集中管轄改革視域下行政訴源治理平臺建設(shè)嵌入社會治理格局的實證與解構(gòu)
——以重慶市S中院為例

劉厚勇 袁欽明 張 瑩

行政爭議訴源治理作為訴源治理的一個重要領(lǐng)域，其本質(zhì)在于通過多元化解路徑行政爭議實質(zhì)化解。在跨區(qū)劃集中管轄背景下，行政訴訟管轄制度改革正穩(wěn)步推進。行政爭議的實質(zhì)化解工作進展如何，呈現(xiàn)有哪些特點，面臨哪些困難，如何構(gòu)建有集中管轄特點的行政訴訟訴源治理平臺，都值得探索和思考。本文對重慶S中院轄區(qū)自2015年9月1日實施集中管轄改革以來的行政爭議實質(zhì)化解情況進行分析，結(jié)合具體實踐數(shù)據(jù)，從行政案件集中管轄制度試點后的成效和對行政訴源治理的影響等方面，對該制度的運行進行了研究，以期對集中管轄改革背景下的行政訴源治理平臺建設(shè)提出合理建議。

一、集中管轄改革背景下的行政爭議實質(zhì)化解現(xiàn)狀

任何司法制度的改革都需要實踐來檢視。行政案件集中管轄改革自浙江省麗水中級人民法院于2007年開始試行已經(jīng)有十余年。伴隨著司法體制改革中法官員額制的全面推開、法院人財物統(tǒng)管的實現(xiàn)，以排除行政干預(yù)、維護司法公正、優(yōu)化司法資源、提升審判隊伍綜合素質(zhì)為主要價值目標(biāo)而構(gòu)建的行政案件集中管轄制度，在強調(diào)行政爭議實質(zhì)化解的新背景下的運行效果如何？筆者研究發(fā)現(xiàn)，S中院經(jīng)過近6年的集中管轄改革實踐，集中管轄制度在排除行政干預(yù)、提高行政審判的公正性和公信力、促進法治政府建設(shè)、降低信訪壓力等方面取得了良好的制度成效，但從訴源治理角度分析，而集中管轄給行政爭議的實質(zhì)化解帶來了沖擊和挑戰(zhàn)。

(一)措施便民有效，行政爭議源頭預(yù)防缺位

源頭預(yù)防爭議是訴源治理的第一維度，也是訴源治理最為本質(zhì)的含義。按照常理，集中管轄會給當(dāng)事人的起訴帶來地理上的不便，勢必會降低法院受理的行政案件數(shù)量，集中管轄后行政案件數(shù)量應(yīng)呈下降趨勢。那么集中管轄后S中院轄區(qū)受理行政案件數(shù)量如何呢？經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，S中院轄區(qū)在集中管轄以前，五個基層法院年均受理行政案件總數(shù)在400件左右，但自2015年集中管轄以來，兩個集中管轄法院年均受理行政案件總量近500件，受理行政案件數(shù)量大幅上升。這說明集中管轄實施的便民措施有效，充分地保障了當(dāng)事人訴權(quán)的行使，同時也反映出行政爭議的源頭預(yù)防存在缺位。

(二)案結(jié)事不了情況突出，行政爭議實質(zhì)化解效果不佳

在行政爭議的化解機制中，行政訴訟是保障行政相對人合法權(quán)益的最后一道防線，也是解決行政爭議現(xiàn)實中的主渠道。行政審判案結(jié)事了是判斷行政爭議實質(zhì)化解的重要方面，這可以用案件上訴率、調(diào)解率等指標(biāo)衡量。從上訴率看，集中管轄前，該院轄區(qū)基層法院的案件上訴率保持在20%左右，遠低于全市基層法院同期水平，服判息訴效果較好。但集中管轄后，上訴率快速升高，較集中管轄前上訴率上升了近2倍。2021年，兩個集中管轄法院的案件上訴率高達57.66%。從調(diào)解率看，集中管轄前，該院轄區(qū)基層法院的平均調(diào)解率超過25%，2014年的平均調(diào)解率甚至達到28.27%；集中管轄后，集中管轄法院年均調(diào)解率下降至21.5%。

(三)行政機關(guān)自我糾錯率下降，司法與行政良性互動弱化

集中管轄前，當(dāng)?shù)胤ㄔ号c行政機關(guān)的溝通聯(lián)系更為緊密，案件的協(xié)調(diào)化解工作更為順暢。集中管轄后，司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的分離導(dǎo)致部分行政機關(guān)參與協(xié)調(diào)處理案件不積極、不主動。集中管轄前，行政機關(guān)的自我糾錯率超過50%，而集中管轄后，這一比例大幅下降，2019年達到歷年最低值10.2%。2021年該比例有所提升，但仍遠低于集中管轄前的平均水平。這反映出受司法與行政的良性互動弱化影響，行政爭議的協(xié)調(diào)力度、行政自我糾錯大大降低。

二、集中管轄對行政爭議實質(zhì)化解產(chǎn)生挑戰(zhàn)的原因分析

相較于民事、刑事爭議，行政爭議的一方為行政機關(guān)，另一方為行政相對人，二者處于“不對稱的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，使得行政爭議有其特殊性。這一特殊性直接導(dǎo)致行政爭議的化解高度依賴于行政機關(guān)，需要行政機關(guān)的高度配合，集中管轄則對這一基礎(chǔ)產(chǎn)生了一定的沖擊。

(一)制度設(shè)計初衷引發(fā)價值沖突

行政訴訟法的立法目的既有解決行政爭議，又有保護合法權(quán)益和監(jiān)督依法行政。在這三者的關(guān)系上，理論認識并不統(tǒng)一。有的認為行政訴訟的首要目的和根本目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政只能服從和服務(wù)于這一首要目的和根本目的；有的則認為行政訴訟法的立法目的應(yīng)該是解決行政爭議，在解決爭議中起到保護合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用。回歸到集中管轄，其制度設(shè)立初衷即為防止行政干預(yù)司法，更好地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。因一方當(dāng)事人為行政機關(guān)的獨特性，行政爭議的實質(zhì)化解高度依賴于當(dāng)?shù)攸h委政府、行政機關(guān)的配合和支持。是故，集中管轄的制度設(shè)計初衷即對行政爭議的實質(zhì)化解帶來了一定的沖擊和挑戰(zhàn)。

(二)跨區(qū)域化解增加爭議化解難度

屬地管轄時，基層法院與地方政府有密切聯(lián)系，接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，普遍形成了由政法委牽頭協(xié)調(diào)、公檢法各司其職、政府部門積極配合的較為成熟、穩(wěn)定的化解糾紛格局。地方政府與行政機關(guān)對行政爭議的來源、背景更為熟悉，化解矛盾也更積極，能夠聯(lián)動基層自治組織、信訪部門、相關(guān)行政職能部門等一切有效力量，多途徑、多方式解決當(dāng)事人的訴求。但集中管轄后，集中管轄法院由于案件數(shù)量的增加以及信訪壓力的降低，對化解行政爭議的責(zé)任心與積極性下降。同時，集中管轄法院對其他區(qū)縣政情、社情不了解、不熟悉，加之跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)難度增大，要求其積極參與行政爭議的化解難度增加。

(三)審判與信訪穩(wěn)控機制錯位削減工作合力

集中管轄法院因?qū)ζ渌麉^(qū)縣政情、社情不了解、不熟悉，將一些本來先行行政協(xié)調(diào)處理更為適宜的群體性、敏感性案件受理進來，既增加了行政案件數(shù)量，還可能誘發(fā)不穩(wěn)定因素。一旦處理不慎則可能引發(fā)非集中管轄地黨委、政府對人民法院的負面情緒和認識，降低其參與協(xié)調(diào)化解行政爭議的熱情。一些案件中，行政機關(guān)原本已制定可行協(xié)調(diào)方案，但因溝通協(xié)調(diào)不暢被一審敗訴，而拒絕協(xié)調(diào)打“氣官司”。有些行政機關(guān)擔(dān)心缺乏當(dāng)?shù)攸h委政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)方案經(jīng)不起內(nèi)部審查，而被迫打“免責(zé)官司”。這都導(dǎo)致案件數(shù)量的增加，且不利于行政爭議的實質(zhì)化解。較少數(shù)的行政機關(guān)因個案對人民法院產(chǎn)生抵觸情緒，在化解其他矛盾時表示“法院怎么判我們就怎么辦”“法院判多少我們給多少”，拒不配合法院組織的行政爭議化解工作。

三、行政爭議實質(zhì)化解和防止干預(yù)司法的沖突與協(xié)調(diào)

從實踐來看，集中管轄對行政爭議化解工作帶來了種種沖擊，其背后是行政法理論上實質(zhì)化解行政爭議和防止干預(yù)司法之間的價值沖突。因此，推動集中管轄下的行政訴源治理應(yīng)消弭沖突，使前述價值與目標(biāo)達到內(nèi)在協(xié)調(diào)。

(一)行政爭議實質(zhì)化解與防止干預(yù)司法的沖突矛盾

1.封閉對抗與開放協(xié)作之間的邊界沖突

行政審判存在封閉對抗的顯著特點，行政相對人與行政機關(guān)對抗、司法權(quán)與行政權(quán)對抗。盡管行政審判對行政行為的負面判斷逐年升高，但行政審判存在效率、資源上的難題，黨委、政府、人大、行政機關(guān)、社會團體等多方力量又無法進入行政審判環(huán)節(jié)參與化解行政爭議，且多層次的行政爭議解紛網(wǎng)絡(luò)尚不完善，行政爭議實質(zhì)化解合力的有效集成還存在很大的空間。在當(dāng)前強調(diào)多元解紛、訴源治理、ADR替代性解紛等大環(huán)境下，行政審判的封閉對抗亟須加入“開放協(xié)作”的特質(zhì)。

2.司法能動與司法中立之間的角色沖突

當(dāng)前，在基層治理體系作用尚不彰顯，行政復(fù)議尚未發(fā)揮解決行政爭議的主渠道作用的形勢下，人民法院發(fā)揮司法能動性，以行政審判程序為基礎(chǔ)，主導(dǎo)開展了訴源治理、調(diào)解協(xié)調(diào)等工作。但是，現(xiàn)階段人民法院直接挺向解決行政爭議“第一線”的司法能動，造成了行政救濟作用不彰、司法資源緊張短缺以及司法權(quán)威矮化弱化，與司法中立、司法謙抑等產(chǎn)生角色沖突。

3.合作共謀與獨立判斷之間的行為沖突

“從源頭上預(yù)防和減少行政爭議發(fā)生”是人民法院和行政機關(guān)的共同使命，“實現(xiàn)行政糾紛的實質(zhì)性化解構(gòu)成了行政機關(guān)和人民法院的‘合作’與‘共謀’的牢固政治基礎(chǔ)。”對此，推斷分析行政爭議妥善協(xié)調(diào)的原因可能是因為人民法院和行政機關(guān)沒有直面行政行為已經(jīng)違法或不當(dāng)?shù)氖聦?，誘使原告認為如果再鬧下去就可能理虧。這意味著人民法院化解行政爭議的方法、手段和措施存在選擇性司法的嫌疑，沒有體現(xiàn)“司法的獨立判斷”，無法對違法或瑕疵行政行為起到督促、引導(dǎo)、糾正的作用，亦可能造成司法機關(guān)與行政機關(guān)“站在一邊”的不良印象。

(二)行政爭議實質(zhì)化解與防止司法干預(yù)的內(nèi)在協(xié)調(diào)

1.司法參與應(yīng)遵循司法規(guī)律

司法參與應(yīng)遵循司法規(guī)律，有所限度、合法合理地推動行政爭議的實質(zhì)化解工作。在訴源治理中應(yīng)更多地引入基層善治和行政復(fù)議等的功能，有序遞進地推動行政爭議在化解網(wǎng)絡(luò)中被化解或找到出口進入下一個解紛層次。在有調(diào)解、協(xié)調(diào)空間的案件中堅持不偏不倚，在法律的框架和原則下進行工作，甚至在當(dāng)事人不愿或者久“調(diào)”不決的情況下，應(yīng)及時將行政爭議納入行政審判程序中，在應(yīng)體現(xiàn)和行使“最終判斷權(quán)”時，人民法院應(yīng)恪守司法中立、司法謙抑原則。

2.化解機制應(yīng)注重開放多元

從行政相對人角度看，行政審判應(yīng)以實質(zhì)化解行政爭議為目標(biāo)；從行政機關(guān)看，政府在主導(dǎo)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對社會穩(wěn)定價值有著重大關(guān)切，對行政審判有著多元合作共治的現(xiàn)實需求；從法院的角度看，在行政爭議的化解過程中，其“幾乎自始至終都要在法律與政策、實質(zhì)爭議和程序爭議、維護政府權(quán)威和個人權(quán)利、自主與謙抑之間不斷穿行”。去司法中心化、探索優(yōu)化行政審判外部環(huán)境的體制機制，是發(fā)揮行政審判功能、應(yīng)對復(fù)雜形勢的現(xiàn)實需求，人民法院應(yīng)充分尋求黨委政府的支持，引入行政機關(guān)、基層組織、社會力量等多元主體積極參與行政爭議的實質(zhì)化解中，推動完善行政爭議實質(zhì)化解網(wǎng)絡(luò)以及機制體制。

3.解紛合力應(yīng)規(guī)范權(quán)力運作

實質(zhì)化解行政爭議首先應(yīng)窮盡行政救濟手段，盡可能地在行政程序中解決行政爭議。在源頭階段建立由具體執(zhí)法人員化解、行政機關(guān)負責(zé)人化解、部門負責(zé)人化解的遞進式解決行政爭議的責(zé)任體系，“通過遞進式解決方式，讓大量行政爭議在產(chǎn)生初期就能得到行政機關(guān)積極回應(yīng)，弱化行政相對人的對抗情緒”。關(guān)注行政復(fù)議功能的重構(gòu)，發(fā)揮解決行政爭議的主渠道功能。其次，司法和行政兩大實質(zhì)化解行政爭議的權(quán)力之間應(yīng)增強良性互動，明確互動的邊界，防止良性互動異化為“司法與行政的同盟”，規(guī)范行使審判權(quán)和行政權(quán)。再次，監(jiān)察機關(guān)、人民法院、人民檢察院、法制機關(guān)等共同發(fā)揮監(jiān)督作用規(guī)范監(jiān)督行政行為，促進行政爭議的實質(zhì)化解。最后，依法引入社會團體、基層組織、行業(yè)協(xié)會等基層自治權(quán)、社會自治權(quán)、行業(yè)自治權(quán)，規(guī)范人民調(diào)解與化解行政爭議的銜接轉(zhuǎn)化工作。

四、行政訴源治理平臺建設(shè)的社會治理體系供給分析

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》要求，人民法院應(yīng)強化行政爭議的訴源治理，探索建立訴前和解機制。S中院結(jié)合集中管轄實踐經(jīng)驗，在轄區(qū)與行政機關(guān)共同打造行政訴源治理平臺——“行政爭議化解中心”，以增強集中管轄后行政爭議的實質(zhì)化解實效。為增強行政訴源治理平臺建設(shè)嵌入社會治理格局的可行性，圍繞職能建設(shè)、案件范圍、解紛合力、法治目標(biāo)、體制機制等提出社會治理體系對行政訴源治理平臺建設(shè)的供給元素如下：

(一)推動行政爭議化解中心職能建設(shè)，強化社會治理體系的主體供給

行政爭議化解中心建設(shè)應(yīng)以黨委領(lǐng)導(dǎo)、法院引導(dǎo)、府院共建、部門聯(lián)動為原則。行政爭議化解中心應(yīng)設(shè)立專門的辦公地點、配備專門的工作人員。為便利爭議的實質(zhì)化解，發(fā)揮行政機關(guān)在行政爭議實質(zhì)化解中的突出作用，中心應(yīng)盡量設(shè)在各地司法局，法院立案庭設(shè)立化解轉(zhuǎn)辦窗口。法院行政審判人員、司法局行政復(fù)議應(yīng)訴人員為行政爭議化解中心常駐化解員，還可以聘請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師、退休的資深法律從業(yè)者、人民調(diào)解員等為行政爭議特邀化解員?；庵行呢撠?zé)對行政糾紛進行實質(zhì)性化解，應(yīng)從基層法院和區(qū)司法局常駐化解員中各指派一名擔(dān)任具體案件化解員。重點案件可組建化解小組，化解小組應(yīng)有特邀化解員參加。案件化解員和化解小組在化解工作中應(yīng)加強對群體性事件和負面輿情的風(fēng)險評估，加強與有關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，切實做好信訪維穩(wěn)與輿情應(yīng)對。

(二)明確行政爭議化解案件來源范圍，豐富社會治理體系的對象供給

化解案件來源主要有：一是行政管理過程中，行政機關(guān)或行政相對人需要化解的行政爭議可直接向化解中心申請化解；二是行政相對人提起行政復(fù)議或訴訟，在復(fù)議機關(guān)、人民法院案件受理前發(fā)現(xiàn)適宜化解，且當(dāng)事人同意化解的行政爭議；三是行政相對人在訴訟或復(fù)議中甚至訴訟或復(fù)議后，認為需要化解的可再次向化解中心申請化解?；獾募m紛類型包括：一是法定允許調(diào)解的行政爭議，如涉行政賠償、行政補償爭議；對行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)作出的行政行為不服而引起的行政爭議。涉及民事爭議可一并解決的行政爭議；二是涉及人數(shù)眾多、利益重大，對國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益可能造成重大損失的行政爭議。三是根據(jù)案情實際，不適合“一判了之”的案件，如行政相對人的訴訟請求難以得到法律支持，但確有實體權(quán)益需要保護或者確有其他合理需求需要救濟的案件，當(dāng)事人要求和解或通過和解方式處理有利于實質(zhì)性化解的行政爭議。四是地方黨委、政府協(xié)調(diào)先行處理效果更好的爭議，如集體土地征收、國有土地上房屋征收等。五是兜底性的其他依法依規(guī)可以調(diào)解、協(xié)調(diào)的行政爭議。另外，需要注意的是，為有效區(qū)分信訪機構(gòu)與化解中心的職責(zé)，對不屬于行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍的行政爭議應(yīng)排除在中心化解的行政爭議范圍。

(三)集成行政爭議實質(zhì)化解的同向合力，強化社會治理體系的隊伍供給

一是集成黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)力、政治把關(guān)力、協(xié)調(diào)動員力。針對行政相對人人數(shù)眾多、在轄區(qū)內(nèi)有重大影響或嚴重影響政府形象與公信力的案件，可以建立重大行政案件督辦機制，由化解中心直接提請本級政府主管領(lǐng)導(dǎo)督辦，由涉訴行政機關(guān)主要負責(zé)人牽頭化解，化解過程與化解結(jié)果報本級政府備案，增強化解的決策力度和協(xié)調(diào)力度。二是集成非集中管轄法院的司法判斷力、調(diào)解協(xié)調(diào)力、司法服務(wù)力。在集中管轄的背景下，應(yīng)強調(diào)非集中管轄法院會同當(dāng)?shù)攸h委政府做好涉訴信訪維穩(wěn)工作，建立多元化和解機制的重要性。創(chuàng)建行政爭議委托、聯(lián)合調(diào)解機制，對集中管轄法院受理但適合屬地調(diào)解的案件，非案件集中管轄法院的行政審判法官應(yīng)有效參與到行政爭議的調(diào)解、協(xié)調(diào)之中，并計算其工作量。三是集成基層組織和社會團體等群眾工作力、動員組織力、源頭防控力?；庵行膽?yīng)與基層組織和其他社會團體進行對接，突出基層組織等在基層善治體系中宣傳引領(lǐng)、教育說服、協(xié)調(diào)化解功能。

(四)追求行政爭議實質(zhì)化解的法治目標(biāo)，保障社會治理體系的價值供給

行政爭議實質(zhì)化解應(yīng)注重形式法治與實質(zhì)法治的統(tǒng)一，因此要完善行政爭議化解的制度建設(shè)，以完善的程序機制確保法治價值的體現(xiàn)。一是建立訴前釋明制度，在訴前有效且合理合法地分流行政糾紛。在立案階段充分運用書面釋明，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟方式解決糾紛，將大量不符合條件的案件在訴前分流。二是規(guī)范糾紛流轉(zhuǎn)程序。暢通上下級法院、集中管轄法院與非集中管轄法院之間、集中管轄法院的行政庭與立案庭之間、非集中管轄法院與當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)之間的銜接機制的構(gòu)建，規(guī)范案件登記、移送、通知等流程，確保案件的移送通暢。三是細化化解流程，明確化解時限?；饬鞒虘?yīng)盡量簡化，開展化解工作應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人的實際需求，不局限于當(dāng)事人的訴訟請求，防止和解走過場。明確化解時限，不得久調(diào)不決，防止化解影響當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。四是保障司法的最終判斷權(quán)。人民法院可根據(jù)和解情況和當(dāng)事人的申請，采取制作調(diào)解書、允許撤訴等方式結(jié)案。未能達成和解協(xié)議，符合法定立案條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時立案，以保障司法的最終判斷權(quán)。

(五)加強行政爭議化解中心的機制建設(shè)，釋放社會治理體系的效能供給

為確保行政爭議化解中心的運行實效，防止其淪為表面工程，應(yīng)加大機制建設(shè)，確保實現(xiàn)行政爭議的有效實質(zhì)化解。一是建立常態(tài)化府院協(xié)調(diào)會議機制。定期召開府院聯(lián)席會議，通報府院聯(lián)動工作情況和行政爭議化解情況，協(xié)調(diào)解決行政爭議實質(zhì)化解中存在的實際問題。二是要建立化解過錯追究機制。要將行政機關(guān)參與行政訴訟化解及協(xié)議履行情況納入法治政府建設(shè)工作考核范圍，形成定期通報制度。三是建立行政機關(guān)負責(zé)人參與化解機制。行政機關(guān)在接到化解中心的通知后，應(yīng)當(dāng)確定該行政機關(guān)作出具體行政行為的機構(gòu)負責(zé)人全程參與案件調(diào)查及化解工作，力爭實質(zhì)性化解行政爭議。

當(dāng)前，行政訴訟爭議的實質(zhì)化解總體呈現(xiàn)司法主導(dǎo)的顯著特征，化解中心的建設(shè)主要承擔(dān)了訴訟程序之外的階段性化解任務(wù)，而司法中立、防止干預(yù)等要求司法參與不能過早過深，否則不符合行政審判制度的設(shè)計初衷。集中管轄將行政案件管轄區(qū)域與行政管理區(qū)域適度分離，很好地避免了人民法院過早陷入行政爭議化解，從而消解其他解紛機制功能的嫌疑，極大地緩解了司法能動與司法中立之間的矛盾。目前，S中院轄區(qū)的N區(qū)、F區(qū)司法局已與法院率先建立了行政爭議化解中心，下一步S中院將在轄區(qū)其他區(qū)縣推廣，繼續(xù)為集中管轄改革和行政訴源治理累計可觀的經(jīng)驗和穩(wěn)定的社會評價。