檢察官助理制度研究

王 海

貴州省納雍縣人民檢察院，貴州 畢節(jié) 553300

一、檢察官助理制度概述

（一）檢察官助理的概念及發(fā)展歷程

檢察官助理在我國最初的檢察制度中并不存在，是司法體制改革中實(shí)現(xiàn)人員分類管理出現(xiàn)的新名詞。在司法體制人員分類管理改革中，檢察官助理屬于司法輔助人員的組成部分，是指在檢察官的指導(dǎo)下，協(xié)助檢察官完成案件材料的審查、草擬相關(guān)法律文書的檢察輔助人員。2004年最高人民檢察院印發(fā)的《2004—2008年全國檢察人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》提出積極推行檢察人員分類管理，科學(xué)確定各類人員比例，檢察事務(wù)官（檢察官助理）占人員總數(shù)40%的比例，這是首次以官方文件的方式明確檢察官助理的稱謂。中共中央組織部和最高人民檢察院于2013年印發(fā)的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》對(duì)人民檢察院工作人員劃分中，進(jìn)一步明確檢察官助理屬于檢察輔助人員。2015年最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》初步規(guī)定了檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下履行相關(guān)職責(zé)。2018年修訂、2019年1月1日起施行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》和2019年修訂并于同年10月1日起施行的《中華人民共和國檢察官法》這兩部法律正式確立了我國的檢察官助理制度。

（二）檢察官助理制度的價(jià)值追求

檢察官助理是促進(jìn)檢察官員額制價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要人力資源。［1］亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)、市場發(fā)展到一定規(guī)模的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)分工”。檢察官助理的產(chǎn)生亦可以看成是職責(zé)分工的產(chǎn)物。檢察官職業(yè)化是現(xiàn)代司法文明的重要標(biāo)志，檢察人員分類管理是實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化的重要舉措。員額檢察官制度是檢察院人員分類管理的核心制度，為了使員額制度能夠更好地在檢察工作中得到落實(shí)，作為員額檢察官制度的配套制度，檢察官助理這一職位應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于精英化和職業(yè)化的檢察官而言，檢察官助理是必需品而不是奢侈品。檢察官助理制度作為司法體制改革中推進(jìn)檢察官精英化的重要配套制度，是保證員額制檢察官改革達(dá)到預(yù)期效果，促進(jìn)檢察官職業(yè)化順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

檢察官助理是促進(jìn)檢察官隊(duì)伍良性新陳代謝的重要后備力量。檢察官助理制度除提高訴訟效率之外，還有培養(yǎng)專業(yè)化法律人才的重要功能。司法工作是一個(gè)極為依賴社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的工作，需要憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與生活感悟，只有通過大量參與案件辦理，才能鍛煉出從紛繁復(fù)雜的事實(shí)和證據(jù)中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)的能力，才能鍛煉將文本上的法律條文靈活運(yùn)用于千變?nèi)f化的司法案件的能力。檢察官助理的設(shè)置是司法改革員額制檢察官運(yùn)行的一項(xiàng)重要配套制度，檢察官助理是檢察官的重要后備力量。我們從《中華人民共和國檢察官法》第六十八條之規(guī)定可以看出，法律對(duì)檢察官助理職位的定位是培養(yǎng)員額檢察官的重要渠道。

二、檢察官助理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律地位不明，缺乏職業(yè)歸屬感

檢察官助理作為一種新興的職業(yè)形態(tài)存在于檢察工作中，但《中華人民共和國檢察官法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》僅僅規(guī)定檢察官助理屬于檢察輔助人員，并沒有給予檢察官助理更為明確的職業(yè)定位，對(duì)于檢察官助理的任職條件、任命程序、職業(yè)保障、職責(zé)權(quán)限、考評(píng)考核、培養(yǎng)管理等均沒有規(guī)定。根據(jù)司法體制改革的相關(guān)文件精神，檢察官助理作為檢察輔助人員進(jìn)行單獨(dú)序列管理，但法律層面對(duì)于檢察輔助人員的管理沒有具體規(guī)定。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有直接給予檢察官助理作為一種固定職業(yè)應(yīng)當(dāng)具有的職業(yè)保障和榮譽(yù)感，檢察官助理的管理亦沒有相應(yīng)的制度予以體現(xiàn)，導(dǎo)致檢察官助理對(duì)自己的身份定位認(rèn)識(shí)不清。［2］

（二）職責(zé)權(quán)限不清，出現(xiàn)角色異化

司法體制改革實(shí)現(xiàn)檢察人員分類管理之后，檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員之間職責(zé)不清的問題廣受詬病。談及司法責(zé)任制，無論是理論界還是司法實(shí)踐中，更多的是注重研究員額檢察官責(zé)任制，對(duì)于如何界定檢察官助理的職責(zé)，缺乏關(guān)注和研究。檢察官助理的角色扮演難度較大，同樣是檢察官助理，由于對(duì)輔助檢察官辦案的“輔助”理解不統(tǒng)一，司法實(shí)踐中檢察官助理很容易出現(xiàn)角色異化，可能扮演完全不同的角色，有的扮演“降級(jí)版”檢察官，有的扮演“升級(jí)版”書記員，角色定位逐漸在司法實(shí)踐中偏離司法體制改革的初衷，造成檢察官助理在辦案組織中沒有發(fā)揮好承上啟下的優(yōu)勢作用，影響辦案質(zhì)效的提升。

（三）晉升渠道狹窄，職業(yè)前景不明

當(dāng)前檢察官助理的晉升渠道有兩種：分別是遴選為員額檢察官和晉升助理等級(jí)。從表面上看，現(xiàn)有規(guī)定似乎已經(jīng)給予了檢察官助理廣闊的晉升空間，然而到司法實(shí)踐中，檢察官助理的晉升空間非常有限，職業(yè)前景不明，在現(xiàn)有的檢察官助理晉升現(xiàn)狀下，檢察官助理即使具備很強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，也無法突破職業(yè)發(fā)展的天花板。首先，檢察官助理雖然可以遴選為檢察官，但是檢察官是有嚴(yán)格的員額比例限制的，目前由于檢察官動(dòng)態(tài)退出機(jī)制尚未建立，在未來很長一段時(shí)間，能夠空出的檢察官名額是寥寥無幾的。如果將檢察官助理作為法律職業(yè)的必經(jīng)階段，有部分檢察官助理可能永遠(yuǎn)在“路上”。其次，關(guān)于檢察官助理晉升，由于現(xiàn)實(shí)中組織部門對(duì)晉升名額予以嚴(yán)格限制，能夠晉升的仍然是少數(shù)。

（四）薪酬待遇與付出不匹配

任何事業(yè)的發(fā)展都依賴于人才，而吸引人才、穩(wěn)定人才隊(duì)伍的關(guān)鍵是健全的職業(yè)保障。［3］員額制改革不被看好的最主要的原因是個(gè)人的“預(yù)期收益”不明朗。［4］這主要體現(xiàn)在檢察官助理的待遇上，并且對(duì)檢察官助理在一定程度上產(chǎn)生了消極影響。當(dāng)前人們更多的目光都是聚焦于檢察官，檢察官固然有一定的工作壓力，但同時(shí)也享受了應(yīng)有的榮譽(yù)與待遇，然而承擔(dān)了和檢察官一樣工作的檢察官助理，卻沒有受到任何的關(guān)注，時(shí)間長了自然會(huì)產(chǎn)生一種失落感。如果檢察官助理效率不高、情緒低下，勢必影響整個(gè)辦案團(tuán)隊(duì)的效率，那就很難實(shí)現(xiàn)提高司法效率和司法質(zhì)量的目標(biāo)。司法辦案突出的是檢察官的主體地位，辦案成果體現(xiàn)的是檢察官的職業(yè)素養(yǎng)和理論水平，司法辦案中的辦案成果和榮譽(yù)都?xì)w為檢察官的個(gè)人成就，這與檢察官助理在辦案團(tuán)隊(duì)中對(duì)于辦案實(shí)際投入的工作不相適應(yīng)，容易造成檢察官助理心理失衡。［5］

（五）考核考評(píng)機(jī)制不健全

當(dāng)前的司法業(yè)績考核都是針對(duì)員額檢察官，案件質(zhì)效高了，是檢察官的功勞，檢察官助理績效考核不夠明確。檢察官助理的考核基本沿襲公務(wù)員管理模式的考核，即使適當(dāng)考慮輔助辦案情況，也僅僅是以數(shù)量論，沒有兼顧輔助辦案的質(zhì)量和工作強(qiáng)度，不能真實(shí)反映檢察官助理的實(shí)際工作量，不利于不同部門、不同業(yè)務(wù)條線檢察官助理之間的科學(xué)比對(duì)，這種僅以數(shù)量為依據(jù)的考核缺乏客觀性、科學(xué)性，容易使檢察官助理產(chǎn)生“避重就輕”的負(fù)面心理。

考核反饋機(jī)制缺失，沒有真正讓考核發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。關(guān)于績效考核反饋的重要性，有學(xué)者認(rèn)為業(yè)績考評(píng)結(jié)果反饋的成效很大程度上決定了績效考核之有效性及整體水平，重要程度甚至超過績效考核本身。然而在司法實(shí)踐業(yè)績考核工作中，只注重將考核結(jié)果作為利益分配的依據(jù)，考核的目的就是看每個(gè)人當(dāng)年能夠分到多少績效獎(jiǎng)金，對(duì)于檢察官助理工作的考核情況，沒有及時(shí)將考核的具體內(nèi)容及具體指標(biāo)反饋給檢察官助理本人，檢察官助理僅僅知道一個(gè)結(jié)果而已，業(yè)績考核沒有體現(xiàn)時(shí)效性價(jià)值，更談不上發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。

三、檢察官助理制度的完善路徑

（一）立法上完善檢察官助理制度

法制強(qiáng)調(diào)的是法律制度，是法治的必要條件。［6］從長遠(yuǎn)來說，只有法律支撐才能確保制度的長效與穩(wěn)定，必須通過法律規(guī)范的形式明晰檢察官助理的法律定位，才能使檢察官助理有一個(gè)職業(yè)歸屬感。應(yīng)當(dāng)從檢察官助理的性質(zhì)、地位等出發(fā)，為檢察官助理制定單獨(dú)管理序列，為檢察官助理在新型辦案團(tuán)隊(duì)中發(fā)揮特有的職能提供來自立法層面的支撐，激勵(lì)檢察官助理的工作積極性，使檢察官助理具有職業(yè)尊嚴(yán)感和職業(yè)認(rèn)同感。給予檢察官助理一個(gè)明確的法律定位，才能讓其感受到自身存在的價(jià)值，從而產(chǎn)生內(nèi)心歸屬感。因此應(yīng)當(dāng)健全檢察官助理制度的相關(guān)配套機(jī)制，以法律的形式對(duì)檢察官助理的準(zhǔn)入條件、任命程序、任職資格、職責(zé)權(quán)限、職業(yè)保障等予以明確規(guī)定，制定具備可操作性的實(shí)施辦法，為檢察官助理制度規(guī)范有序運(yùn)行提供法律平臺(tái)。

（二）明確檢察官助理的職責(zé)權(quán)限

檢察官與檢察官助理是檢察機(jī)關(guān)辦案組織內(nèi)部的一對(duì)基本矛盾，二者之間的職權(quán)關(guān)系是這對(duì)矛盾的重要牽引——既影響著辦案組織能否正常履行職能，也影響著辦案組織的效率。［7］在如今辦案高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的背景下，為檢察官助理劃定一個(gè)清晰的職責(zé)權(quán)限，理順檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員的關(guān)系是司法改革的核心任務(wù)之一。合理的司法分工能防止出現(xiàn)檢察官與檢察官助理之間職責(zé)不清、推諉扯皮等現(xiàn)象，并有效避免產(chǎn)生檢察官助理代行檢察官職務(wù)。［8］必須明晰檢察官助理的角色定位，構(gòu)建與其身份相符的職責(zé)權(quán)限，避免檢察官助理的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。［9］具體到司法辦案中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檢察官助理“輔助”的內(nèi)容，對(duì)檢察官助理輔助辦案有一個(gè)明確的權(quán)力清單。

（三）完善檢察官助理晉升渠道

檢察官助理作為檢察官的主要后備力量，為了完善檢察官助理晉升員額檢察官的渠道，不得不先聚焦員額檢察官的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)于員額檢察官的動(dòng)態(tài)管理，關(guān)鍵是要做到有進(jìn)有出、形成活水，能者上、平者讓、庸者下。對(duì)于入額不辦案或者辦案不達(dá)標(biāo)的檢察官，應(yīng)當(dāng)建立完善的退出機(jī)制，只有完善員額檢察官動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，檢察官助理才有晉升的機(jī)會(huì)。

建立順暢的檢察官助理等級(jí)晉升機(jī)制。在檢察官隊(duì)伍精英化的背景下，檢察官助理能夠通過遴選進(jìn)入檢察官的機(jī)會(huì)是有限的，為了能夠充分調(diào)動(dòng)檢察官助理的積極性，需要完善檢察官助理的等級(jí)晉升制度。在筆者看來，檢察官助理在一定的級(jí)別之內(nèi)宜采用自然晉升的方式，不宜過多限制各個(gè)等級(jí)的名額，當(dāng)級(jí)別晉升達(dá)到一定程度后，方可考慮擇優(yōu)晉升的方式。

（四）建立健全檢察官助理考核機(jī)制

制定檢察官助理獨(dú)立的考核制度。任何職業(yè)工作過程都需要有一定的評(píng)價(jià)，檢察官助理考核機(jī)制直接關(guān)系到檢察官助理制度運(yùn)行的優(yōu)劣。為了充分發(fā)揮檢察官助理的價(jià)值，必須匹配合理的檢察官助理績效考核機(jī)制，通過合理全面的考核機(jī)制，激勵(lì)和倒逼檢察官助理發(fā)揮應(yīng)有的作用。檢察官助理從事的主要是輔助性事務(wù)，因此需要對(duì)檢察官助理協(xié)助檢察官辦案的工作有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量輔助辦案的基礎(chǔ)指標(biāo)和所辦案件的難易程度，全面考慮檢察官助理的工作情況，建立檢察官助理單獨(dú)的輔助辦案權(quán)重系數(shù)規(guī)則。檢察官對(duì)檢察官助理的工作最有評(píng)判資格，應(yīng)由其對(duì)檢察官助理的工作實(shí)績進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。［2］

注重檢察官助理業(yè)績考核結(jié)果的反饋及運(yùn)用。績效考核的核心目標(biāo)是通過對(duì)工作人員的績效檢驗(yàn)和結(jié)果反饋來提升個(gè)人績效并改善組織管理，從而提高工作質(zhì)效。［10］檢察官助理業(yè)績考核不在于以結(jié)果論英雄，而在于通過考核改進(jìn)工作，幫助檢察官助理獲得成長進(jìn)步。在把考核結(jié)果作為利益分配的同時(shí)，通過考核發(fā)現(xiàn)檢察官助理工作上的不足及存在的問題，及時(shí)向檢察官助理進(jìn)行反饋和溝通，促使檢察官助理在工作中不斷予以糾正和改進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)績考核的時(shí)效性價(jià)值，讓業(yè)績考核真正發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。