利益相關(guān)者視角下的老舊小區(qū)改造利益補償策略研究

李麗紅，張如夢

(沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110168)

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》指出，老舊小區(qū)是2000年底前建成、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全的住宅小區(qū)。老舊小區(qū)改造作為城市空間和社會福利資源再配置的重要手段，是實施城市更新行動的重要抓手和突破口。老舊小區(qū)改造是一個利益格局重構(gòu)的過程，其理想結(jié)果是實現(xiàn)“帕累托改進”。但現(xiàn)實中，改造使一部分原住民產(chǎn)權(quán)殘缺和收益權(quán)不完整，導(dǎo)致收益受損，破壞了社會分配的公平。沈陽市“市長信箱”中，投訴信件的內(nèi)容包括管網(wǎng)改造設(shè)計方案不合理導(dǎo)致停供、改造后頂樓房屋漏水等問題。對于政府行為造成的收益受損，鑒于不得干預(yù)“杠桿率”等上位政策，利益補償機制的有效性將成為促進雙方的利益協(xié)調(diào)的核心因素[1]。利益補償分為直接補償和間接補償，前者通過現(xiàn)金、物質(zhì)等方式進行；后者通過教育、醫(yī)療等長期投資，改善受損者生活條件和自身的持續(xù)性發(fā)展能力，后者的發(fā)展往往帶動前者的實現(xiàn)。

老舊小區(qū)改造是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。目前，以老舊小區(qū)改造為主題的研究較多，卻鮮少涉及利益受損風(fēng)險的傳遞關(guān)系，尤其從利益受損風(fēng)險背后的共性角度進行利益補償策略分析更為匱乏。Woo J-H等[2]認為最佳的可持續(xù)改造決策應(yīng)考慮到利益相關(guān)者，實現(xiàn)其意愿是改造項目成功的重要因素。張峰[3]認為利益補償涉及多個主體，影響著各利益主體的訴求和行為。為了科學(xué)合理地識別各利益主體，馮琦[4]將利益相關(guān)者理論應(yīng)用于老舊小區(qū)改造沖突解決中，并指出解決沖突的核心是科學(xué)合理地協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的多重利益訴求。以上研究重點關(guān)注利益訴求個體的特性，忽視了訴求間的相互依賴、相互影響的關(guān)系。婁燕妮等[5]將社會網(wǎng)絡(luò)分析法(Social Network Analysis，SNA)引入風(fēng)險管控機制研究，探求了各利益主體與不同風(fēng)險的對應(yīng)關(guān)系以及風(fēng)險類型間影響機理。

SNA主要側(cè)重對網(wǎng)絡(luò)整體和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的定量分析，便于更清晰地觀測改造中關(guān)鍵利益訴求的類型和分布、主要利益受損風(fēng)險的程度和傳遞關(guān)系等。因此，筆者基于利益相關(guān)者理論，界定老舊小區(qū)改造各利益主體及其利益訴求，利用SNA構(gòu)建利益訴求網(wǎng)絡(luò)，探究不同利益訴求間的關(guān)系與受損風(fēng)險傳遞，便于針對性地提出利益補償策略。

一、利益補償策略模型的構(gòu)建

老舊小區(qū)改造利益補償策略的制定從社會網(wǎng)絡(luò)邊界識別、關(guān)系評估、可視化分析層層遞進。如圖1所示，筆者在界定利益主體和利益訴求的基礎(chǔ)上，量化受損風(fēng)險，鎖定補償重點，制定利益補償策略。

圖1 老舊小區(qū)改造利益補償策略制定框架

1.利益主體的界定

老舊小區(qū)利益相關(guān)者是對改造的決策、實施和結(jié)果有影響或受其影響的群體或個體，而這些利益主體對改造項目擁有差異化的利益訴求和不同程度的影響力[6]。

通過CNKI數(shù)據(jù)庫搜索“老舊小區(qū)改造”、“利益相關(guān)者”等關(guān)鍵詞，篩選出33篇相關(guān)核心文獻[7，8]。為了針對性地補償改造項目中的主要利益損失，將眾多利益主體篩選分類，共分為三大類九方主體。第一類為政府(中央及地方政府、財政部、住建部)，為改造的可持續(xù)發(fā)展提供頂層設(shè)計；第二類為居民，是老舊小區(qū)改造的服務(wù)對象和直接受益者；第三類為社會資本(金融機構(gòu)、開發(fā)商、施工單位、專業(yè)經(jīng)營單位、物業(yè)單位)，通過改造項目實現(xiàn)投資收益和運營效益，往往追求經(jīng)濟價值最大化。

2.利益訴求的識別

利益訴求表達了生存和發(fā)展的現(xiàn)實要求。筆者在文本挖掘的基礎(chǔ)上結(jié)合典型案例，從經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)5個領(lǐng)域[9]確定了20種利益訴求(見表1)。

3.利益受損風(fēng)險量化

要使各利益主體能夠按照組織期望的方向協(xié)同努力，就必須充分了解其各自的利益訴求間的影響關(guān)系和受損風(fēng)險。

表1 老舊小區(qū)改造利益訴求

利益主體與訴求并非一一對應(yīng)，通過與專家深度訪談，確定利益主體與訴求間的對應(yīng)矩陣，給利益主體對應(yīng)的利益訴求進行編號S#R*，其中，#代表關(guān)聯(lián)的利益主體，*代表對應(yīng)的利益訴求，以此作為社會網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點。

利益主體訴求網(wǎng)絡(luò)的核心在于“影響關(guān)系”的確定[11]。對各利益主體對應(yīng)訴求間的影響關(guān)系進行問卷調(diào)查，形成0～1關(guān)系矩陣。

各利益主體訴求和改造目標之間存在重要聯(lián)系，但各主體的訴求并不完全相同，甚至存在沖突。在0～1關(guān)系矩陣的基礎(chǔ)上，邀請專家進行打分，取均值構(gòu)建多值關(guān)系矩陣，確定利益受損風(fēng)險影響程度和發(fā)生概率。

4.利益補償重點鎖定

面對改造過程中有限的資源，只有把最具影響力的利益受損納入重點補償范疇，才能保證改造的效率和效果。利用SNA分析網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)形成的原因，進一步識別關(guān)鍵利益訴求和主要受損風(fēng)險關(guān)系。

(1)識別關(guān)鍵利益訴求。將0～1關(guān)系矩陣輸入Ucinet6.560軟件，從整體結(jié)構(gòu)特征和個體結(jié)構(gòu)特征進行分析，將各指標排名前列的利益訴求確定為關(guān)鍵利益訴求。

(2)識別主要受損風(fēng)險關(guān)系。將多值關(guān)系矩陣輸入Netdraw軟件，構(gòu)建利益受損風(fēng)險可視化圖譜。圖譜中，不同顏色的節(jié)點代表不同的利益主體，不同形狀的節(jié)點代表不同領(lǐng)域的訴求，箭線的粗細和方向代表訴求間受損風(fēng)險的程度和傳遞關(guān)系。

5.利益補償策略制定

在老舊小區(qū)改造過程中，利益補償策略的制定要結(jié)合項目的實際情況，針對利益補償重點制定利益補償策略。老舊小區(qū)改造作為保障性民生工程，受益者不必付出等效的代價，具有正外部性。科斯在政府干預(yù)的基礎(chǔ)上提出了外部性問題的解決路徑：將外部性影響明細為可交易的產(chǎn)權(quán)，通過市場交易實現(xiàn)外部利潤的內(nèi)在化。只有使價值通過市場實現(xiàn)，老舊小區(qū)改造才能達到“微利可持續(xù)”的良性循環(huán)。老舊小區(qū)改造利益補償策略制定遵循外部性內(nèi)在化的制度經(jīng)濟分析邏輯，結(jié)合政府發(fā)布的政策和可復(fù)制政策機制清單，從投資、設(shè)計、采購、施工、運維全生命周期提出利益補償策略。

二、案例分析

1.案例簡介

沈陽市大東區(qū)華馨家園于1997年建成，從2014年起成為棄管小區(qū)，目前為業(yè)主自管。其綠化率、容積率、停車位配比率遠低于城鎮(zhèn)小區(qū)標準，電力、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施落后，配套設(shè)施嚴重缺失，空間資源極度貧乏。改造總建筑面積15 081m2，總數(shù)為326戶。

案例坐落于沈陽中街商圈附近，政府投入的有限資源難以平衡居民對人居品質(zhì)升級的強烈期望，7棟樓的小體量改造又難以實現(xiàn)社會資本的盈利，在此狀態(tài)下開展改造將使各方利益嚴重受損。

針對案例的實際問題，經(jīng)過專家深度訪談后得到46個利益訴求節(jié)點。通過“線人法”對案例相關(guān)居民和社會資本進行問卷調(diào)查得到0～1關(guān)系矩陣，45份問卷共確定423條影響關(guān)系，剔除認可度低于50%的關(guān)系，最終確定384條利益訴求影響關(guān)系。在此基礎(chǔ)上專家對影響關(guān)系打分，將其整理、計算后得到多值關(guān)系矩陣。

2.關(guān)鍵利益訴求的識別

SNA通過指標的測算可以輔助研究者更清晰地分析網(wǎng)絡(luò)整體的特性以及網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間的關(guān)系。整體性分析揭示了網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，但無法了解個體特征，因此將整體性分析和個體性分析相結(jié)合，進行深入全面的測度分析。如表2所示，將各利益主體對應(yīng)的利益訴求中排名前10且總排名前20的訴求識別為關(guān)鍵利益訴求。

(1)整體性分析

密度分析。將0～1關(guān)系矩陣輸入Ucinet6.560，案例中利益主體的訴求網(wǎng)絡(luò)密度為0.186，訴求關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)較稀疏的狀態(tài)。整體網(wǎng)密度不高的原因是改造規(guī)模較小，部分利益主體間直接聯(lián)系較少，各自的利益訴求間甚至需要多個節(jié)點作為橋梁才能產(chǎn)生極少影響效應(yīng)。

中心勢分析。整體網(wǎng)點出度中心勢和點入度中心勢分別為83.26%、35.56%，訴求影響關(guān)系有明顯的不對稱性。整體網(wǎng)中介中心勢為47.83%，各訴求間關(guān)系整合度不高，這將導(dǎo)致利益訴求的實現(xiàn)效率不理想。

表2 利益主體的關(guān)鍵利益訴求各項指標值

均衡性分析。傳遞型、循環(huán)型和綜合型三方組中每個節(jié)點都扮演了影響者和被影響者，案例中這3種三方組占比僅為4.835%，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遠沒有達到均衡狀態(tài)。

(2)個體性分析

核心-邊緣分析。由于核心度排名第一與第二相差較大，因此排名第一的S1R2為核心節(jié)點，半邊緣與邊緣節(jié)點則選取平均核心度作為界定和區(qū)分標準[12]。政府的利益訴求在影響關(guān)系中大多為核心節(jié)點和半邊緣節(jié)點，例如S3R19、S3R16、S1R19等，S9R6、S4R13、S1R14等邊緣節(jié)點雖不是利益補償?shù)闹攸c，但可以為補償策略制定提供參考。

個體中心性分析。內(nèi)向指標值和外向指標值間存在明顯差異，反映出不同利益訴求施加影響與接受影響水平具有明顯的異質(zhì)性。S4R17具有較高的內(nèi)向接近中心度(0.634)，提高居民生活品質(zhì)作為改造工作的出發(fā)點和落腳點，不受其他訴求影響；S1R2具有極高的外向接近中心度(1.000)，點度中心度最大(24、45)，經(jīng)濟的發(fā)展與各利益訴求間的聯(lián)系最頻繁，完全影響其他訴求的實現(xiàn)，決定了整個網(wǎng)絡(luò)的信息傳播導(dǎo)向。S1R14的中介中心度為0.167，它是改造工程的附屬利益，是政府規(guī)劃中的更高級目標。

結(jié)構(gòu)洞分析。S1R2限制度最小(0.141)，有效規(guī)模最大(41.549、0.923)，實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展占據(jù)最多的結(jié)構(gòu)洞，控制信息能力最強，對案例各方利益影響巨大。

3.主要受損風(fēng)險關(guān)系識別

將多值關(guān)系矩陣輸入Netdraw軟件，如圖2所示，案例利益受損風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)平均最短路徑為2.068，說明風(fēng)險的傳遞較為便利，需要弱化密切的受損風(fēng)險關(guān)系傳遞效力。網(wǎng)絡(luò)中較粗的連線用橙色箭線突出，即主要利益受損風(fēng)險關(guān)系，與之相關(guān)的利益訴求和受損風(fēng)險的傳遞在補償策略制定中亟需重視。

4.華馨家園改造利益補償策略制定

以案例中重要利益訴求和主要受損風(fēng)險關(guān)系為補償重點，從老舊小區(qū)改造全生命周期對案例各利益主體提出利益補償策略。

(1)推動多元主體融資。提倡政府、居民和社會資本運用市場化原則多方投資，短期內(nèi)促進周邊資源向需求和就業(yè)端轉(zhuǎn)化，打造社區(qū)治理新格局；長期內(nèi)帶動投資增長，擴大內(nèi)需，拉動消費，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

(2)實施聯(lián)動改造方案。針對案例空間資源極度缺乏難題，重點盤活現(xiàn)存低效用地，整體設(shè)計布局社區(qū)空間，以實現(xiàn)居民對生活品質(zhì)升級的訴求。同時對同轄區(qū)的改造項目實施“改-建-運”一體化方案，為政府和社會資本參與改造的全生命周期創(chuàng)造契機。

(3)細化配套設(shè)施建設(shè)。通過實行網(wǎng)格化管理模式對老舊小區(qū)開展綜合整治，入戶走訪征求意見建議，聯(lián)合排查配套設(shè)施隱患和缺口。對接項目庫與企業(yè)庫，推廣PPP模式，借力社會資本解決配套設(shè)施采購問題。

(4)完善公眾參與機制。鼓勵業(yè)主在黨的基層組織的支持下成立“維保小組”，監(jiān)管改造項目施工進度和質(zhì)量。保留業(yè)主物業(yè)自管模式，通過線上平臺實現(xiàn)上通下達，注重人居環(huán)境整治、適老化[13]和無障礙改造建設(shè)等重點訴求，避免形象工程的出現(xiàn)。

(5)尋找增值服務(wù)項目。可以利用一樓商業(yè)用房，發(fā)揮商圈周邊優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)通過充電樁收費、廣告植入等內(nèi)容微利的形式參與具體建設(shè)和后期運維，促進良性循環(huán)。

圖2 利益主體的利益受損風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)

三、結(jié) 論

通過案例對利益補償策略制定模型的應(yīng)用，筆者主要有以下幾點發(fā)現(xiàn)：

(1)政府相較于居民與社會資本具有更高層次的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在利益關(guān)系中占據(jù)主動權(quán)。大部分涉及政府的利益訴求都處于關(guān)鍵位置，政府決策以層層傳遞的效果影響著其他利益主體。政府針對性解決民生設(shè)施缺口，才能提高形象和公信力。(2)居民在改造中處于被動地位，是潛在利益受損風(fēng)險的接收方，要充分發(fā)揮“共同締造”的理念，采取自下而上、居民參與的機制，注重“問需于民、問計于民、問效于民”，塑造居民歸屬感、認同感和共同體意識。(3)社會資本在改造項目中具有調(diào)節(jié)能力，要充分挖掘改造項目的自身優(yōu)勢，實施全生命周期一體化方案，實現(xiàn)老舊小區(qū)改造與社會資本盈利雙向促進，將“微利”向多元化可持續(xù)轉(zhuǎn)化。

本研究的理論研究結(jié)果對于補償老舊小區(qū)改造相關(guān)者利益損失有一定的啟示意義。一方面，各利益主體的訴求網(wǎng)絡(luò)具有多通路、多層次和高連通性等特點，補償策略牽一發(fā)而動全身，要充分考慮各利益主體的訴求和訴求間的影響關(guān)系，加強利益受損風(fēng)險的源頭控制；另一方面補償策略要注重可行性與針對性，結(jié)合老舊小區(qū)自身現(xiàn)狀及難點，鎖定利益補償重點，提出行之有效的補償策略，防范風(fēng)險的傳遞和擴散等連鎖反應(yīng)，才能提高補償效率并增強激勵效果，形成利益補償長效機制。未來可以側(cè)重構(gòu)建更微觀更全面的風(fēng)險網(wǎng)絡(luò)，以期建立老舊小區(qū)改造動態(tài)利益補償機制。