突發(fā)事件檔案管理法律問題探究
——以新修訂《中華人民共和國檔案法》第二十六條為視角

冉 純

1．六盤水職業(yè)技術學院，貴州 六盤水 553000；2．貴州貴達（六盤水）律師事務所，貴州 六盤水 553000

2020年初的新冠肺炎疫情作為非傳統(tǒng)國家安全范疇的問題，我國在應對此次突發(fā)事件的防控中也強化了國家治理體系與治理能力建設，完善了突發(fā)事件管理體系立法建設。在此次突發(fā)事件防控期間，檔案部門在第一時間采取措施，積極應對，展開一系列的工作部署和工作措施。[1]新修訂的《檔案法》第二十六條增加了對突發(fā)事件檔案部門的職能要求，彰顯了立法適應時代性要求，突發(fā)事件防控以及所涉及的政治社會經(jīng)濟各層面中形成的資料具有一定的檔案價值，深入探究突發(fā)事件檔案管理法律規(guī)定，為新時代檔案工作提供法律制度的保障。

一、突發(fā)事件檔案管理立法現(xiàn)狀

（一）新《檔案法》修訂前突發(fā)事件檔案管理立法缺失

在新《檔案法》修訂前，我國立法上未有對于突發(fā)事件從檔案管理角度進行規(guī)定的相關法律法規(guī)，是立法層面對于突發(fā)事件檔案管理方面立法的缺失。我國在2003年抗擊“非典”中吸取經(jīng)驗教訓后，國家出臺相應的法律法規(guī)以應對大時代背景中非傳統(tǒng)的公共突發(fā)事件。我國對于突發(fā)事件應急管理相關內(nèi)容體現(xiàn)在《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》這幾部法規(guī)中，這幾部法律法規(guī)從統(tǒng)領和指導性要求人民政府有關部門在各自職責范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應急處理的有關工作，集中體現(xiàn)在應對現(xiàn)實的突發(fā)事件中各職能部門工作相關的信息收集與管理，立法層面未對突發(fā)事件所涉及的各方面信息相關的立卷歸檔做出具體規(guī)定，也未從法律上對檔案主管部門工作有明確性規(guī)定和指示，現(xiàn)有的框架性法律規(guī)定尚無有力的配套機制支持。[2]

（二）新《檔案法》增加突發(fā)事件檔案管理原則性條款

2020年6月新修訂的《檔案法》第二十六條填補了我國法律上對突發(fā)事件檔案管理規(guī)定的空白，但該條規(guī)定為原則性框架性規(guī)定。從條文的修訂規(guī)定來看，修訂的檔案法內(nèi)容更加明確了國家檔案主管部門的相關職責，在突發(fā)事件中，作為主管部門應對突發(fā)事件應形成一定的工作機制，包括對突發(fā)事件應對活動相關檔案的收集、整理、保護、利用等內(nèi)容。

二、檔案管理在突發(fā)事件中的價值

（一）檔案與檔案管理

1．檔案

因檔案的內(nèi)涵和外延，學界對檔案概念的界定不一，根據(jù)我國檔案行業(yè)標準《檔案工作基本術語》，將檔案定義為“國家機構、社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄”，該定義符合檔案內(nèi)容客觀真實之意，也具權威性，目前學界大多認可《檔案工作基本術語》中對檔案概念的定義。

突發(fā)事件檔案是一個記錄社會應對公共安全事件的動態(tài)過程形成的具有價值的、體現(xiàn)在不同載體內(nèi)的、進行系統(tǒng)整理后形成的具有保存價值的系列記錄，包括最直接的原始記錄、國家政策措施、反復施行后獲取最具有效性的經(jīng)驗等。突發(fā)事件防控中所形成的防控政策、醫(yī)療診療、社會支持、歷史研究、公眾心理等記錄具重要考查和研究價值的各類資料，這些內(nèi)容均屬于檔案涵蓋的內(nèi)涵和外延，應以檔案的方式保存和利用。

2．檔案管理

檔案管理指檔案的收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計和提供利用等活動工作，是檔案機構和檔案館所從事的檔案業(yè)務工作。[3]檔案管理工作不只是簡單的保存，而是需要科學的、規(guī)范的管理方法，通過甄別、篩選、歸納進行科學的考證、系統(tǒng)的整理而形成。[4]黨和國家一直重視檔案的管理，國務院《關于加強國家檔案工作的決定》中規(guī)定了檔案管理工作任務及檔案制度的建立，是為國家機關工作和科學研究工作的利用提供有力的依據(jù)。

（二）檔案管理在突發(fā)事件中的價值

檔案作為一種信息資源具有其深刻的內(nèi)涵，是人類在文明社會中有意識地通過某種符號保存和記錄人類活動的特殊事物，檔案在社會各層面具有不同的社會價值。以此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件來看，突發(fā)事件檔案涵蓋著各方面的價值內(nèi)容，而檔案管理以法律的形式確定也具有重要的意義。

1．政治價值

黨和國家領導層在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后通過及時調(diào)整國家的工作重心，在突發(fā)事件防控上，全國自上而下科學、精準地統(tǒng)一決策部署，使突發(fā)事件防控工作的檔案記錄取得重大成效，這體現(xiàn)了檔案管理的重要政治價值。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控檔案管理工作，是政府為人民服務的真實記錄，具有很強的政治價值。突發(fā)事件形成的檔案資料，體現(xiàn)了黨中央對人民群眾生命安全的深度關注，也展現(xiàn)出政府機構間通力合作、精誠團結應對突如其來考驗的戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力。

2．社會價值

從不同的社會角度分析，突發(fā)事件檔案涵蓋了不同方面的社會價值，而突發(fā)事件的檔案管理是從社會各方面中收集歸納并系統(tǒng)整理的檔案材料，未來社會層面在應對類似突發(fā)事件時將會形成明確的、有效的重要提示，形成社會的價值認同等，具有傳播學的借鑒意義。國務院、各部委相繼出臺各項減免稅費的政策以應對突發(fā)公共事件，這些經(jīng)濟方面的檔案資料為國家進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供有力支撐，法律制度建設在突發(fā)事件防控中也能夠為有效展開防控工作提供法律及程序方面的依據(jù)。

3．文化傳承價值

突發(fā)事件關系整個國家、民族的利益，突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案正是這一時期民族文化心理的真實記錄，是愛國精神的集中體現(xiàn)，也是民族精神提升的有力見證，應做好相關檔案資料的整理工作，特別是社會各界捐贈款物、共同抗擊疫情的數(shù)據(jù)資料，記錄模范人物的先進事跡、表彰報道、論著手稿、建議方案及以一線醫(yī)務人員為主體的各行各業(yè)“逆行者”工作狀況的影像資料等，都將成為提升民族文化、反映全國人民萬眾一心抗擊災害事件的原始記錄。[5]

4．科研價值

科學研究需要有力數(shù)據(jù)的論證，數(shù)據(jù)一部分來源于現(xiàn)實中已形成的材料，適時的檔案收集整理工作具有不可復制性。在突發(fā)事件中形成的檔案系統(tǒng)記錄了整體事件的具體過程，資料的形成渠道也具多元化，內(nèi)容涉及政治、醫(yī)學、社會、法律、經(jīng)濟、管理等方方面面，這些檔案材料將為各個領域的科學研究提供有力數(shù)據(jù)支撐，對各層面的科研課題的研究具有重要的價值。

三、突發(fā)事件檔案管理相關法律問題

（一）突發(fā)事件檔案管理立法不完善

新修訂的《檔案法》第二十六條僅為原則性條款，與之配套的相關行政法規(guī)、部門規(guī)章等尚未頒布。僅從國家立法上以單一法律條文確立檔案管理部門需要建立的檔案收集和利用等機制，地方立法上亦未對突發(fā)事件的檔案管理作出相關規(guī)定，導致各職能部門及社會各界對突發(fā)事件的信息收集較為散亂，未形成檔案價值的完整記錄涉及突發(fā)事件各方面的文獻材料，且突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理的立法相對滯后及存有不足。

（二）新《檔案法》關于突發(fā)事件檔案管理規(guī)定范圍限定

新修訂的《檔案法》第二十六條中“應對”的表述，是否僅指代面臨突發(fā)事件采取措施、對策以防控而形成的價值資料。對于突發(fā)事件的發(fā)生，黨和國家積極應對以有效防控，在應對此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中形成的措施、政策等具有存檔的價值，但突發(fā)事件的整個過程，涉及社會、經(jīng)濟等各個層面，在整個事件過程中涉及其他方面而形成的有價值的記錄或文件資料，是否應涵蓋在檔案的整理中并不明確。

（三）制度規(guī)定不夠細化

在我國，檔案法律責任構成是根據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》的規(guī)定建立起來的。法律具有滯后性，通常情況下，法律的修訂具有漫長的過程。但在應對此次突發(fā)事件中，立法者也積極通過修訂法律增加關于突發(fā)事件的檔案管理規(guī)制，突發(fā)事件檔案的收集和管理規(guī)定較為籠統(tǒng)，機制通常依靠各級職能部門在實際工作中形成，法律上還未對收集方式、收集范圍、對象、內(nèi)容等進行細化規(guī)定，在未形成突發(fā)事件檔案的管理細則前，檔案部門工作的開展將會面臨工作指向不清的境況。

（四）職能部門檔案工作銜接不暢

就當前的突發(fā)事件防控過程中，檔案的保存、收集、管理和利用在各職能部門檔案工作中仍存在一定的問題，主要是職能部門檔案管理銜接不暢。各單位對于形成的文件如何確保應歸盡歸、齊全完整，如何甄別和篩選有價值的檔案資料均未形成科學合理的機制；[6]各部門將收集的資料整合后匯總到檔案部門，初次整理資料的部門未就突發(fā)事件防控檔案進行充分認識，收集的資料可能不具有價值，或遺漏重要記錄資料，或將重復資料、不需要收集的資料一并收集移送到檔案部門，那么檔案部門通過傳遞的資料進行整理后形成的檔案，是否能全面體現(xiàn)在突發(fā)事件防控中政府及社會各界的各種珍貴而且具有歷史價值的資料，能否為預防和應對類似突發(fā)事件提供經(jīng)驗教訓、知識儲備，均未可知。

四、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理的建議

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件檔案管理法律規(guī)定

根據(jù)新修訂的《檔案法》第二十六條建立了原則性突發(fā)事件檔案管理的條款，需從國家層面繼續(xù)完善突發(fā)事件相關法律法規(guī)，通過依法修訂和調(diào)整現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定細化檔案管理的相關內(nèi)容，具體明確對突發(fā)事件檔案的收集主體、收集流程、責任部分內(nèi)容。地方政府部門應依據(jù)上位法制定符合地方實際的相應突發(fā)事件檔案管理法律規(guī)范。

（二）提高職能部門突發(fā)事件檔案管理法治意識

各職能部門應提高對突發(fā)事件檔案重要性的認識，依據(jù)法律法規(guī)相關規(guī)定按檔案管理標準收齊、管好突發(fā)事件防控檔案。強化全員依法歸檔的法治意識，不僅是檔案工作人員，其他各個機構工作人員也要在第一時間發(fā)揮主觀能動性，形成強烈的政治責任和歷史使命感，思想上與國家層面同頻，工作上與決策部署一致，將依法進行突發(fā)事件檔案管理納入突發(fā)事件處置機制中，及時收集整理相關應急處置文件材料，以專題檔案方式對各類突發(fā)事件應急處置進行記錄，同時這也是各級黨委、政府的擔當和作為。

（三）確立檔案管理的規(guī)范標準

對突發(fā)事件相關資料加以整合，形成流程規(guī)范、操作標準，最終建立具有指導性的較為直觀的構架體系是檔案工作的目標任務。突發(fā)事件檔案工作應確定專人按照國家、省有關檔案工作規(guī)范要求，結合工作內(nèi)容及時細化需要收集歸檔的文件材料清單，明確歸檔責任主體和歸檔時限，確保齊全完整、安全規(guī)范地收集保存移交。檔案職能部門應根據(jù)不同的突發(fā)事件在社會各層面的影響，制作檔案收集與管理的相應標準，讓職能部門與社會各界在檔案收集和整理中有參考依據(jù)，收集整理有價值的資料進行歸檔后移交檔案部門。

（四）加強各部門與檔案工作的緊密聯(lián)系

各職能部門應高度重視檔案的保存和利用，各部門要緊密聯(lián)系，加強對突發(fā)事件的檔案整理工作。以檔案部門為主做好檔案管理工作，加強對《檔案法》等相關法律規(guī)定的學習，制定有效的管理措施，制定并形成多部門對于材料交叉、重復內(nèi)容的有效整理機制；其他部門應主動收集并提供相關資料，為今后突發(fā)事件應急處置提供豐富且有價值的資源材料，各部門通力協(xié)作共同通過深入研究和利用檔案資源進行高質量編研，為以后的工作提供科學的參考和借鑒。

五、結語

突發(fā)事件防控中形成的各類資料是人類歷史活動的體現(xiàn)，突發(fā)事件檔案的管理與利用對職能部門的決策、科研課題研究、社會教育等具有重要價值和意義。突發(fā)事件檔案的管理存在法律規(guī)定不完善、突發(fā)事件檔案收集保存意識淡薄、職能部門工作銜接不暢、管理規(guī)范標準不一、檔案資料面廣且分散，難以歸檔等問題。因此，健全我國突發(fā)事件檔案管理相關法律法規(guī)，從國家和地方層面制定配套措施，建立有效的突發(fā)事件檔案管理與利用機制，讓職能部門在檔案整理時有法可依，以確保形成的檔案資料記載的可靠數(shù)據(jù)在未來應對突發(fā)事件時有法律規(guī)定作為基礎性保障，并提供有效信息支持。