行政檢察促進(jìn)爭議實(shí)質(zhì)性化解

蒿藤中

河北省魏縣人民檢察院，河北 邯鄲 056800

一、行政檢察化解爭議的現(xiàn)實(shí)路徑、具體做法

（一）充分發(fā)揮各級檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)作用、形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是線索移送機(jī)制。充分發(fā)揮各級檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的作用，凡是發(fā)現(xiàn)案件線索的，由上級檢察機(jī)關(guān)同意把關(guān)后向基層檢察機(jī)關(guān)移送，一律由基層法院辦理，可以更好地幫助基層檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督。二是可以長期或不定期分批調(diào)用基層檢察人員組建機(jī)動(dòng)化辦案組或?qū)０附M。有的地方在司法體制改革的基礎(chǔ)上，打破上下級限制，全員統(tǒng)籌基層力量，充沛辦案人員，擴(kuò)大辦案團(tuán)隊(duì)。三是上下級聯(lián)動(dòng)化解。上級檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以上帶下，與下級檢察院共同承擔(dān)起化解責(zé)任，成立由檢察長牽頭的實(shí)質(zhì)性化解工作辦案組，制定工作方案、倒排案件進(jìn)度，形成上下聯(lián)動(dòng)，合力解決爭議、化解糾紛的工作機(jī)制。

（二）增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，用好、用足化解方式

對于行政賠償監(jiān)督案件，不符合抗訴條件但當(dāng)事人雙方均存在過錯(cuò)且法律規(guī)定可以調(diào)解的，組織當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解，促進(jìn)爭議化解。一是辦案人通過調(diào)查核實(shí)，查明了解案件存在的爭議，充分釋法說理，指出雙方各自存在的過錯(cuò)，引導(dǎo)雙方平等對話、和解商議。促使行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。二是充分聽取民意，應(yīng)“聽證”盡聽證。通過實(shí)地走訪，了解案情的基礎(chǔ)上充分聽取案件相關(guān)當(dāng)事人對于案件的看法，作為檢察官辦案的參考。同時(shí)廣泛走訪人大代表、政協(xié)委員，必要時(shí)可以通過召開聽證會(huì)充分聽取各方意見。三是充分有效地行使調(diào)查和核實(shí)權(quán)，依法依規(guī)有理有據(jù)地進(jìn)行監(jiān)督。轉(zhuǎn)變辦案理念，過去書面審查的方式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代背景下人民對于檢察工作的新需求，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)調(diào)查核實(shí)，在調(diào)查清楚案件事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外配合，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是爭取當(dāng)?shù)攸h委、各級政府及政法委支持。檢察機(jī)關(guān)想要做好行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作離不開黨委、政府、政法委的支持。針對辦理案件中出現(xiàn)的重大問題、工作難題，主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委及時(shí)匯報(bào)、爭取支持。二是強(qiáng)化與政府各部門進(jìn)行協(xié)作。建立健全案件線索移送、信息共享、辦案協(xié)作等制度。［1］三是強(qiáng)化多部門配合。對農(nóng)民工群體討薪案件及時(shí)介入，針對行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履職、怠于履職的情形發(fā)出檢察建議，與人社部門緊密配合，深入調(diào)查核實(shí)、釋法說理，幫助農(nóng)民工討回工資。四是建立長效機(jī)制。不要僅僅為了辦案而辦案，將監(jiān)督融入日常工作中，形成常態(tài)化工作機(jī)制，形成工作模式。

二、行政檢察促進(jìn)爭議實(shí)質(zhì)性化解存在的問題

（一）法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善

在辦案中所承辦案件依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，主要包括四大類：第一類是與行政行為相關(guān)的程序法與實(shí)體法。例如：《行政訴訟法》《行政處罰法》等。第二類是與具體個(gè)案涉及的領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)。例如，《安全生產(chǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《食品安全法》等。第三類是與檢察機(jī)關(guān)辦案直接相關(guān)的專項(xiàng)領(lǐng)域法律法規(guī)。例如，對于行政檢察具有指引作用的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，也有參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》來履行監(jiān)督職責(zé)，特別是針對實(shí)踐中對于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解采用檢察建議較多的現(xiàn)狀，對于《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的運(yùn)用也比較常見。第四類是各地結(jié)合實(shí)際制定的地方性法規(guī)有時(shí)也可作為辦案依據(jù)。這些法律法規(guī)為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解起到了關(guān)鍵作用，但依然需要結(jié)合實(shí)踐對爭議的需求進(jìn)一步完善。以現(xiàn)行《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》為例，綜合分析辦理案件，運(yùn)用較多的法條是第二條、第三十四條等條文。從規(guī)則的規(guī)定看，主要涉及人民檢察院監(jiān)督的目標(biāo)、調(diào)查核實(shí)權(quán)行使、檢察建議的制發(fā)、抗訴的條件等內(nèi)容。在監(jiān)督的目標(biāo)中并沒有體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解爭議的導(dǎo)向，在具體條文中主要對監(jiān)督權(quán)的行使作出規(guī)定，對于實(shí)質(zhì)性化解的內(nèi)容依舊相對缺乏。再如，在行政法治構(gòu)架中，行政訴訟關(guān)注重大案件較多，而行政復(fù)議對于解決人民群眾爭議起到重要作用，但現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中并沒有與實(shí)質(zhì)性化解很好地銜接。這些都需要結(jié)合司法實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行改進(jìn)。

（二）案件線索來源需要進(jìn)一步拓寬

案件線索來源主要包括：當(dāng)事人申請、非訴執(zhí)行監(jiān)督、受法院邀請、行政復(fù)議介入、與檢察機(jī)關(guān)部門內(nèi)合作等幾種方式，但在具體司法實(shí)踐中，各種線索來源方式并不均衡。以我國某一省級檢察機(jī)關(guān)辦案的實(shí)踐數(shù)據(jù)為例，其中當(dāng)事人申請對生效裁判監(jiān)督案件占所有案件的33.3%，在審理辦理公益訴訟案件化解行政爭議占27.3%，受人民法院邀請或與人民法院共同化解占18.2%，非訴執(zhí)行占10.5%，在行政復(fù)議階段受行政機(jī)關(guān)邀請共同化解占8.8%，在審查辦理民事檢察監(jiān)督案件化解行政爭議占0.8%，其他占1.1%。雖然這些數(shù)據(jù)僅為某地特點(diǎn)，但也在一定程度上反映出，線索來源中當(dāng)事人申請監(jiān)督占比較大，而在行政復(fù)議階段介入較少，發(fā)揮民事與行政檢察合力還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

（三）訴源治理需要進(jìn)一步增強(qiáng)

“潛在之訴”化解需要引起重視。所謂“潛在之訴”指的是案件還在行政復(fù)議階段的行政爭議。在我國學(xué)界，有的學(xué)者曾指出在某地涉及生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件中，經(jīng)過行政復(fù)議的行政爭議僅占全部行政爭議的28.9%，未能夠占到整個(gè)案件的三分之一。這從一個(gè)側(cè)面反映出對于行政復(fù)議行為的監(jiān)督需要加強(qiáng)，這里的主要原因在于行政復(fù)議雖然在矛盾化解中起著過濾器的作用，但是在實(shí)務(wù)之中其審查的方式多為書面式，采用實(shí)地調(diào)查的較少，因?yàn)闀鎸彶榇蠖嗔饔谛问?。這在一定程度上影響了行政復(fù)議的效果，也不利于行政爭議的化解。而在以往的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐中，對于行政復(fù)議的穿透式、全方位監(jiān)督還相對薄弱，需要結(jié)合行政爭議實(shí)質(zhì)性化解將“潛在之訴”進(jìn)一步做實(shí)。

三、新時(shí)代促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的建議

（一）把握“三大原則”，確保化解的精準(zhǔn)性

一是依法與源頭治理結(jié)合原則。依法履職、職權(quán)責(zé)相統(tǒng)一是檢察機(jī)關(guān)秉持不變的準(zhǔn)則。只有在依法治理的前提下，才能為推進(jìn)源頭治理奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，要做到客觀公正。在化解過程中嚴(yán)格遵循調(diào)查核實(shí)掌握的情況，既不能因行政相對人情緒激化、過多訴求而影響客觀判斷，也不能受行政機(jī)關(guān)、人民法院既有事實(shí)過多牽制，做到精準(zhǔn)掌握案件情況、爭議始末全面履職。［1］另一方面，強(qiáng)化源頭治理。如果說依法治理能夠解決表面的行政爭議，那么源頭治理就是從“根”上斬?cái)酄幾h的重要目標(biāo)。要善于挖掘案件背后的治理難題，實(shí)現(xiàn)治理的系統(tǒng)化、深入化、全面化。二是堅(jiān)持到位不越位原則。行政檢察監(jiān)督旨在通過對行政爭議的化解實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和，但應(yīng)堅(jiān)持到位不越位。主要包括兩個(gè)方面：一方面是監(jiān)督權(quán)的介入應(yīng)到位但不越位。另一方面，檢察監(jiān)督的化解力度應(yīng)到位不越位。把握限度才能實(shí)現(xiàn)化解的最終目標(biāo)，不能為解決行政爭議而過度使用行政檢察監(jiān)督權(quán)，也不能為履行檢察職責(zé)而過多介入化解爭議。三是堅(jiān)持質(zhì)量與效率并重原則。司法實(shí)踐中，行政爭議案件往往化解難度大、時(shí)間久、涉及關(guān)系復(fù)雜，特別是一些案件訴訪交叉、民行交叉、刑行交叉，經(jīng)歷過一審、二審、再審等多個(gè)環(huán)節(jié)，行政檢察監(jiān)督職責(zé)的履行需要花費(fèi)的精力和時(shí)間較多。但檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件具有嚴(yán)格的審查期限，這是底線不得突破。檢察機(jī)關(guān)在樹牢行政爭議化解的主動(dòng)意識的前提下，應(yīng)當(dāng)做到“四步走”：第一步“嚴(yán)把時(shí)限關(guān)”。應(yīng)當(dāng)遵守法定期限和“3個(gè)月內(nèi)辦理過程或者實(shí)體結(jié)果答復(fù)”制度，若因案件復(fù)雜需要延長期限，必須履行嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)。第二步“嚴(yán)把方式關(guān)”。實(shí)踐中一些行政爭議的化解需要檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，但并不能一抗了之，而是在依法提出抗訴之后，如果具有和解的可能性，應(yīng)轉(zhuǎn)化之“以抗促調(diào)”，會(huì)同相關(guān)部門協(xié)同做好化解事項(xiàng)。［2］第三步“嚴(yán)把決定關(guān)”。主要指一些行政爭議的產(chǎn)生與法院無關(guān)，根源在于行政機(jī)關(guān)的違法行為或者是程序上產(chǎn)生的瑕疵，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)依法作出不支持監(jiān)督申請，但應(yīng)區(qū)分情況：若行政機(jī)關(guān)支持配合，則督促其依法履職；若不利于緩和行政機(jī)關(guān)的矛盾，則可以在爭議化解后作出決定。第四步“嚴(yán)把無理關(guān)”。行政爭議的產(chǎn)生并不是都因?yàn)槿嗣穹ㄔ夯蛘咝姓C(jī)關(guān)的錯(cuò)誤而產(chǎn)生，有些情況下申請人也會(huì)存在不合法不合理的現(xiàn)象，此時(shí)必須依法做出不支持監(jiān)督申請，但并不能一做了之，而是針對爭議的焦點(diǎn)，通過調(diào)查核實(shí)、釋法說理、心理疏導(dǎo)持續(xù)做好息訴服判，避免引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全法律法規(guī)，確?；獾囊?guī)范性

法律法規(guī)是行政檢察履職的前提。但現(xiàn)行的法規(guī)體系中，關(guān)于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解特別是檢察機(jī)關(guān)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的法規(guī)相對缺乏，同時(shí)規(guī)定不夠細(xì)化。一是配備相關(guān)司法解釋。立法過程涵蓋多個(gè)環(huán)節(jié)、時(shí)間跨度較大，考慮現(xiàn)實(shí)的需求，應(yīng)適當(dāng)出臺(tái)相關(guān)司法解釋。例如，對于和行政爭議化解聯(lián)系比較緊密的《行政訴訟法》《行政處罰法》等，可結(jié)合對應(yīng)法條細(xì)化司法解釋。二是適時(shí)修改《行政復(fù)議法》。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合司法實(shí)踐，積累化解的經(jīng)驗(yàn)，為法律修改提供有益補(bǔ)充。三是修改完善《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》?？稍黾訉τ凇皩?shí)質(zhì)性化解行政爭議及參與社會(huì)治理”的專門規(guī)定，重點(diǎn)規(guī)定化解的目標(biāo)、和解、公開聽證、檢察建議及其他監(jiān)督方式的運(yùn)用。可以借鑒吸收專項(xiàng)監(jiān)督過程中存在的難題對一些環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化完善。

（三）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)提前介入，推進(jìn)矛盾在源頭治理

此類爭議涉及的領(lǐng)域主要發(fā)生在行政復(fù)議階段。具體化解過程中，一是介入有依據(jù)。主要是介入的方式上要依托地方行政爭議調(diào)解中心、訴調(diào)對接中心以及檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、法院之間的其他銜接機(jī)制與平臺(tái)，或者目前比較常見的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的邀請。二是介入有限度。妥善處理檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，避免對行政機(jī)關(guān)造成不必要的干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化“檢察建議”在爭議實(shí)質(zhì)性化解中的作用，對于類案，更要向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議。三是監(jiān)督有標(biāo)準(zhǔn)。對于行政行為明顯違法的，既要恪守檢察權(quán)與復(fù)議權(quán)的邊界，也要切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。反之，若行政行為合法合理，化解的重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于做好復(fù)議申請人的釋法說理，進(jìn)而達(dá)到息訴服判的目標(biāo)。例如，司法行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請后，認(rèn)為案件如得不到化解可能發(fā)展為行政訴訟案件的，可以邀請檢察機(jī)關(guān)提前介入，參與化解，定分止?fàn)?。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選派人員通過陪議或旁聽的方式參與審理過程。

（四）形成制度機(jī)制，促進(jìn)化解的常態(tài)化

健全的監(jiān)督制度與機(jī)制是促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的重要保障。各地實(shí)踐探索中相繼建立了多部門配合等多種機(jī)制，根據(jù)實(shí)踐需求，建議進(jìn)一步完善下列機(jī)制：一是跟進(jìn)監(jiān)督與類案監(jiān)督并重機(jī)制。對于行政爭議化解后應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟蹤后續(xù)效果，特別是通過檢察建議方式促成的和解案件，從增強(qiáng)檢察建議剛性的角度，關(guān)注被建議對象整改的效果、進(jìn)展、配合程度等內(nèi)容，并及時(shí)反饋相關(guān)部門。同時(shí)，本著辦好一案、警醒一片的效果，注重挖掘與所辦案件相關(guān)的同類型、關(guān)聯(lián)領(lǐng)域案件的辦理，開展專項(xiàng)監(jiān)督，定期向黨委、政法委報(bào)告進(jìn)展情況，爭取理解與支持。二是異地監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。實(shí)踐中，一般由被訴行政機(jī)關(guān)所在地人民檢察院辦理。例如，河南檢察機(jī)關(guān)辦理的一起案件，被訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察機(jī)關(guān)為鄭州市鐵路檢察院，而原審人民法院在信陽，而此時(shí)由鐵路檢察院主要負(fù)責(zé)辦理。因此，結(jié)合行政案件集中管轄的現(xiàn)狀和具體案件涉及的區(qū)域不同，可采取“被訴行政機(jī)關(guān)所在地人民檢察院辦理為主+原審人民法院為輔”的模式予以辦理。若情況復(fù)雜、區(qū)域廣泛、配合難度大，可以報(bào)請共同的上級檢察機(jī)關(guān)予以協(xié)調(diào)解決，形成化解的合力。三是風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。實(shí)踐中，普遍的共識是通過化解行政爭議實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和，但是對于具體個(gè)案開展風(fēng)險(xiǎn)評估還需要進(jìn)一步完善。堅(jiān)持每案必評，對可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的案件，制定防范和處置預(yù)案，在線上辦案平臺(tái)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、流程監(jiān)督等環(huán)節(jié)，線下通過檢務(wù)督察、廉政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)防控等方式，搭建起“線上+線下”監(jiān)督平臺(tái)，確保辦案中化解一體推進(jìn)。四是建立行政爭議化解白皮書制度。白皮書制度作為一種相對正式的文件，在一定程度上體現(xiàn)著辦案的指引與方向。目前，各地行政爭議實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)活動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，可借鑒其他領(lǐng)域發(fā)布的白皮書制度，總結(jié)專項(xiàng)監(jiān)督概況，形成行政爭議實(shí)質(zhì)性化解檢察白皮書，注重總結(jié)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的難題，發(fā)送給相關(guān)機(jī)關(guān)以推動(dòng)常態(tài)治理。