打通基層監(jiān)督“最后一公里”的問題分析與對策建議

劉漢席

習(xí)近平總書記指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松。”在黨中央、國務(wù)院近日出臺《加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》的背景下，基層監(jiān)督在基層治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性、保障性的作用更加突顯，從而確保黨中央重大決策部署和上級要求落實到“最后一公里”，對推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升意義重大。近年來，重慶市從小微權(quán)力監(jiān)督、村(社區(qū))集體“三資”監(jiān)管等“小缺口”著手，融基層監(jiān)督于基層社會治理，取得明顯成效。然而，從具體實踐來看，打通基層監(jiān)督“最后一公里”仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，亟需“四措并舉”推進(jìn)。

一、基層監(jiān)督存在的主要問題——缺乏“四性”

(一)基層監(jiān)督責(zé)任履行缺乏主動性

一是主體責(zé)任壓力傳導(dǎo)不夠。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實呈現(xiàn)“上熱中溫下冷”的趨勢。有的基層黨組織書記第一責(zé)任人責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”責(zé)任停留于口頭，缺乏具體行動；有的鎮(zhèn)村干部受制于“熟人社會”，難以抹開情面真正監(jiān)督，導(dǎo)致基層制度失靈、小微權(quán)力失控、干部行為失范現(xiàn)象時有發(fā)生。二是專責(zé)監(jiān)督力量下沉不夠。區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))基層監(jiān)督體系框架已基本建立，但上下聯(lián)動不夠，導(dǎo)致基層監(jiān)督缺乏硬度。一方面，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)督對象增長與基層監(jiān)督力量增加不匹配，導(dǎo)致日常監(jiān)督疲于應(yīng)付，對下指導(dǎo)、力量下沉難以保障。以重慶市奉節(jié)縣為例，監(jiān)督對象總?cè)藬?shù)增加了12729名，但紀(jì)檢監(jiān)察干部僅增加48名，約265∶1；另一方面，村(社區(qū))紀(jì)檢委員、監(jiān)察監(jiān)督員、監(jiān)督委員會主任等監(jiān)督人員履職能力不強，且與村(社區(qū))干部關(guān)系密切，參與村(社區(qū))事務(wù)監(jiān)督時，直面問題時常力不從心。三是職能監(jiān)管觸角延伸不夠。部分職能部門行業(yè)管理重審輕管、重建輕管、重算輕管現(xiàn)象依然存在，對下達(dá)的資金、項目在“最后一公里”的落地落實情況、民生見效情況跟蹤監(jiān)督缺失；有的不愿自我揭短、自亮家丑，擔(dān)心自己受牽連，對行業(yè)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題“大事化小”“小事化了”，職能監(jiān)管“有觸角無末梢”。

(二)基層監(jiān)督方式方法缺乏創(chuàng)造性

一是教育預(yù)防“說”大于“效”。開展“以案四說”有的缺乏針對性，形式大于內(nèi)容，無觸及靈魂的“現(xiàn)場感”，警示教育猶如“隔靴搔癢”，未能達(dá)到查處一案、警示一片的效果。一體推進(jìn)辦案、監(jiān)督、警示不夠，重事后查處、輕事前預(yù)防和過程監(jiān)督。運用典型案件開展以案促改、以案促治有的不深不實，導(dǎo)致同類違紀(jì)違法反復(fù)發(fā)生。如重慶市2020年查處民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題865起，2021年仍查處民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題873起，其中通過虛報冒領(lǐng)方式騙取補助資金的行為屢查屢見。二是技術(shù)運用“有”大于“效”。作風(fēng)和腐敗問題不斷翻新，呈現(xiàn)隱形變異、由風(fēng)及腐、風(fēng)腐一體等特點，探索運用新技術(shù)新手段提升監(jiān)督能力不夠。有的監(jiān)督檢查主要靠明察暗訪等傳統(tǒng)手段，“大數(shù)據(jù)”智慧監(jiān)督停留在起步階段；有的雖建立了信息化監(jiān)督平臺，但部門之間“信息壁壘”“數(shù)據(jù)壁壘”難以有效打通，“大數(shù)據(jù)無數(shù)據(jù)、智能化不智能”現(xiàn)象普遍存在。

(三)基層監(jiān)督助推治理缺乏操作性

一是推動基層組織力作用發(fā)揮不夠?；鶎狱h組織是“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展”的堅強政治堡壘。但一些地方隨意將上級事務(wù)攤派給基層組織承擔(dān)，致使基層組織責(zé)任大權(quán)力小、事務(wù)多待遇少，權(quán)責(zé)不對等引發(fā)機械勞動、疲于應(yīng)付等現(xiàn)象。在推動為基層組織減壓賦能，保障基層組織力作用發(fā)揮上，基層監(jiān)督工作還有較長路要走。二是提升干部執(zhí)行力務(wù)實舉措不多。基層干部工作辛苦、條件艱苦、生活清苦，始終沖在急難險重第一線，但針對基層干部的考評評價體系、激勵關(guān)懷體系不夠完善，監(jiān)督檢查多于工作關(guān)心，“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)”感受不強，導(dǎo)致基層干部心理畏縮、行動觀望，影響了基層干部執(zhí)行力的挖掘與展現(xiàn)。如對失實信訪舉報的澄清正名、惡意誣告陷害的打擊工作，雖有明確的制度規(guī)定，但在基層實踐中開展不多，激勵擔(dān)當(dāng)作為作用不夠。三是增強群眾號召力導(dǎo)向引領(lǐng)不顯。從客觀上看，重慶屬勞務(wù)輸出大市，不少群眾常年人戶分離。據(jù)統(tǒng)計，全市有1309.64萬人人戶分離，占全市總?cè)丝诘?0.9%。在外地群眾對上級政策、所在村(社區(qū))的事務(wù)不了解就無從談參與監(jiān)督。從主觀上看，不少群眾僅關(guān)心涉及個人利益事項，對其他事項的關(guān)注度、知曉度、參與度不高，反映問題摻雜個人訴求或私人恩怨較多。2021年全市紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接收信訪舉報42930件次，其中非檢舉控告類22823件次，占比53.2%。此外，少數(shù)群眾監(jiān)督反映事項未獲及時解決回應(yīng)，致使其對基層監(jiān)督、全面從嚴(yán)治黨工作的獲得感不強。

(四)基層監(jiān)督工作缺乏融合性

一是“四項監(jiān)督”貫通融合不夠。紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡察監(jiān)督“四項監(jiān)督”雖責(zé)任主體明確，但職能交叉、邊界模糊等問題依然存在。如監(jiān)督檢查室與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、監(jiān)督檢查室與派出監(jiān)察室、派出監(jiān)察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委之間一定程度存在職責(zé)交叉重合等問題。由于監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段等各有側(cè)重，在實際工作中存在“分”多于“合”的現(xiàn)象，“四項監(jiān)督”相互銜接、相互配合、相互借力不夠，未能達(dá)到“1+1>2”的整合效果。二是各類監(jiān)督協(xié)調(diào)配合不夠。黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制不夠健全，缺乏具體可操作的制度確保各類監(jiān)督主體既獨立開展監(jiān)督，又實現(xiàn)信息共享、同頻共振。從監(jiān)督過程看，有的黨委工作部門開展業(yè)務(wù)檢查多，同步開展黨內(nèi)監(jiān)督較少，其他監(jiān)督部門圍繞自身職責(zé)“單向監(jiān)督”較多。從監(jiān)督結(jié)果看，其他各類監(jiān)督主體向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送問題線索不多，且相互之間互通信息不多。

二、打通“最后一公里”監(jiān)督進(jìn)程的對策建議

(一)完善“最后一公里”監(jiān)督組織體系

一是做實“三級聯(lián)動”監(jiān)督格局。堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，完善區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級監(jiān)督銜接體系，通過健全對接聯(lián)系指導(dǎo)、片區(qū)交叉協(xié)作、“室組地”聯(lián)動監(jiān)督機制，強化上級對下級監(jiān)督工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)力度，推動監(jiān)督下沉、監(jiān)督落地。如探索“主體責(zé)任告知制度”，推動黨委書記向分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出書面告知書，形成以黨委“一把手”抓分管領(lǐng)域“責(zé)任人”的壓力傳導(dǎo)。建立“村(社區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—區(qū)(縣)”三級監(jiān)督統(tǒng)籌調(diào)度機制，構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)吹哨、部門報到、紀(jì)委督效”工作格局。二是完善內(nèi)外統(tǒng)籌監(jiān)督機制。建立黨委統(tǒng)籌各類監(jiān)督的聯(lián)席會議機制，每年初會商監(jiān)督重點，完善聯(lián)合處置、信息互通、線索移送機制，破除各類監(jiān)督工作壁壘，促進(jìn)優(yōu)勢互補、力量疊加。如探索建立“打捆監(jiān)督”制度，通過將監(jiān)督力量和監(jiān)督內(nèi)容“打捆”，提升監(jiān)督效率。三是激發(fā)基層群眾監(jiān)督活力。創(chuàng)新公示公開方式，用好微信、抖音等新媒體新技術(shù)加強“四務(wù)”公開，廣泛推行“線上+線下吐槽箱”制度，拓寬群眾反映意見、信訪舉報渠道。村(居)民委員會引導(dǎo)修訂完善“村規(guī)民約”，加強紀(jì)法宣傳教育，通過“積分制”動員群眾參與基層治理，依法依規(guī)開展監(jiān)督，對群眾反映的問題線索限時查辦反饋，讓群眾切實感受到監(jiān)督話語權(quán)、知情權(quán)，增強積極性，提升獲得感。

(二)健全“最后一公里”監(jiān)管制度規(guī)范

一是完善小微權(quán)力運行監(jiān)督制度。嚴(yán)格落實重慶市《加強村(社區(qū))干部特別是“一肩挑”人員管理監(jiān)督的重點措施》，全面排查小微權(quán)力運行風(fēng)險點，圍繞村(社區(qū))重大事項決策、“四務(wù)”公開、集體“三資”監(jiān)管等方面，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督措施。如試點推行村級“三資”提級監(jiān)督，落實村(社區(qū))重大事項按照群眾代表評議、自治組織商議、村兩委會議、監(jiān)督委員會審議的“四議”工作法集體決策。實行監(jiān)察監(jiān)督員工作按月“派單”明確監(jiān)督內(nèi)容與流程，強化對小微權(quán)力運行的全過程監(jiān)督和制約。二是完善基層資金使用監(jiān)管制度。加強區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級對村級資金全方位、立體性監(jiān)管，落實鎮(zhèn)街駐村(社區(qū))干部監(jiān)管村級資金，村級配備資金監(jiān)管聯(lián)絡(luò)員，確保監(jiān)管成效。健全村(社區(qū))資金監(jiān)管制度，督促村(社區(qū))按時報賬、清晰記賬，村(社區(qū))按月公開村務(wù)、財務(wù)情況，接受群眾監(jiān)督。三是完善基層干部培養(yǎng)激勵制度。將廉政教育納入基層干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃，加強對基層黨組織黨內(nèi)政治生活情況的監(jiān)督檢查。探索開展村(社區(qū))干部廉潔風(fēng)險預(yù)警防控和分級管理，根據(jù)廉潔風(fēng)險由高到低分為“紅黃藍(lán)”三色等級管理。出臺基層干部正向激勵辦法，每年安排一定資金用于村(社區(qū))干部績效考核。建立澄清保護(hù)機制，出臺容錯糾錯實施辦法，激勵擔(dān)當(dāng)作為。完善干部成長培養(yǎng)機制，激勵更多機關(guān)年輕干部到基層一線鍛煉，完善村(社區(qū))干部報考公務(wù)員與事業(yè)編制制度，為基層監(jiān)督與為民服務(wù)激活“一池春水”。

(三)推動“最后一公里”監(jiān)督方式創(chuàng)新

一是探索“監(jiān)督+網(wǎng)格”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。按照“區(qū)(縣)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主抓、村(社區(qū))協(xié)同”工作思路，建立完善基層監(jiān)督網(wǎng)格，讓監(jiān)督沉下去，使問題浮上來，把群眾的訴求解決在家門口。如建立市管領(lǐng)導(dǎo)全面聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)制度，借鑒奉節(jié)“干部走訪、教師家訪、醫(yī)生巡訪、農(nóng)技隨訪”的“四訪”工作法，形成監(jiān)督“一張網(wǎng)”，適時了解惠民富民政策在“最后一公里”的落實情況。二是探索“監(jiān)督+科技”監(jiān)督手段。充分運用大數(shù)據(jù)，建好小微權(quán)力監(jiān)督平臺，打通行業(yè)部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)“孤島”，讓科技賦能基層監(jiān)督，用數(shù)據(jù)護(hù)航鄉(xiāng)村振興。如全市統(tǒng)一探索建設(shè)基層監(jiān)督平臺，不斷完善功能，利用數(shù)字電視、手機APP、微信、短信等方式開展村(社區(qū))事務(wù)公開，讓群眾足不出戶或在異地他鄉(xiāng)就能了解村級財務(wù)、民生項目、資金發(fā)放等相關(guān)情況，讓權(quán)力既在陽光下運行，更在監(jiān)督中規(guī)范。三是探索“監(jiān)督+問題”監(jiān)督導(dǎo)向。根據(jù)各類監(jiān)督發(fā)現(xiàn)、信訪舉報和民調(diào)反映出的基層突出問題，推動開展專項治理，從根本上解決群眾身邊的腐敗問題和不正之風(fēng)，鏟除滋生問題的土壤。如對重復(fù)信訪問題開展大起底、大清理，監(jiān)督推動主責(zé)部門和屬地單位依規(guī)依紀(jì)依法開展綜合治理。強化巡視巡察、專項檢查問題整改監(jiān)督，推動從“一個問題”到“一類問題”解決，變“問題整改”為“系統(tǒng)治理”。

(四)強化“最后一公里”監(jiān)督保障力度

一是筑好基層堡壘強監(jiān)督。全面實施基層黨建提升行動，加強黨支部標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，充分發(fā)揮黨支部在基層治理中的政治引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘作用。鞏固黨史學(xué)習(xí)教育成果，深化“我為群眾辦實事”活動，持續(xù)加強作風(fēng)建設(shè)，用好“身邊案例”“榜樣事例”教育引導(dǎo)“身邊干部”。二是融入基層治理強監(jiān)督。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探索“融治理”，建立基層事務(wù)清單，通過清單明責(zé)定責(zé)，將各項工作統(tǒng)籌融入基層治理之中，建立權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕鶎又卫眢w系，推動為基層減輕負(fù)擔(dān)。如，出臺村級組織工作事項準(zhǔn)入制度，建立村級組織依法自治事項清單、依法協(xié)助政府工作事項清單、負(fù)面事項清單、依法出具證明事項清單“四張清單”制度，切實做到為基層組織“松綁減壓”、賦能增效。三是樹好廉潔新風(fēng)強監(jiān)督。把營造崇廉拒腐、戒奢尚儉的氛圍與鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)、民風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來，變說教為“四導(dǎo)”，將廉潔教育貫穿到引導(dǎo)創(chuàng)優(yōu)爭先、勸導(dǎo)行為規(guī)范、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗、宣導(dǎo)向善向美工作中，結(jié)合新時代文明實踐活動，建立村(社區(qū))干部廉潔積分制度，一體推進(jìn)基層干部不敢腐不能腐不想腐工作機制，推動營造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)和文明和諧的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，使廉潔成為基層干部永續(xù)追求與時代新風(fēng)。