公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的規(guī)制路徑研究

其美熱吉

西藏警官高等?？茖W(xué)校，西藏 拉薩 850003

早在1999年，執(zhí)法規(guī)范化一詞便被提出，在相關(guān)規(guī)范性文件下發(fā)前，學(xué)界在公安領(lǐng)域的規(guī)范化研究往往各行其道，例如對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法規(guī)范化的研究，[1]對(duì)消防監(jiān)督規(guī)范化的研究，[2]對(duì)公安隊(duì)伍規(guī)范化的研究，對(duì)警務(wù)公開工作規(guī)范化的研究，對(duì)警務(wù)規(guī)范化的研究，對(duì)執(zhí)法工作規(guī)范化的研究等。

自從公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開展以來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)就對(duì)其高度重視，經(jīng)過十余年之久，公安的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也取得了長足的發(fā)展，依據(jù)2016年審議通過的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》①，充分表明我國目前已進(jìn)入規(guī)范化建設(shè)的深入推進(jìn)階段，在此階段，趙克志部長再次提出工作要求，一是在立法及硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上狠下功夫，二是把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求落到實(shí)處，這兩項(xiàng)也是長久以來公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)要素。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)概述

近年來隨著公安改革內(nèi)容的貫徹落實(shí)，社會(huì)對(duì)警察的認(rèn)可度逐漸上升，但就我國目前的社會(huì)治安狀況和公民的法律意識(shí)加之民警自身素質(zhì)而言，公安執(zhí)法規(guī)范化的程度并沒有達(dá)到理想的效果。

（一）公安執(zhí)法規(guī)范化的概念

自從提出公安執(zhí)法規(guī)范化以來，其概念成了學(xué)界熱議的話題，有學(xué)者認(rèn)為，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)從廣義和狹義兩個(gè)角度來理解：從廣義上講屬于法制建設(shè)范疇，從狹義上講公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是把執(zhí)法觀念融入實(shí)際執(zhí)法設(shè)計(jì)中的工作，尤其要在職權(quán)、義務(wù)、程序、責(zé)任等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在法定的框架內(nèi)要求公安機(jī)關(guān)做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。[3]本文認(rèn)為公安執(zhí)法規(guī)范化應(yīng)是將公安工作的各個(gè)方面進(jìn)行法制化革新，[4]將執(zhí)法理念、執(zhí)法主體、執(zhí)法制度等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本要素

不論是從相關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定來看，還是相關(guān)學(xué)界研究來看，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本內(nèi)容都應(yīng)包括以下幾個(gè)方面，首先是執(zhí)法理念，執(zhí)法理念作為公安工作根本指導(dǎo)理念起到至關(guān)重要的作用，創(chuàng)新執(zhí)法理念對(duì)于各項(xiàng)公安工作都十分重要；[5]其次是執(zhí)法主體能力，執(zhí)法主體的執(zhí)法能力是關(guān)乎執(zhí)法是否能達(dá)到規(guī)范目的的關(guān)鍵，執(zhí)法主體能力的培養(yǎng)是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容；[6]再次是執(zhí)法制度建設(shè)，執(zhí)法制度作為執(zhí)法綱領(lǐng)起到引導(dǎo)作用；最后是執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)督是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的助推器，通過各類主體的監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)范化建設(shè)中存在的問題并及時(shí)解決。[7]

二、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問題

通過對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，筆者發(fā)現(xiàn)可以分為以下幾個(gè)角度：從執(zhí)法理念和執(zhí)法環(huán)境還有執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)行歸納總結(jié)。

（一）執(zhí)法規(guī)范化理念滯后

當(dāng)前公安執(zhí)法中仍存在執(zhí)法理念滯后的問題，[8]在涉警事件發(fā)生后，特別是由警察執(zhí)法存在瑕疵引發(fā)的涉警事件，部分執(zhí)法民警仍會(huì)認(rèn)為其執(zhí)法行為不存在法律問題，而是由不可抗力所造成的。在警務(wù)工作中，公安民警執(zhí)法工作中常常受到各種社會(huì)因素的干擾和影響，如各級(jí)黨委和政府加之社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和政策變化的影響，這些因素的存在，使公安執(zhí)法規(guī)范化在一定程度上受到了制約。[9]然而，在人民群眾民主意識(shí)不斷覺醒，法治觀念不斷發(fā)展的今天，社會(huì)公眾對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有了新期待和更高的要求，為了更好地推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，滿足人民群眾的新期待以及發(fā)展的新要求，必須從整體的角度對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化的必要性進(jìn)行認(rèn)真研究分析。

公安執(zhí)法理念作為公安執(zhí)法活動(dòng)的第一指導(dǎo)思想，會(huì)直接影響公安執(zhí)法行為。執(zhí)法理念的現(xiàn)代化和規(guī)范化必須要兼顧執(zhí)法效果和社會(huì)效果，即公安執(zhí)法活動(dòng)能夠讓廣大人民群眾在每一起案件辦理中都深切感受到公平正義，從而進(jìn)一步提升群眾對(duì)公安工作的滿意度，促進(jìn)和諧警民關(guān)系。而當(dāng)前公安執(zhí)法規(guī)范化理念的滯后主要表現(xiàn)在干警的著裝不整齊、執(zhí)法記錄儀配備不規(guī)范以及武力使用裁量失當(dāng)?shù)?。這一系列執(zhí)法行為上的不規(guī)范，究其根本原因，是規(guī)范化執(zhí)法理念的缺失，隨著我國法治現(xiàn)代化進(jìn)程不斷深入，公安執(zhí)法理念更不能停滯不前，必須要順應(yīng)法治時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，做到與時(shí)俱進(jìn)。

（二）執(zhí)法主體能力有待加強(qiáng)

受公安工作的實(shí)際需求的影響，公安隊(duì)伍的組織構(gòu)架相對(duì)復(fù)雜，且人員構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜，對(duì)于繁雜的公安工作而言，各類警種，各類崗位，都需要?jiǎng)偃瘟?qiáng)的人手去上任，因此，公安工作的實(shí)際需求也要求公安執(zhí)法主體應(yīng)具備各項(xiàng)能力素質(zhì)。當(dāng)下正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾交織，警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法過錯(cuò)以及選擇性執(zhí)法①選擇性執(zhí)法，是法制實(shí)踐中客觀存在的一種現(xiàn)象，是指執(zhí)法主體對(duì)不同的管轄客體，刻意采取區(qū)別對(duì)待、有違執(zhí)法公正的問題。行為會(huì)被不法分子放大，最終可能引發(fā)嚴(yán)重的負(fù)面涉警事件，如不及時(shí)引導(dǎo)處置，會(huì)給公安機(jī)關(guān)形象抹黑，對(duì)警察個(gè)體也會(huì)造成嚴(yán)重影響。[10]而各類風(fēng)險(xiǎn)的不可控性就要求公安機(jī)關(guān)執(zhí)法更加規(guī)范，要求各類執(zhí)法人員的能力達(dá)到一定水平。

（三）執(zhí)法制度規(guī)范不完善

隨著近年來公安在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)上的大力推進(jìn)，在執(zhí)法主體能力建設(shè)、執(zhí)法理念創(chuàng)新以及執(zhí)法制度革新方面都取得了不小的成就，但就目前形勢(shì)而言，公安執(zhí)法制度規(guī)范化建設(shè)仍存在執(zhí)法行為上的不規(guī)范、不透明，執(zhí)法程序上的不規(guī)范以及執(zhí)法保障機(jī)制上的不足等問題，這些制度層面上的問題大大制約了公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，因此需要從制度層給予公安執(zhí)法行為以及執(zhí)法后果一個(gè)制度上的保障。[11]在對(duì)于警察武力使用的自由裁量問題存在認(rèn)知上的錯(cuò)誤，是導(dǎo)致警察執(zhí)法行為頻繁出現(xiàn)問題的關(guān)鍵，警察執(zhí)法上的重結(jié)果、輕程序理念也是導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法瑕疵的重要原因之一。

三、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的規(guī)制路徑

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程當(dāng)中也出現(xiàn)了不少問題，公安民警在執(zhí)法過程中存在各種問題的原因，不僅是因?yàn)橄鄳?yīng)的社會(huì)制度不完善，各種社會(huì)監(jiān)督不到位等，最主要的是我們公安民警內(nèi)心缺少對(duì)法律和制度的信仰，在建設(shè)過程中要對(duì)癥下藥。

（一）端正執(zhí)法理念

端正執(zhí)法理念，首先要增強(qiáng)公安民警內(nèi)心對(duì)法律的認(rèn)同感和信任感，使警察敢于執(zhí)法，適度執(zhí)法；[4]其次，要完善對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制，該監(jiān)督機(jī)制可以涵蓋多層面。例如立法監(jiān)督機(jī)制、自我監(jiān)督機(jī)制、司法監(jiān)督機(jī)制等；再次，可以將現(xiàn)代各種先進(jìn)的科技運(yùn)用于我們公安民警開展執(zhí)法規(guī)范化工作進(jìn)程中，覆蓋公安民警執(zhí)法的方方面面，提高警務(wù)執(zhí)法效率，提升人民警察在政府和群眾當(dāng)中良好的形象，從而加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)；[5]最后，要完善公安民警執(zhí)法規(guī)范化的各種相應(yīng)措施，例如繼續(xù)加大組織推動(dòng)力度、積極推動(dòng)立法和執(zhí)法制度建設(shè)、大力加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)。

案件辦理規(guī)范化理念的培養(yǎng)是公安機(jī)關(guān)案件全流程規(guī)范化辦理的內(nèi)在要求，具備先進(jìn)的規(guī)范化辦案理念能夠讓廣大人民群眾在每一起案件辦理中都深切感受到公平正義，大大減少行政案件及刑事案件的投訴量，使人民群眾發(fā)自內(nèi)心信任和尊重人民警察?，F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化理念的養(yǎng)成是當(dāng)下公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)與人民群眾接觸最多的即為警情的現(xiàn)場(chǎng)處置環(huán)節(jié)，現(xiàn)場(chǎng)處置的效果直接關(guān)系到后期案件辦理的走向，樹立以人為本的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法理念有利于現(xiàn)場(chǎng)處置的順利進(jìn)行，也能夠拉近警民關(guān)系，提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和警察權(quán)威感。

（二）提升執(zhí)法能力

提升執(zhí)法主體整體戰(zhàn)斗力不僅要單純依靠數(shù)量上的增加，而且要從根本上提高警察個(gè)體的執(zhí)法能力。[12]公安民警執(zhí)法能力主要包括執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法體技能、執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)等內(nèi)容。首先，人民警察執(zhí)法素質(zhì)低下會(huì)直接導(dǎo)致執(zhí)法處置活動(dòng)的失敗，且會(huì)給人民群眾帶來負(fù)面影響，大大損害了警察執(zhí)法公信力，破壞警察權(quán)威。其次，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法體技能的使用不僅關(guān)乎人民警察的人身安全，也關(guān)系到現(xiàn)場(chǎng)處置對(duì)象以及圍觀群眾的人身安全，加強(qiáng)體技能訓(xùn)練有助于確保警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的安全問題。最后，現(xiàn)場(chǎng)處置戰(zhàn)術(shù)對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)的成敗十分關(guān)鍵，良好運(yùn)用處置戰(zhàn)術(shù)不僅可以使案事件處置得當(dāng)，也會(huì)給圍觀群眾留下好印象，從而提升警察執(zhí)法公信力，塑造更良好的警察形象。

（三）完善執(zhí)法制度

當(dāng)前制約公安執(zhí)法制度規(guī)范化建設(shè)的主要問題在于警察執(zhí)法行為的不規(guī)范，尤其是對(duì)于警察武力使用的自由裁量問題存在認(rèn)知上的錯(cuò)誤，是直接導(dǎo)致警察執(zhí)法瑕疵出現(xiàn)的重要原因，因此完善警察執(zhí)法制度的首要任務(wù)是使警察執(zhí)法行為制度化、透明化，從規(guī)范和監(jiān)督兩個(gè)角度對(duì)警察執(zhí)法制度進(jìn)行完善。[7]轉(zhuǎn)變重處置結(jié)果、輕處置程序的執(zhí)法理念，警察執(zhí)法行為的內(nèi)容和程序應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，不能抱有傳統(tǒng)的輕程序理念。警察執(zhí)法保障機(jī)制的建立是確保警察執(zhí)法底氣的重要制度，填補(bǔ)當(dāng)前執(zhí)法保障機(jī)制的漏洞也是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。

四、結(jié)論

當(dāng)前我國公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的發(fā)展已取得豐碩成果，且在一些地區(qū)專門設(shè)置了執(zhí)法規(guī)范化監(jiān)督部門，通過構(gòu)建合理的現(xiàn)代化警務(wù)工作規(guī)范化指標(biāo)體系來對(duì)地區(qū)內(nèi)各個(gè)單位的規(guī)范化工作成果進(jìn)行綜合評(píng)估，實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)。

放眼其他地區(qū)，雖然歸屬不同法系，但我國香港地區(qū)警察以及國外警察執(zhí)法實(shí)踐對(duì)我國內(nèi)地執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)仍具有很好的借鑒意義，我國香港地區(qū)警察在警務(wù)工作中注意各項(xiàng)細(xì)節(jié)，英美國家都設(shè)有專門獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，同樣存在相關(guān)的行為準(zhǔn)則和執(zhí)法規(guī)范對(duì)警察進(jìn)行約束，在預(yù)防和減少腐敗行為的發(fā)生上都發(fā)揮了重要作用。我國香港地區(qū)警察在警隊(duì)管理的各個(gè)方面都十分注重細(xì)節(jié)，且管理制度相對(duì)人性化，我國香港地區(qū)警察的署理制度將警察的工作和生活嚴(yán)格劃分，我國香港地區(qū)警察的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制十分公平，晉升機(jī)制也十分暢通，良好的制度安排使得我國香港地區(qū)警察擁有健康向上的精神狀態(tài)去應(yīng)對(duì)每天的警務(wù)工作。對(duì)英美國家警察的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)英美國家多注重在監(jiān)督執(zhí)法、嚴(yán)懲腐敗、兼顧公平與效率、兼顧實(shí)體與程序規(guī)范、提高服務(wù)意識(shí)、完善培訓(xùn)制度、保障警察合法權(quán)益等方面開展研究。

對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化問題的研究不能僅僅局限于我國內(nèi)地，應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，借鑒其他地區(qū)先進(jìn)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上探究符合我國警務(wù)工作實(shí)際的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)道路。