數(shù)民族權(quán)利保障研究［31］，民族干部培養(yǎng)研究［32］，民族團(tuán)結(jié)研究［33］等。這些研究推動(dòng)了理論界和實(shí)務(wù)界在一些問題上達(dá)成共識(shí)，為《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修訂和修訂后的執(zhí)行提供了直接理論支持。

第三，立法與法制完善研究。例如立法監(jiān)督研究［34］，民族自治地方立法研究［35］，系統(tǒng)完善《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》研究［36］，各領(lǐng)域立法完善研究［37］，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的具體修改對(duì)策研究［38］；自治權(quán)行使的制約因素及完善配套立法、完善自治權(quán)行使程序及監(jiān)督機(jī)制研究［39］等。上述研究形成了一定的共識(shí)：例如民族區(qū)域自治法可操作性不強(qiáng)、上級(jí)國家機(jī)關(guān)的幫助不明確、實(shí)施缺少監(jiān)督和責(zé)任規(guī)定等，為《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的修訂和《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》的出臺(tái)提供了直接的智力支持。

綜上，這一階段的研究主要呈現(xiàn)形成研究視域，解讀、宣傳《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，緊跟時(shí)代步伐、關(guān)注國家對(duì)民族地區(qū)的方針、政策和立法，研究視角多元、熱點(diǎn)集中等特點(diǎn)。其中，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的實(shí)施和修改以及民族區(qū)域自治“法制化”研究是該階段研究的重點(diǎn)和趨勢(shì)?；趯W(xué)者理論研究的積累和民族區(qū)域自治制度發(fā)揮的重要作用，2001年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》修訂。民族區(qū)域自治的地位從“國家的一項(xiàng)重要政治制度”提升為“國家的一項(xiàng)基本政治制度”，民族自治地方的自治權(quán)得到完善和加強(qiáng)，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”改為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”。

另外，對(duì)于學(xué)者們提出的執(zhí)行、實(shí)施與責(zé)任問題，2005年《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的出臺(tái)，主要從加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、培養(yǎng)各類人才、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、明確法律責(zé)任、建立監(jiān)督機(jī)制等方面回應(yīng)了法治研究形成的共識(shí)與制度執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需求。該規(guī)定的出臺(tái)，標(biāo)志著民族法律法規(guī)體系的基本形成。

總之，在該階段民族區(qū)域自治法治研究積累的成果，對(duì)法治實(shí)踐起到了推動(dòng)、促進(jìn)、智力支持的重要作用。

三、2006年至2016年民族區(qū)域自治法治研究繁榮與糾偏期：匡扶互促交互提升

民族自治地方建立的完成（2003年）和民族法律法規(guī)體系的初步形成（2005年），保障了民族區(qū)域自治制度的建設(shè)，維護(hù)了民族自治地方的穩(wěn)定，推動(dòng)了民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)召開（2012年），強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨的民族政策、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度”；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺(tái)的（2013年），明確了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；中央民族工作會(huì)議的召開（2014年），明確了“關(guān)于取消民族區(qū)域自治制度的討論可以休矣”；《中華人民共和國立法法》的修訂（2015年），新增了自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)的規(guī)定；全國人大常委會(huì)召開“關(guān)于國務(wù)院及其有關(guān)部門制定實(shí)施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)情況專題調(diào)研組全體會(huì)議”（2016年），首次啟動(dòng)有關(guān)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的專題調(diào)研。

在這樣的時(shí)代背景下，法治實(shí)踐蓬勃發(fā)展，自治條例的修訂和單行條例的制定均比較頻繁。制定自治條例10 部，修改72 部；制定單行條例293 部，修訂88 部，且單行條例涉及內(nèi)容的范圍呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)③。另外，以《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》（2009年）的出臺(tái)為標(biāo)志，我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方立法拉開了序幕。國家方面，一些部門規(guī)章的出臺(tái)，諸如《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》（2006年）和《少數(shù)民族教育和特殊教育中央補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》（2006年）等，也提高了民族事務(wù)治理的法治化水平。

在上述政治與法治實(shí)踐背景下，尤其是在全面深化改革的大背景下，民族區(qū)域自治法治研究也進(jìn)入了繁榮發(fā)展與改革深化時(shí)期，并且在以下幾個(gè)方面取得了一定的研究成果。

第一，理論研究：民族區(qū)域自治的價(jià)值、意義與特色研究［40］，自治權(quán)研究［41］，中央與民族自治地方關(guān)系法治化研究［42］，民族自治地方立法變通權(quán)研究［43］，設(shè)立自治市研究［44］，民族區(qū)域自治與協(xié)商民主的關(guān)系研究［45］等。第二，法治路徑研究：一般路徑研究［46］，民族自治地方民族事務(wù)分領(lǐng)域法治路徑研究［47］，中華民族入憲研究［48］等。第三，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及民族法制與司法研究：民族區(qū)域自治法的地位、性質(zhì)、作用研究［49］，民族區(qū)域自治法的文本與條款研究［50］，民族自治地方立法研究［51］，民族區(qū)域自治法律法規(guī)的實(shí)施研究［52］，民族法制完善研究［53］，民族自治地方自治法規(guī)司法適用研究［54］。第四，民族區(qū)域自治法治實(shí)踐、成就及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究［55］等等。

這些研究，有的是在上幾個(gè)階段研究基礎(chǔ)上的深入（例如自治權(quán)及《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》配套立法研究等），有的研究是創(chuàng)新研究。最值得一提的是，在此階段，有學(xué)者高瞻遠(yuǎn)矚地提出“中華民族”入憲的主張，這一主張其實(shí)是從戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)我國的民族關(guān)系，應(yīng)該是民族區(qū)域自治法治的應(yīng)有之義，《中華人民共和國憲法修正案》（2018年版）采納了該主張。另一方面，在法治研究繁榮的同時(shí)，還發(fā)生了一些研究偏離，有學(xué)者主張我國應(yīng)當(dāng)取消“第一代民族政策”即“民族區(qū)域自治制度”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施“推動(dòng)各民族交融一體和繁榮一體”，即實(shí)現(xiàn)民族融合，消滅民族界限的“第二代民族政策”［56］。這一思想的出現(xiàn)，引起了學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)鳴和探討［57］。2014年召開的中央民族工作會(huì)議對(duì)此種爭(zhēng)論給予裁斷，習(xí)近平總書記明確提出“關(guān)于取消民族區(qū)域自治制度的討論可以休矣”。國家這一政治立場(chǎng)使在此期間的民族區(qū)域自治法治研究不僅呈現(xiàn)繁榮景象，而且未受到“第二代民族政策”“少數(shù)族群?jiǎn)栴}去政治化”等理論的影響，始終堅(jiān)持正確的政治方向。

綜上，這一階段的研究呈內(nèi)容寬、視域廣、理論深、創(chuàng)新多等體現(xiàn)法治研究繁榮發(fā)展的特點(diǎn)，研究趨勢(shì)呈現(xiàn)由“法制化”到“法治化”轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)。其中，“中華民族”入憲的研究是法治研究的最大成就，“關(guān)于取消民族區(qū)域自治制度的討論可以休矣”的結(jié)論是法治實(shí)踐的最高視野。法治研究與法治實(shí)踐間的關(guān)系呈現(xiàn)彼此匡扶、交互提升的特點(diǎn)。

四、2017年以來民族區(qū)域自治法治研究聚焦創(chuàng)新期：相互指引、協(xié)同共長(zhǎng)

2017年《中國共產(chǎn)黨章程》修訂，2018年《中華人民共和國憲法》修改，均明確了建設(shè)“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”和實(shí)現(xiàn)“中華民族偉大復(fù)興”的國家、民族發(fā)展愿景。2019年，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，總結(jié)了民族區(qū)域自治制度的顯著優(yōu)勢(shì)，提出“堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”。2021年中央民族工作會(huì)議召開，強(qiáng)調(diào)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，堅(jiān)定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，要求“必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實(shí)施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕”，“必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“正確把握四大關(guān)系”，“按照增進(jìn)共同性的方向改進(jìn)民族工作”，“把新時(shí)代黨的民族工作做好做細(xì)做扎實(shí)”。另外，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的修訂，使民族自治地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法和民族自治地方自治條例的修訂成為這一階段民族法治實(shí)踐的一大亮點(diǎn)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2022年2月12日，我國各地民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法24部。2018年《中華人民共和國憲法》修正后，自治條例的修訂工作大規(guī)模開展，以云南省為例，截至2020年8月，云南省8個(gè)自治州、29個(gè)自治縣，共計(jì)37個(gè)民族自治地方的自治條例全部完成修訂［58］。

在上述政治治理和法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治法治研究呈現(xiàn)聚焦研究的趨勢(shì)，并且在傳統(tǒng)研究視域的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。新的研究主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）民族區(qū)域自治法治理論研究

理論研究方面，對(duì)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有了新視角。沈壽文通過考察民族區(qū)域自治法條文認(rèn)為這是一種“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”［59］，自治權(quán)是“中央（國家）對(duì)民族自治地方的優(yōu)惠和照顧”，中央和地方關(guān)系的法治化路徑必須據(jù)此開展［60］。常安認(rèn)為，社會(huì)主義既是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的指導(dǎo)思想，又貫穿于《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的具體條文之中，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中大量“愿景性規(guī)范”的立法宗旨并不僅僅在于司法效力，而是旨在塑造統(tǒng)一的多民族國家的政治愿景和認(rèn)同基礎(chǔ)，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》文本中“優(yōu)惠照顧規(guī)范”的立法價(jià)值理念需要從社會(huì)主義的視角加以把握，因此《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》修訂時(shí)，無法（也沒有必要）在文本中增加“法律責(zé)任”條款［61］。這些研究與學(xué)術(shù)界“增加法律責(zé)任條款”，“創(chuàng)設(shè)違法制裁機(jī)制”的主流呼聲明顯不同。另外，《中華人民共和國立法法》修訂后自治立法與地方立法關(guān)系研究［62］、《中華人民共和國憲法》修正后習(xí)近平法治思想研究［63］、“中華民族”入憲［64］、鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治路徑研究［65］等主題也是理論研究的熱點(diǎn)，產(chǎn)生許多創(chuàng)新，例如李占榮“主權(quán)民族”的觀點(diǎn)為民族區(qū)域自治法治和中華民族共同體法治建構(gòu)提供了很好的理論闡釋。

（二）民族區(qū)域自治法治機(jī)制與制度效能研究

《中華人民共和國憲法》修訂后，民族區(qū)域自治法治視角下的憲法實(shí)施受到學(xué)者關(guān)注。有的學(xué)者提出“雙核化”實(shí)施機(jī)制［66］，有的學(xué)者建議以“中華民族”入憲和解決民族問題的憲法原則為基礎(chǔ)構(gòu)建民族區(qū)域自治制度執(zhí)行機(jī)制［67］，有的學(xué)者認(rèn)為《中華人民共和國憲法》確定的監(jiān)察制度會(huì)在加強(qiáng)民族區(qū)域自治法的深入實(shí)施方面有所作為［68］。另外，“民族區(qū)域自治法執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制”［69］和“民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢(shì)效能轉(zhuǎn)化立法”［70］等主題也是以前研究階段較少見的。

（三）關(guān)于《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和《中華人民共和國憲法》等的文本及立法完善研究

這一階段該領(lǐng)域的創(chuàng)新研究，主要集中在府際關(guān)系［71］、民族團(tuán)結(jié)和民族自治地方族際公民關(guān)系［72］、民族自治地方立法權(quán)［73］、民族自治地方配套立法［74］、自治機(jī)關(guān)法定職責(zé)劃分［75］，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》具體條款的完善［76］、鑄牢中華民族共同體意識(shí)立法路徑［77］等多個(gè)方面。另外，筆者認(rèn)為，從法規(guī)文本出發(fā)，深入民族自治法規(guī)體系內(nèi)部，研究法規(guī)之間的融貫性及保障“統(tǒng)一”和“自治”兩大民族區(qū)域自治制度功能的有效性，是民族法學(xué)研究者的重要貢獻(xiàn)［78］。

（四）民族區(qū)域自治法治實(shí)踐研究

2017年以后，出現(xiàn)了一批較高質(zhì)量的系統(tǒng)總結(jié)我國［79］和民族自治地方［80］民族法治（包括法制）建設(shè)的研究成果，其中包括一些調(diào)研成果［81］和績(jī)效評(píng)估研究［82］。這些成果大都以時(shí)間和民族區(qū)域自治法治實(shí)踐為線索，總結(jié)我國民族法治建設(shè)的成就和經(jīng)驗(yàn)，剖析我國民族法治建設(shè)遇到的問題和瓶頸，展示我國民族法治建設(shè)的未來和前景?？上驳氖?，國外法治實(shí)踐研究［83］的出現(xiàn)也為我國民族區(qū)域自治法治的完善提供了參考價(jià)值。這部分研究成果基本呈現(xiàn)了我國民族法治建設(shè)的全貌，對(duì)我國民族法學(xué)研究和實(shí)務(wù)工作具有承上啟下的基礎(chǔ)性作用和高瞻遠(yuǎn)矚的指導(dǎo)性意義。在成就、經(jīng)驗(yàn)、展望方面，這些研究成果明確了民族法治建設(shè)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重大意義和民族法治建設(shè)取得的成就、獲得的經(jīng)驗(yàn)，在這些方面達(dá)成了較高程度的共識(shí)。在問題和對(duì)策方面，一些研究因著眼于宏觀而略顯單薄，指導(dǎo)性建議多，可操作性路徑少，但是實(shí)證研究對(duì)我國民族區(qū)域自治法治建設(shè)有較強(qiáng)的借鑒意義。

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的新一輪修訂尚未啟動(dòng)，這一階段法治實(shí)踐和法治研究的關(guān)系尚不十分明確。從應(yīng)然角度看，二者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)發(fā)展為在共同服務(wù)于憲法目標(biāo)的基礎(chǔ)上的相互指引關(guān)系，可以概括為“相互指引，協(xié)同共長(zhǎng)”。

2018年《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定了國家和民族的發(fā)展愿景“建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”和“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。為實(shí)現(xiàn)這一愿景，《中華人民共和國憲法》對(duì)新時(shí)代下的“統(tǒng)一”作了高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計(jì)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引”“維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系”“國家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立等諸項(xiàng)修訂內(nèi)容均助力“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”和“中華民族偉大復(fù)興”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民族區(qū)域自治制度，融通了“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”“堅(jiān)持各民族一律平等”“集中力量辦大事”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”“實(shí)現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”等中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》確認(rèn)的具有社會(huì)主義本質(zhì)屬性的多重顯著優(yōu)勢(shì)。因此，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，民族區(qū)域自治制度應(yīng)該能夠發(fā)揮舉足輕重的作用。修訂《中華人民共和國憲法》傳遞的信號(hào)預(yù)示著國家法治的現(xiàn)實(shí)需求。未來的民族區(qū)域自治法治研究應(yīng)當(dāng)聚焦《中華人民共和國憲法》的實(shí)施，有針對(duì)性地研究如何通過法治實(shí)踐實(shí)現(xiàn)上述憲法目標(biāo)。憲法目標(biāo)是法治研究和法治實(shí)踐的耦合點(diǎn)，是二者協(xié)同聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)和目標(biāo)，二者應(yīng)當(dāng)以此為起點(diǎn)和終點(diǎn)，相互指引，協(xié)同共長(zhǎng)。

結(jié)語

梳理七十多年來的民族區(qū)域自治法治研究文獻(xiàn)顯示，民族區(qū)域自治法治研究除了在奠基階段外，其他階段基本能夠做到根據(jù)國家、社會(huì)、民族區(qū)域自治制度發(fā)展階段的特點(diǎn)開展與時(shí)俱進(jìn)的研究，為我國民族區(qū)域自治法治實(shí)踐作出重要貢獻(xiàn)。目前的研究已經(jīng)形成清晰的問題視域，在規(guī)范原理和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》實(shí)施等方面也取得了較大的進(jìn)展，但是在理論創(chuàng)新和激發(fā)民族區(qū)域自治制度實(shí)效研究方面存在不足。未來的民族區(qū)域自治法治研究應(yīng)當(dāng)以“中華民族”法治建構(gòu)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)民族區(qū)域自治制度法治體系的研究，構(gòu)建法治研究和法治實(shí)踐的互動(dòng)勾連平臺(tái)，提高民族區(qū)域自治制度的法治化和現(xiàn)代化水平，助推民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“中華民族偉大復(fù)興”中國夢(mèng)貢獻(xiàn)制度力量。

［注釋］

①此處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)源于中國期刊全文數(shù)據(jù)庫。本文的樣本源由兩部分組成：第一，以“民族區(qū)域自治法治”為檢索詞，以“主題學(xué)術(shù)期刊庫檢索”為采集方式，以2022年2月14日為采集時(shí)間，得到樣本源161條（文獻(xiàn)發(fā)表的時(shí)間段為2000年至2021年）；第二，以“民族區(qū)域自治”為檢索詞（之所以采用“民族區(qū)域自治”為關(guān)鍵詞，是因?yàn)樾枰堇ǜ嗟南嚓P(guān)文獻(xiàn)，以“民族區(qū)域自治”為檢索詞可以包含“民族區(qū)域自治法治”的文獻(xiàn)，反之則不行。這樣能夠彌補(bǔ)第一次直接相關(guān)文獻(xiàn)檢索時(shí)，2000年前發(fā)文為空白的情況），以“學(xué)術(shù)期刊庫檢索”為關(guān)鍵詞的采集方式，可以得到2004 條文獻(xiàn)，然后采用人工輔助篩選方式，從1999年之前發(fā)表的529篇期刊論文之中找出間接相關(guān)文獻(xiàn)48篇納入樣本源。兩項(xiàng)樣本源合計(jì)209條。

②1954年版《中華人民共和國憲法》雖然已經(jīng)對(duì)自治條例作出規(guī)定，但是到1984年頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》時(shí)，自治條例的制定工作才開展起來。1985年，吉林省延邊朝鮮族自治州率先制定《延邊朝鮮族自治州自治條例》，截至1998年年底，我國30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣制定頒布了129個(gè)自治條例。自1984年頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》至1998年年底，各民族自治地方制定的單行條例達(dá)209件，單行條例涉及內(nèi)容十分廣泛，包括婚姻、繼承、資源開發(fā)、計(jì)劃生育、未成年人保護(hù)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)以及土地、森林、草原管理等等，參見中國人大網(wǎng)（http：//www.npc.gov.cn）2001年8月1日發(fā)布的“中華人民共和國立法法釋義與解答”第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”。截至2003年年底，民族自治地方共制定自治條例133件、單行條例384件，民族自治地方根據(jù)本地的實(shí)際，對(duì)《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國繼承法》《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國草原法》等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定68件，參見《中國的民族區(qū)域自治》白皮書（2005年）。

③2005年之前的自治立法數(shù)據(jù)來源于國家民族事務(wù)委員會(huì)政策法規(guī)研究司、全國人民代表大會(huì)民族委員會(huì)法案室編：《中國民族自治地方自治條例和單行條例匯編》，東方出版社2005年版；2005年之后自治立法數(shù)據(jù)信息源自北大法律信息網(wǎng)及各民族自治地方政府網(wǎng)站的信息。