協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑研究

司春霞

黨的十九屆四中全會指出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，特別提出要發(fā)揮民主協(xié)商在社會治理中的獨特優(yōu)勢。由此可見，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求在基層社會治理中更多地運用協(xié)商民主的方式來推進基層治理現(xiàn)代化。社區(qū)是國家和社會治理的重要對象，是人民群眾生活的共同家園，社區(qū)治理在基層社會治理中具有尤為重要的地位與作用?！吧鐓^(qū)治理現(xiàn)代化是順應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義”。[1]因此，協(xié)商民主與基層社會治理現(xiàn)代化成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的焦點。

一、問題的提出

協(xié)商民主(Deliberative democracy)這個概念起源于20世紀(jì)80年代的西方，最初由美國學(xué)者畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中提出。從此之后，在西方關(guān)于協(xié)商民主理論的研究也越來越多，早期的“投票民主”以及發(fā)展到現(xiàn)在的“協(xié)商民主”。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一概念的研究可以追溯到21世紀(jì)初哈貝馬斯訪華期間發(fā)表的題為《民主的三種規(guī)范模式》的演講，之后中國學(xué)者也開始對此進行研究并發(fā)表了相關(guān)文章進行討論，并不斷推進協(xié)商民主的研究不斷拓展。尤其是黨的十八大以來，學(xué)術(shù)界對社會主義協(xié)商民主研究更加深入更加廣泛。主要圍繞社會主義協(xié)商民主的發(fā)展歷程、基本內(nèi)涵、價值意義、作用優(yōu)勢、制約社會主義協(xié)商民主發(fā)展的因素以及推進路徑等方面展開。如陳家剛的著作《協(xié)商民主與國家治理:中國深化改革的新路向新解讀》，林尚立寫的《協(xié)商民主:中國的創(chuàng)造與實踐》，李君如的《協(xié)商民主在中國》等等。隨著協(xié)商民主在基層社會治理中的發(fā)展和實踐，協(xié)商民主作為基層社會治理的創(chuàng)新舉措也成為專家學(xué)者研究的重點課題之一。

從國內(nèi)外研究情況來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界從不同學(xué)科和角度對協(xié)商民主與社區(qū)治理的相關(guān)問題進行了研究，并取得了一系列有價值的學(xué)術(shù)成果。然而，需要引起注意的是，一方面國外學(xué)術(shù)界對協(xié)商民主在社區(qū)治理方面的研究實踐形式上僅局限于社區(qū)公共事務(wù)或具體事項的決策方面，還沒有形成一套完整的運行機制。另一方面，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對該問題的研究主要集中在協(xié)商民主與基層社會治理區(qū)域?qū)嵺`層面的重復(fù)研究較多，創(chuàng)新性研究不足，難以指導(dǎo)實踐。正如有的學(xué)者所說“現(xiàn)有關(guān)于社區(qū)治理的研究大多是對各地社區(qū)治理文件的解讀抑或?qū)嵺`總結(jié),研究碎片化明顯,既缺乏政策與實踐兩者融合互嵌分析,也缺乏系統(tǒng)性與規(guī)范性的學(xué)理研究”[2]。特別是針對協(xié)商民主推進社區(qū)治理現(xiàn)代化方面的研究成果還不多，還不夠深入和系統(tǒng)。可見，協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化的問題值得進一步研究和探討。

二、協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的實踐困境

(一)協(xié)商參與主體有待進一步培育

“政府、民眾和社會力量三者共同構(gòu)成了基層治理現(xiàn)代化的多元化主體,這既是時代發(fā)展的必然結(jié)果,也是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障”。[3]調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社區(qū)治理任務(wù)主要落在社區(qū)工作人員和網(wǎng)格員身上，繁瑣的社區(qū)事務(wù)使其疲于應(yīng)付，社會資源參與治理力度不夠。近年來多元協(xié)商治理主體雖有一定發(fā)展，但發(fā)展滯后、協(xié)商參與主體發(fā)育還不完善現(xiàn)象依然存在。其具體表現(xiàn)在：部分社區(qū)工作人員年齡偏大，文化層級較低，知識結(jié)構(gòu)老化，思維方式固化，處理問題仍然以行政手段為主，有時為了響應(yīng)上級的號召，臨時應(yīng)付，協(xié)商流于表面；協(xié)商參與主體單一；社會組織參與協(xié)商不充分等問題。

(二)協(xié)商參與意識有待進一步增強

群眾參與意識的強弱直接影響著協(xié)商參與主體的數(shù)量以及協(xié)商結(jié)果的質(zhì)量。隨著社會轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展，人們主體意識的覺醒，參與管理社會事物的意識也在逐步增強，但是在基層社會治理領(lǐng)域，群眾協(xié)商參與意識還有待進一步增強。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理中能夠積極參與并發(fā)揮較大作用的主要是“社區(qū)精英”和“社區(qū)帶頭人”，而大多數(shù)基層社區(qū)群眾以自我為中心，一些居民對社區(qū)治理的情況一概不知、很少過問，更不要說參與其中。此外，還存在“被動協(xié)商”現(xiàn)象即居民受到社區(qū)管理機構(gòu)邀請才參與社區(qū)治理中，主動參與社區(qū)治理的很少。究其原因，部分基層民眾根本就不了解基層協(xié)商民主的內(nèi)在要求和深遠意義，當(dāng)然也就不會積極參與。

(三)協(xié)商主體的協(xié)商能力有待進一步提升

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)協(xié)商主體的素質(zhì)與能力參差不齊。一是協(xié)商專業(yè)知識匱乏。有的社區(qū)居民雖然熱心參與社區(qū)事務(wù)管理，但是由于缺乏法律知識和協(xié)商經(jīng)驗，無法有效地開展協(xié)商，直接或間接影響協(xié)商效果。突出表現(xiàn)在依法依規(guī)協(xié)商觀念不強，在社區(qū)協(xié)商事務(wù)討論中，部分參與主體不按照議事規(guī)則確定的程序議事，不能自覺地運用法治思維協(xié)商問題，尊法學(xué)法守法用法氛圍還不濃，小區(qū)居民共同制定的居民公約、自治規(guī)則等軟法功效發(fā)揮效果較差。二是協(xié)商主體文化素質(zhì)普遍偏低。以重慶市大渡口區(qū)茄子溪街道轄區(qū)為例，具有中小學(xué)文化程度的參與主體占比50%左右，在協(xié)商民主推進過程中對國家理論政策理解不到位、重視度不夠，發(fā)揮作用不明顯。

(四)協(xié)商的智能化手段運用有待進一步推廣

黨的十九大報告強調(diào)，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。基層社會治理的智能化水平是信息時代推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是滿足人民群眾對美好生活向往的必然要求，也是提升社會治理精準(zhǔn)化的現(xiàn)實需要。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)治理者的大數(shù)據(jù)智能化意識較為淡薄，習(xí)慣于傳統(tǒng)手段做事，欠缺互聯(lián)網(wǎng)思維，對大數(shù)據(jù)的運用、管理能力不夠強，對智能化的認識還不到位，不愿、不敢開展智能化協(xié)商服務(wù)，未能有效把傳統(tǒng)民主協(xié)商優(yōu)勢與現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)造性結(jié)合。突出表現(xiàn)在：社區(qū)協(xié)商多數(shù)以會議形式協(xié)商，“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商”運用不足，利用電腦、手機等信息網(wǎng)絡(luò)平臺開展互動協(xié)商方式還沒有廣泛推廣運用，部分社區(qū)對基層協(xié)商智慧云服務(wù)平臺的宣傳、運用還不夠廣泛，離上級要求還有一定差距。

(五)協(xié)商的制度機制有待進一步完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)各街道、社區(qū)在開展協(xié)商民主方面雖進行了有益的實踐和探索，形成了一些做法和經(jīng)驗，但一些制度規(guī)定還比較原則，缺乏可操作性的細則。一是協(xié)商議題設(shè)置不科學(xué)。基層社會治理中常常存在為了“協(xié)商而協(xié)商”，協(xié)商議題往往自上而下，傾向于幫助村(居)委員會解決問題，需要大家來協(xié)商，而不是從居民的實際需求出發(fā)來確定協(xié)商議題。二是協(xié)商流程不規(guī)范。關(guān)于協(xié)商流程的設(shè)置各地不盡相同，有的過于概括，缺乏可操作性；有的沒有具體流程，每次協(xié)商之前，臨時決定本次協(xié)商的具體環(huán)節(jié)，從業(yè)也導(dǎo)致了要么協(xié)商效率低下，經(jīng)多次協(xié)商不能達成一致意見，要么協(xié)商參與不充分，協(xié)商變成了“社區(qū)意見領(lǐng)袖”以及協(xié)商組織者的一言堂，使協(xié)商流于形式。三是反饋監(jiān)督機制缺乏。突出表現(xiàn)在協(xié)商意見辦理、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化、協(xié)商結(jié)果反饋缺乏完善的制度保障，有時存在“難以落實”的現(xiàn)象，致使協(xié)商達不到應(yīng)有的效果。

三、協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新路徑

(一)發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用

習(xí)近平總書記指出:“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的[4]”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的根本保證。城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織要發(fā)揮好在協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保社區(qū)協(xié)商始終沿著正確的方向推進。如堅持“社區(qū)黨委+網(wǎng)格黨支部+樓幢黨小組”的模式教育管理服務(wù)黨員群眾，組織引導(dǎo)轄區(qū)社會單位黨組織積極參與社區(qū)建設(shè)，積極發(fā)揮黨組織活力和動員能力，充分發(fā)揮居委會、業(yè)主委員會等自治組織的作用，不斷吸收社會力量參與到公共事務(wù)和社會事務(wù)之中，把分散的“社會人”組織化，形成多元化治理格局。

(二)拓展多元化的協(xié)商主體

一是加大培育和發(fā)展社會組織的力度。當(dāng)前，僅依靠社區(qū)內(nèi)有一定影響力的居民個人發(fā)起協(xié)商的成效是非常有限的,組織才是通往政治權(quán)利之路。[5]所以，社區(qū)立足發(fā)展需求，針對性地培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會民間自組織，同時加大政策扶持力度。對一些專業(yè)性強、基礎(chǔ)性好的社會組織也可以通過政府購買公共服務(wù)的方式加以支持。二是吸納專業(yè)人才。在社區(qū)治理中除了充分挖掘本社區(qū)居民中各類專業(yè)人才資源外,還要廣泛吸納受過專業(yè)培訓(xùn)的社工人員參加到社區(qū)協(xié)商治理中來, 或者針對社區(qū)協(xié)商議事內(nèi)容,可將律師、社區(qū)規(guī)劃師等專業(yè)人才引入社區(qū)協(xié)商,為社區(qū)協(xié)商議題提供專業(yè)指導(dǎo)和規(guī)范程序，從而進一步提升社區(qū)治理質(zhì)量。

(三)培育基層群眾的協(xié)商參與意識

一是加強宣傳引導(dǎo)。群眾是社區(qū)治理的重要力量，要善于發(fā)動群眾，教育引導(dǎo)群眾，不斷增強群眾的主體意識、責(zé)任意識和自律意識。通過入戶走訪、宣傳引導(dǎo)、召開院壩會等方式，向基層宣傳國家關(guān)于基層社會治理的政策文件、其他地區(qū)關(guān)于協(xié)商民主在基層社會治理中的做法和經(jīng)驗，引導(dǎo)群眾不斷更新理念，增強協(xié)商共治意識。其次宣傳好發(fā)生在身邊的典型案例。尤其是在解決涉及居民切身利益的民生問題時，通過引導(dǎo)利益相關(guān)方參與協(xié)商，不僅問題得到了解決，而且增進了團結(jié)，切實從“替民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白屆褡鲋鳌保屓罕娫凇翱吹靡姷恼x”中感受協(xié)商的價值和意義。二是增強情感認同。從利益關(guān)聯(lián)和情感認同兩方面增強居民參與協(xié)商的動力，尋求居民與小區(qū)之間的共同利益并使其形成順暢的利益互動機制。激發(fā)群眾的“主人翁精神”，讓群眾真正從思想上認同、情感上接受、行動上踐行“社區(qū)是我家，治理靠大家”。

(四)提升協(xié)商主體的協(xié)商能力

一是定期開展培訓(xùn)?！皡f(xié)商民主應(yīng)成為一種基層生活的理念、生活方式和習(xí)慣,為此,應(yīng)在經(jīng)濟條件許可的情況下,對基層群眾進行民主意識的教育和技能培訓(xùn)”。[6]協(xié)商主體自身能力與素質(zhì)的高低直接關(guān)系到協(xié)商議事能否有效開展。實踐證明，協(xié)商主體能力愈強﹑素質(zhì)愈高，協(xié)商議事的效果也會愈好。因此，社會工作者應(yīng)定期通過黨員會、居民代表會、樓棟長會、院壩宣講會等形式開展社區(qū)居民協(xié)商能力方面的培訓(xùn)，從源頭上出發(fā)，引導(dǎo)居民有效開展協(xié)商，為基層社區(qū)治理提供人力支撐。二是參與社會實踐。協(xié)商能力的培養(yǎng)不僅需要自身的學(xué)習(xí)，更需要社會實踐的參與，通過自身的參與潛移默化地提升責(zé)任意識、規(guī)則意識和合作精神，從而不斷提高協(xié)商主體參與協(xié)商的能力。例如，重慶市大渡口區(qū)跳蹬鎮(zhèn)黨委利用每月的2日、5日、8日群眾趕場的傳統(tǒng)習(xí)俗，聘請專業(yè)律師團隊，打造“律師趕場”品牌，免費為轄區(qū)提供專業(yè)法律咨詢、文書代筆，為困難群眾提供法律援助。

(五)運用網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商形式

一是建立技術(shù)化協(xié)商平臺。習(xí)近平總書記在一些重要講話中，多次強調(diào)要利用好互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，提升社會治理的智能化水平。把智能化和協(xié)商民主結(jié)合起來，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主新形式。根據(jù)居民自治需求，開發(fā)智能化系統(tǒng)，開展線上民主協(xié)商，鼓勵居民共同參與謀劃社區(qū)的發(fā)展和治理事項，加快形成共建共治共享的社會治理格局。如重慶市大渡口區(qū)跳磴鎮(zhèn)石盤村的“云上石盤”平臺通過“以獎代懲”方式，激勵村民積極參與石盤村各項工作，起到了很好的示范引領(lǐng)作用。二是拓展“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)協(xié)商”模式。利用微信群使用廣泛、快速、便捷的特點，通過建立協(xié)商微信群，吸納更多居民參與線上協(xié)商，及時回應(yīng)居民的關(guān)切。當(dāng)然，作為一種新生事物，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主也需要基層社區(qū)干部和群眾具備一定的網(wǎng)絡(luò)運用能力，為參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商創(chuàng)造條件。

(六)完善基層協(xié)商民主的制度機制

一是建立協(xié)商議題遴選機制。堅持問題導(dǎo)向，搭建“居民自治議事庭”，推行實施“一問、二議、三談”方法，通過“社區(qū)發(fā)展大家談”等活動廣泛收集居民意見建議。同時，可充分利用社區(qū)黨委、居委會、樓棟長、網(wǎng)格員等與群眾交流的機會了解居民需求，另外也可通過設(shè)立居民意見箱或設(shè)立網(wǎng)絡(luò)留言板等不同渠道收集社區(qū)各方面的意見和建議，從中發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的需求和有待解決的熱點、難點問題，通過匯總、登記、篩選，根據(jù)事情重要程度以及涉及利益群體的范圍大小等因素最終確定擬協(xié)商議題，從“點題”協(xié)商向“接題”協(xié)商轉(zhuǎn)變?！爸挥袇f(xié)商主題符合實際、貼近群眾，協(xié)商于民、協(xié)商為民，才能真正體現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)”。[7]二是構(gòu)建協(xié)商結(jié)果執(zhí)行監(jiān)督機制。協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化不僅僅強調(diào)公眾參與協(xié)商，更重要的是協(xié)商結(jié)果的貫徹落實。協(xié)商結(jié)果如何落實也需要有具體的制度規(guī)范。以重慶市大渡口區(qū) “社區(qū)議事庭”為例，經(jīng)“議事庭”民主協(xié)商達成共識后的議題，由社區(qū)居委會負責(zé)組織協(xié)調(diào)、落實。按照協(xié)商成果的不同類別，分別由不同的主體承接辦理。辦結(jié)后事項在下一次協(xié)商會議上通報，向相關(guān)方面反饋辦理情況，在一定范圍內(nèi)向黨員群眾公布，確保協(xié)商共識的落實。

由于我國社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)展還處于起步階段，實現(xiàn)協(xié)商民主從理論到實踐的轉(zhuǎn)換，需要結(jié)合自身實際化解各種難題，當(dāng)前各地城市已從協(xié)商治理要素完善、制度資源整合、黨政角色定位以及協(xié)商治理形式、技術(shù)等方面開展各種創(chuàng)新嘗試，協(xié)商民主將是我國推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的一條重要途徑。[8]總而言之，協(xié)商民主助力社區(qū)治理現(xiàn)代化是一項龐雜系統(tǒng)的工程，需要構(gòu)建一套運行完善的協(xié)商制度體系，才能更好把協(xié)商民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的效能，為社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供制度支撐。