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    檢察官助理制度研究

    2022-11-22 06:27:33
    法制博覽 2022年16期
    關(guān)鍵詞:員額晉升助理

    王 海

    貴州省納雍縣人民檢察院,貴州 畢節(jié) 553300

    一、檢察官助理制度概述

    (一)檢察官助理的概念及發(fā)展歷程

    檢察官助理在我國最初的檢察制度中并不存在,是司法體制改革中實(shí)現(xiàn)人員分類管理出現(xiàn)的新名詞。在司法體制人員分類管理改革中,檢察官助理屬于司法輔助人員的組成部分,是指在檢察官的指導(dǎo)下,協(xié)助檢察官完成案件材料的審查、草擬相關(guān)法律文書的檢察輔助人員。2004年最高人民檢察院印發(fā)的《2004—2008年全國檢察人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》提出積極推行檢察人員分類管理,科學(xué)確定各類人員比例,檢察事務(wù)官(檢察官助理)占人員總數(shù)40%的比例,這是首次以官方文件的方式明確檢察官助理的稱謂。中共中央組織部和最高人民檢察院于2013年印發(fā)的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》對(duì)人民檢察院工作人員劃分中,進(jìn)一步明確檢察官助理屬于檢察輔助人員。2015年最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》初步規(guī)定了檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下履行相關(guān)職責(zé)。2018年修訂、2019年1月1日起施行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》和2019年修訂并于同年10月1日起施行的《中華人民共和國檢察官法》這兩部法律正式確立了我國的檢察官助理制度。

    (二)檢察官助理制度的價(jià)值追求

    檢察官助理是促進(jìn)檢察官員額制價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要人力資源。[1]亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出:“當(dāng)經(jīng)濟(jì)、市場發(fā)展到一定規(guī)模的時(shí)候,就會(huì)出現(xiàn)分工”。檢察官助理的產(chǎn)生亦可以看成是職責(zé)分工的產(chǎn)物。檢察官職業(yè)化是現(xiàn)代司法文明的重要標(biāo)志,檢察人員分類管理是實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化的重要舉措。員額檢察官制度是檢察院人員分類管理的核心制度,為了使員額制度能夠更好地在檢察工作中得到落實(shí),作為員額檢察官制度的配套制度,檢察官助理這一職位應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于精英化和職業(yè)化的檢察官而言,檢察官助理是必需品而不是奢侈品。檢察官助理制度作為司法體制改革中推進(jìn)檢察官精英化的重要配套制度,是保證員額制檢察官改革達(dá)到預(yù)期效果,促進(jìn)檢察官職業(yè)化順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

    檢察官助理是促進(jìn)檢察官隊(duì)伍良性新陳代謝的重要后備力量。檢察官助理制度除提高訴訟效率之外,還有培養(yǎng)專業(yè)化法律人才的重要功能。司法工作是一個(gè)極為依賴社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的工作,需要憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與生活感悟,只有通過大量參與案件辦理,才能鍛煉出從紛繁復(fù)雜的事實(shí)和證據(jù)中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)的能力,才能鍛煉將文本上的法律條文靈活運(yùn)用于千變?nèi)f化的司法案件的能力。檢察官助理的設(shè)置是司法改革員額制檢察官運(yùn)行的一項(xiàng)重要配套制度,檢察官助理是檢察官的重要后備力量。我們從《中華人民共和國檢察官法》第六十八條之規(guī)定可以看出,法律對(duì)檢察官助理職位的定位是培養(yǎng)員額檢察官的重要渠道。

    二、檢察官助理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

    (一)法律地位不明,缺乏職業(yè)歸屬感

    檢察官助理作為一種新興的職業(yè)形態(tài)存在于檢察工作中,但《中華人民共和國檢察官法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》僅僅規(guī)定檢察官助理屬于檢察輔助人員,并沒有給予檢察官助理更為明確的職業(yè)定位,對(duì)于檢察官助理的任職條件、任命程序、職業(yè)保障、職責(zé)權(quán)限、考評(píng)考核、培養(yǎng)管理等均沒有規(guī)定。根據(jù)司法體制改革的相關(guān)文件精神,檢察官助理作為檢察輔助人員進(jìn)行單獨(dú)序列管理,但法律層面對(duì)于檢察輔助人員的管理沒有具體規(guī)定。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有直接給予檢察官助理作為一種固定職業(yè)應(yīng)當(dāng)具有的職業(yè)保障和榮譽(yù)感,檢察官助理的管理亦沒有相應(yīng)的制度予以體現(xiàn),導(dǎo)致檢察官助理對(duì)自己的身份定位認(rèn)識(shí)不清。[2]

    (二)職責(zé)權(quán)限不清,出現(xiàn)角色異化

    司法體制改革實(shí)現(xiàn)檢察人員分類管理之后,檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員之間職責(zé)不清的問題廣受詬病。談及司法責(zé)任制,無論是理論界還是司法實(shí)踐中,更多的是注重研究員額檢察官責(zé)任制,對(duì)于如何界定檢察官助理的職責(zé),缺乏關(guān)注和研究。檢察官助理的角色扮演難度較大,同樣是檢察官助理,由于對(duì)輔助檢察官辦案的“輔助”理解不統(tǒng)一,司法實(shí)踐中檢察官助理很容易出現(xiàn)角色異化,可能扮演完全不同的角色,有的扮演“降級(jí)版”檢察官,有的扮演“升級(jí)版”書記員,角色定位逐漸在司法實(shí)踐中偏離司法體制改革的初衷,造成檢察官助理在辦案組織中沒有發(fā)揮好承上啟下的優(yōu)勢作用,影響辦案質(zhì)效的提升。

    (三)晉升渠道狹窄,職業(yè)前景不明

    當(dāng)前檢察官助理的晉升渠道有兩種:分別是遴選為員額檢察官和晉升助理等級(jí)。從表面上看,現(xiàn)有規(guī)定似乎已經(jīng)給予了檢察官助理廣闊的晉升空間,然而到司法實(shí)踐中,檢察官助理的晉升空間非常有限,職業(yè)前景不明,在現(xiàn)有的檢察官助理晉升現(xiàn)狀下,檢察官助理即使具備很強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力,也無法突破職業(yè)發(fā)展的天花板。首先,檢察官助理雖然可以遴選為檢察官,但是檢察官是有嚴(yán)格的員額比例限制的,目前由于檢察官動(dòng)態(tài)退出機(jī)制尚未建立,在未來很長一段時(shí)間,能夠空出的檢察官名額是寥寥無幾的。如果將檢察官助理作為法律職業(yè)的必經(jīng)階段,有部分檢察官助理可能永遠(yuǎn)在“路上”。其次,關(guān)于檢察官助理晉升,由于現(xiàn)實(shí)中組織部門對(duì)晉升名額予以嚴(yán)格限制,能夠晉升的仍然是少數(shù)。

    (四)薪酬待遇與付出不匹配

    任何事業(yè)的發(fā)展都依賴于人才,而吸引人才、穩(wěn)定人才隊(duì)伍的關(guān)鍵是健全的職業(yè)保障。[3]員額制改革不被看好的最主要的原因是個(gè)人的“預(yù)期收益”不明朗。[4]這主要體現(xiàn)在檢察官助理的待遇上,并且對(duì)檢察官助理在一定程度上產(chǎn)生了消極影響。當(dāng)前人們更多的目光都是聚焦于檢察官,檢察官固然有一定的工作壓力,但同時(shí)也享受了應(yīng)有的榮譽(yù)與待遇,然而承擔(dān)了和檢察官一樣工作的檢察官助理,卻沒有受到任何的關(guān)注,時(shí)間長了自然會(huì)產(chǎn)生一種失落感。如果檢察官助理效率不高、情緒低下,勢必影響整個(gè)辦案團(tuán)隊(duì)的效率,那就很難實(shí)現(xiàn)提高司法效率和司法質(zhì)量的目標(biāo)。司法辦案突出的是檢察官的主體地位,辦案成果體現(xiàn)的是檢察官的職業(yè)素養(yǎng)和理論水平,司法辦案中的辦案成果和榮譽(yù)都?xì)w為檢察官的個(gè)人成就,這與檢察官助理在辦案團(tuán)隊(duì)中對(duì)于辦案實(shí)際投入的工作不相適應(yīng),容易造成檢察官助理心理失衡。[5]

    (五)考核考評(píng)機(jī)制不健全

    當(dāng)前的司法業(yè)績考核都是針對(duì)員額檢察官,案件質(zhì)效高了,是檢察官的功勞,檢察官助理績效考核不夠明確。檢察官助理的考核基本沿襲公務(wù)員管理模式的考核,即使適當(dāng)考慮輔助辦案情況,也僅僅是以數(shù)量論,沒有兼顧輔助辦案的質(zhì)量和工作強(qiáng)度,不能真實(shí)反映檢察官助理的實(shí)際工作量,不利于不同部門、不同業(yè)務(wù)條線檢察官助理之間的科學(xué)比對(duì),這種僅以數(shù)量為依據(jù)的考核缺乏客觀性、科學(xué)性,容易使檢察官助理產(chǎn)生“避重就輕”的負(fù)面心理。

    考核反饋機(jī)制缺失,沒有真正讓考核發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。關(guān)于績效考核反饋的重要性,有學(xué)者認(rèn)為業(yè)績考評(píng)結(jié)果反饋的成效很大程度上決定了績效考核之有效性及整體水平,重要程度甚至超過績效考核本身。然而在司法實(shí)踐業(yè)績考核工作中,只注重將考核結(jié)果作為利益分配的依據(jù),考核的目的就是看每個(gè)人當(dāng)年能夠分到多少績效獎(jiǎng)金,對(duì)于檢察官助理工作的考核情況,沒有及時(shí)將考核的具體內(nèi)容及具體指標(biāo)反饋給檢察官助理本人,檢察官助理僅僅知道一個(gè)結(jié)果而已,業(yè)績考核沒有體現(xiàn)時(shí)效性價(jià)值,更談不上發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。

    三、檢察官助理制度的完善路徑

    (一)立法上完善檢察官助理制度

    法制強(qiáng)調(diào)的是法律制度,是法治的必要條件。[6]從長遠(yuǎn)來說,只有法律支撐才能確保制度的長效與穩(wěn)定,必須通過法律規(guī)范的形式明晰檢察官助理的法律定位,才能使檢察官助理有一個(gè)職業(yè)歸屬感。應(yīng)當(dāng)從檢察官助理的性質(zhì)、地位等出發(fā),為檢察官助理制定單獨(dú)管理序列,為檢察官助理在新型辦案團(tuán)隊(duì)中發(fā)揮特有的職能提供來自立法層面的支撐,激勵(lì)檢察官助理的工作積極性,使檢察官助理具有職業(yè)尊嚴(yán)感和職業(yè)認(rèn)同感。給予檢察官助理一個(gè)明確的法律定位,才能讓其感受到自身存在的價(jià)值,從而產(chǎn)生內(nèi)心歸屬感。因此應(yīng)當(dāng)健全檢察官助理制度的相關(guān)配套機(jī)制,以法律的形式對(duì)檢察官助理的準(zhǔn)入條件、任命程序、任職資格、職責(zé)權(quán)限、職業(yè)保障等予以明確規(guī)定,制定具備可操作性的實(shí)施辦法,為檢察官助理制度規(guī)范有序運(yùn)行提供法律平臺(tái)。

    (二)明確檢察官助理的職責(zé)權(quán)限

    檢察官與檢察官助理是檢察機(jī)關(guān)辦案組織內(nèi)部的一對(duì)基本矛盾,二者之間的職權(quán)關(guān)系是這對(duì)矛盾的重要牽引——既影響著辦案組織能否正常履行職能,也影響著辦案組織的效率。[7]在如今辦案高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的背景下,為檢察官助理劃定一個(gè)清晰的職責(zé)權(quán)限,理順檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員的關(guān)系是司法改革的核心任務(wù)之一。合理的司法分工能防止出現(xiàn)檢察官與檢察官助理之間職責(zé)不清、推諉扯皮等現(xiàn)象,并有效避免產(chǎn)生檢察官助理代行檢察官職務(wù)。[8]必須明晰檢察官助理的角色定位,構(gòu)建與其身份相符的職責(zé)權(quán)限,避免檢察官助理的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。[9]具體到司法辦案中,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檢察官助理“輔助”的內(nèi)容,對(duì)檢察官助理輔助辦案有一個(gè)明確的權(quán)力清單。

    (三)完善檢察官助理晉升渠道

    檢察官助理作為檢察官的主要后備力量,為了完善檢察官助理晉升員額檢察官的渠道,不得不先聚焦員額檢察官的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)于員額檢察官的動(dòng)態(tài)管理,關(guān)鍵是要做到有進(jìn)有出、形成活水,能者上、平者讓、庸者下。對(duì)于入額不辦案或者辦案不達(dá)標(biāo)的檢察官,應(yīng)當(dāng)建立完善的退出機(jī)制,只有完善員額檢察官動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,檢察官助理才有晉升的機(jī)會(huì)。

    建立順暢的檢察官助理等級(jí)晉升機(jī)制。在檢察官隊(duì)伍精英化的背景下,檢察官助理能夠通過遴選進(jìn)入檢察官的機(jī)會(huì)是有限的,為了能夠充分調(diào)動(dòng)檢察官助理的積極性,需要完善檢察官助理的等級(jí)晉升制度。在筆者看來,檢察官助理在一定的級(jí)別之內(nèi)宜采用自然晉升的方式,不宜過多限制各個(gè)等級(jí)的名額,當(dāng)級(jí)別晉升達(dá)到一定程度后,方可考慮擇優(yōu)晉升的方式。

    (四)建立健全檢察官助理考核機(jī)制

    制定檢察官助理獨(dú)立的考核制度。任何職業(yè)工作過程都需要有一定的評(píng)價(jià),檢察官助理考核機(jī)制直接關(guān)系到檢察官助理制度運(yùn)行的優(yōu)劣。為了充分發(fā)揮檢察官助理的價(jià)值,必須匹配合理的檢察官助理績效考核機(jī)制,通過合理全面的考核機(jī)制,激勵(lì)和倒逼檢察官助理發(fā)揮應(yīng)有的作用。檢察官助理從事的主要是輔助性事務(wù),因此需要對(duì)檢察官助理協(xié)助檢察官辦案的工作有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn),綜合考量輔助辦案的基礎(chǔ)指標(biāo)和所辦案件的難易程度,全面考慮檢察官助理的工作情況,建立檢察官助理單獨(dú)的輔助辦案權(quán)重系數(shù)規(guī)則。檢察官對(duì)檢察官助理的工作最有評(píng)判資格,應(yīng)由其對(duì)檢察官助理的工作實(shí)績進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)。[2]

    注重檢察官助理業(yè)績考核結(jié)果的反饋及運(yùn)用。績效考核的核心目標(biāo)是通過對(duì)工作人員的績效檢驗(yàn)和結(jié)果反饋來提升個(gè)人績效并改善組織管理,從而提高工作質(zhì)效。[10]檢察官助理業(yè)績考核不在于以結(jié)果論英雄,而在于通過考核改進(jìn)工作,幫助檢察官助理獲得成長進(jìn)步。在把考核結(jié)果作為利益分配的同時(shí),通過考核發(fā)現(xiàn)檢察官助理工作上的不足及存在的問題,及時(shí)向檢察官助理進(jìn)行反饋和溝通,促使檢察官助理在工作中不斷予以糾正和改進(jìn),真正實(shí)現(xiàn)業(yè)績考核的時(shí)效性價(jià)值,讓業(yè)績考核真正發(fā)揮“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。

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