新時(shí)期財(cái)會(huì)監(jiān)督工作淺析

●鐘 暉

2020年1月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上，首次將財(cái)會(huì)監(jiān)督與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等一道納入黨和國家的監(jiān)督體系，為新時(shí)期推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作提供了根本遵循。財(cái)會(huì)監(jiān)督源于財(cái)政監(jiān)督，但高于財(cái)政監(jiān)督，特別是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中，財(cái)會(huì)監(jiān)督被賦予了更深的內(nèi)涵。隨著財(cái)政收支規(guī)模加大，矛盾加??；各類經(jīng)濟(jì)主體倍增，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜多樣，違規(guī)行為更加隱蔽，財(cái)會(huì)監(jiān)督的必要性、重要性凸顯。然而受法規(guī)制度滯后、體制機(jī)制缺陷等方面的影響，財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能未能充分發(fā)揮，影響了制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)換。本文擬從財(cái)會(huì)監(jiān)督的內(nèi)涵和外延著手，分析財(cái)會(huì)監(jiān)督存在的問題，并為財(cái)會(huì)監(jiān)督提質(zhì)增效提出建議。

一、新時(shí)期財(cái)會(huì)監(jiān)督的含義

作為一個(gè)較為新鮮的事物，公開資料暫無對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的正式定義，綜合各類研究文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為，財(cái)會(huì)監(jiān)督是為確保財(cái)經(jīng)法規(guī)制度執(zhí)行，規(guī)范財(cái)會(huì)管理，對(duì)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等各類經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)行為實(shí)施的監(jiān)督。

（一）財(cái)會(huì)監(jiān)督的定位和作用

財(cái)會(huì)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，決定其為國家治理體系和治理能力的重要內(nèi)容。一方面，財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)量的好壞，影響黨和國家監(jiān)督體系的效能，推動(dòng)或延緩國家治理體系建設(shè)和治理能力提升。另一方面，國家治理體系的完善和治理能力的提升，為財(cái)會(huì)監(jiān)督營造陽光的環(huán)境，提供先進(jìn)的手段，促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能作用進(jìn)一步提升。

（二）財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體和客體

關(guān)于監(jiān)督主體。各級(jí)政府財(cái)政部門是財(cái)會(huì)監(jiān)督的主責(zé)部門，但財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體不僅限于財(cái)政部門，稅務(wù)、人行、銀保監(jiān)會(huì)、各行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等都可以結(jié)合自身的職責(zé)開展財(cái)會(huì)監(jiān)督。比如稅務(wù)部門可以根據(jù)企業(yè)的納稅情況，稽查企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)賬目等；會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展審計(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題可向有關(guān)部門反映。

關(guān)于監(jiān)督客體。從上述定義可以看出，國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等各類經(jīng)濟(jì)主體及相關(guān)責(zé)任人都是財(cái)會(huì)監(jiān)督的客體，換言之，有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方就有財(cái)會(huì)監(jiān)督，凡涉及資金活動(dòng)的單位和個(gè)人，都是財(cái)會(huì)監(jiān)督的對(duì)象。

需要特別說明的是，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體并不是完全對(duì)立的，在某些情況下，監(jiān)督主體可能成為監(jiān)督客體；反之亦然。如稅務(wù)部門在對(duì)企業(yè)開展稅務(wù)稽查時(shí)是監(jiān)督主體，但在財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查時(shí)，就成了監(jiān)督客體；本級(jí)財(cái)政部門接受上級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督，本級(jí)財(cái)政部門就成了監(jiān)督客體。主客體之間的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了財(cái)會(huì)監(jiān)督的客觀性，豐富了監(jiān)督主體、客體、手段和內(nèi)容，提升了監(jiān)督效率，有效避免了“燈下黑”。

（三）財(cái)會(huì)監(jiān)督的分類

一是按照監(jiān)督客體的不同，可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是單位內(nèi)部的監(jiān)督、審計(jì)等部門根據(jù)職責(zé)分工，對(duì)單位自身財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、有效性開展的監(jiān)督，屬于單位內(nèi)控執(zhí)行。外部監(jiān)督是其他監(jiān)督主體依法依規(guī)對(duì)本單位開展的監(jiān)督檢查。內(nèi)部監(jiān)督服務(wù)于內(nèi)部管理，彈性較大；外部監(jiān)督注重懲錯(cuò)糾偏，剛性和硬約束更強(qiáng)，但兩者的共同目的都是規(guī)范管理、提升單位管理水平。

二是按照監(jiān)督主體的不同，可以分為財(cái)政部門監(jiān)督和其他部門監(jiān)督。財(cái)政部門是財(cái)會(huì)監(jiān)督的主責(zé)部門，監(jiān)督的廣度和深度都優(yōu)于其他部門，且承擔(dān)著財(cái)會(huì)監(jiān)督各類主體開展監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。政府其他部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等針對(duì)特定行業(yè)特定領(lǐng)域開展監(jiān)督，并適時(shí)向財(cái)政部門反饋相關(guān)情況。

（四）財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的關(guān)系

習(xí)近平總書記多次指出，各類監(jiān)督要有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。由于黨和國家監(jiān)督體系監(jiān)督的對(duì)象是公權(quán)力，公權(quán)力變私權(quán)利、權(quán)力變現(xiàn)、貪污腐敗的載體都是資金，對(duì)資金的監(jiān)管是各類監(jiān)督有機(jī)貫通的紐帶。財(cái)會(huì)監(jiān)督包含財(cái)政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督，本質(zhì)就是監(jiān)督資金運(yùn)行。其他各類監(jiān)督的手段和方式千差萬別，但必然離不開對(duì)資金運(yùn)行的監(jiān)督，從資金著手發(fā)現(xiàn)行使公權(quán)力的單位和個(gè)人的問題。由此可見，財(cái)會(huì)監(jiān)督是各類監(jiān)督的基礎(chǔ)，為其他各類監(jiān)督提供支持。

二、存在的問題和困難

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模逐年增加，各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益頻繁，國際國內(nèi)兩大市場(chǎng)，線上線下多種交易，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息更加繁雜，財(cái)會(huì)監(jiān)督的范圍更廣、難度增加、壓力更大，然而，法制不健全、認(rèn)識(shí)不到位、機(jī)制不完善等問題，制約了財(cái)會(huì)監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，亟待解決。

（一）立法推進(jìn)難，財(cái)會(huì)監(jiān)督法律法規(guī)亟待完善

《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》已制定多年，雖經(jīng)多次修訂，仍難盡人意。作為財(cái)會(huì)監(jiān)督尚方寶劍的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》），屬于行政法規(guī)，效力低于法律，且自2011年修訂后，十余年來再未修訂，與上位法、同層級(jí)法律以及下位法均有規(guī)定不一致之處，影響了其適用性和權(quán)威性。近期財(cái)政部在組織修訂《條例》，卻仍未突破法規(guī)的局限上升到法律的高度。今日的“財(cái)會(huì)監(jiān)督”與昔時(shí)之“財(cái)政監(jiān)督”，雖只有一字之差，但因其納入了黨和國家的監(jiān)督體系，其地位和作用已上升至國家治理體系和治理能力的高度，如果沒有法律的剛性鎧甲，沒有制度保障，監(jiān)督效能恐難以充分發(fā)揮。

（二）思維轉(zhuǎn)變難，財(cái)會(huì)監(jiān)督未得到應(yīng)有的重視

由于法規(guī)制度不完善、慣性思維等原因，財(cái)會(huì)監(jiān)督主觀上不受重視、客觀上不受歡迎，處于“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的尷尬境地。作為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域“警察”，財(cái)會(huì)監(jiān)督的作用通常只能在資金監(jiān)管的“最后一公里”發(fā)揮作用，甚至是在爆發(fā)了問題之后再“現(xiàn)身”，監(jiān)督工作的“末端化”和“滯后性”，與新時(shí)期財(cái)會(huì)監(jiān)督的地位和作用不匹配。

（三）人員配置難，財(cái)會(huì)監(jiān)督心有余而力不足

財(cái)會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域“小馬拉大車”的矛盾較為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有1000余萬法人單位，但專職監(jiān)督力量相對(duì)薄弱。以湖南省為例，《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《資產(chǎn)評(píng)估法》的執(zhí)法對(duì)象涉及全省上萬家行政事業(yè)單位、企業(yè)及其他組織，同時(shí)，還有相關(guān)中介機(jī)構(gòu)，即313家會(huì)計(jì)師事務(wù)所、183家資產(chǎn)評(píng)估所等，而全省監(jiān)督系統(tǒng)專職監(jiān)督人員僅575人。其中45歲以上人數(shù)占總?cè)藬?shù)的63%，監(jiān)督人員隊(duì)伍年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)老化。財(cái)政監(jiān)督人員還經(jīng)常被抽調(diào)參加巡視巡查、駐村幫扶等工作，人員捉襟見肘，開展財(cái)會(huì)監(jiān)督力不從心。

（四）與時(shí)俱進(jìn)難，財(cái)會(huì)監(jiān)督信息化程度低

目前，各單位會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理的信息化水平逐步提高，但不論是財(cái)政部門組織的監(jiān)督檢查還是單位內(nèi)部的內(nèi)審內(nèi)控，信息化水平均較低，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段幾乎未使用。缺乏專門的財(cái)會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)，不能通過數(shù)據(jù)比對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)提示、預(yù)報(bào)預(yù)警等開展日常監(jiān)督；在現(xiàn)場(chǎng)開展專項(xiàng)監(jiān)督時(shí)，只能通過手工查賬發(fā)現(xiàn)問題，耗時(shí)、耗力、易出錯(cuò)，且覆蓋面不廣、受主觀因素影響較大，監(jiān)督效率不高。

（五）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，監(jiān)督合力難以有效發(fā)揮

單位內(nèi)部開展的財(cái)會(huì)監(jiān)督，出于“保護(hù)”單位利益的考慮，擔(dān)心為外單位提供“線索”，監(jiān)督結(jié)果難以與外單位見面，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。不同監(jiān)督主體組織的外部監(jiān)督，由于職責(zé)分工以及體制機(jī)制的差異等原因，分頭開展多，聯(lián)合開展少，這一方面導(dǎo)致了重復(fù)監(jiān)督，加重被監(jiān)督對(duì)象的負(fù)擔(dān)，一事多罰；另一方面又可能造成監(jiān)督盲區(qū)，許多違法違規(guī)行為未受到監(jiān)督，成為漏網(wǎng)之魚。

（六）結(jié)果運(yùn)用難，財(cái)會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性有待提升

在財(cái)政監(jiān)督方面，由于被檢查單位大多是行政事業(yè)單位，考慮地區(qū)形象、單位考核甚至是領(lǐng)導(dǎo)任免等方面的因素，處理一般較“溫和”，提醒整改多，處罰問責(zé)少；處理單位多，處理責(zé)任人少。在財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)監(jiān)督方面，由于缺乏日常監(jiān)管，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的選取針對(duì)性不強(qiáng)；加之檢查時(shí)間緊、任務(wù)重，不能將問題挖深、挖透，處理處罰難以觸及“靈魂”，財(cái)會(huì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性亟待提升。

三、對(duì)策建議

加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，是實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理能力提升的重要舉措。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的重大決策部署，解決存在的困難和問題，更好發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督職能作用，提出如下建議。

（一）提高政治站位，高度重視財(cái)會(huì)監(jiān)督

各級(jí)各部門要增強(qiáng)政治領(lǐng)悟力、政治判斷力和政治執(zhí)行力，從貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，和助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度重視財(cái)會(huì)監(jiān)督工作。完善法律法規(guī)，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，繪制監(jiān)督藍(lán)本；創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和管理有機(jī)統(tǒng)一，以查促管；強(qiáng)化監(jiān)督檢查結(jié)果的運(yùn)用，堅(jiān)決捍衛(wèi)監(jiān)督權(quán)威，充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)作用，為提升國家治理能力和治理水平保駕護(hù)航。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，鍛造監(jiān)督“鐵軍”“尖兵”

各單位需設(shè)置專門的財(cái)會(huì)部門，配置專業(yè)人員，以初級(jí)職稱作為從業(yè)門檻，發(fā)揮初級(jí)證從業(yè)資格和專業(yè)職稱的雙重作用，倒逼會(huì)計(jì)從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)提升。從嚴(yán)管理行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的財(cái)會(huì)工作，相關(guān)人員需持證上崗，單位會(huì)計(jì)工作不得外包，保障資金安全，嚴(yán)防失泄密風(fēng)險(xiǎn)。有條件的單位可探索設(shè)立內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督部門，及時(shí)自查自糾。財(cái)政部門要選優(yōu)配齊監(jiān)督人員，擇優(yōu)選取一批政治覺悟高、專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)、敢于斗爭(zhēng)的年輕同志充實(shí)到財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍，定期組織參加專業(yè)培訓(xùn)，以財(cái)政部“財(cái)會(huì)監(jiān)督人才庫”選拔為契機(jī)，鍛造監(jiān)督“鐵軍”“尖兵”，帶動(dòng)一批“行家”“里手”。

（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，提高監(jiān)管效能

探索建立財(cái)會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)及大數(shù)據(jù)中心。結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，將財(cái)會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)嵌入單位財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，用信息化手段常態(tài)化監(jiān)測(cè)資金運(yùn)行，監(jiān)督和制約公權(quán)力的行使。財(cái)政部門要依托預(yù)算管理一體化、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”系統(tǒng)、財(cái)會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)，充分運(yùn)用各類財(cái)政收支大數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)收集、比對(duì)、分析、預(yù)警能力，根據(jù)問題線索有針對(duì)性地開展重點(diǎn)檢查，緩解監(jiān)督人少面廣的矛盾。挖掘大數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督國民經(jīng)濟(jì)“監(jiān)測(cè)器”和“警示器”的作用。

（四）構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力

一是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督要相互協(xié)調(diào)。內(nèi)部監(jiān)督要發(fā)揮就地就近優(yōu)勢(shì)，結(jié)合內(nèi)控內(nèi)審，常態(tài)化開展財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查，并以促進(jìn)問題整改落實(shí)為目標(biāo)，將檢查結(jié)果與外部監(jiān)督共享。外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督建立共信、共享機(jī)制，充分運(yùn)用內(nèi)部監(jiān)督成果，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的積極性。二是財(cái)會(huì)監(jiān)督不同主體之間要相互協(xié)調(diào)。財(cái)政、稅務(wù)、人行、銀保監(jiān)等部門既要分工，更要合作，財(cái)政要履行財(cái)會(huì)監(jiān)督主責(zé)，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，年初統(tǒng)籌監(jiān)督計(jì)劃，定期互通監(jiān)督信息，重點(diǎn)監(jiān)督可組成聯(lián)合檢查組，避免重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督盲點(diǎn)。三是財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督要相互協(xié)調(diào)。貫徹黨的十九屆四中全會(huì)提出的“推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督跨部門協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)督合力”的精神，財(cái)政部門要履行財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體責(zé)任，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、司法等部門的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其他各類監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)督的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性，有效整合資源、暢通信息共享機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力，更好服務(wù)于黨內(nèi)監(jiān)督。