高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”管理優(yōu)化探析

雷 蕾

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，西安 710100）

引 言

隨著科技領(lǐng)域“放管服”改革的持續(xù)深化，一系列“放管服”政策文件的出臺(tái)給高?？蒲腥藛T提供了良好的科研環(huán)境。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的提出，無(wú)疑是激發(fā)科研創(chuàng)新活力的重要舉措。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的核心是經(jīng)費(fèi)使用權(quán)的有條件下放而非“全包”。過(guò)度放權(quán)會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用等現(xiàn)象，但過(guò)度管理也會(huì)導(dǎo)致科研積極性受到打擊，這就對(duì)適度放權(quán)和適度管理的平衡提出了更高的要求，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討也就更有其必要性。

一、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施的制約因素

（一）預(yù)算制束縛科研的能動(dòng)性

多年來(lái)，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理大多實(shí)行預(yù)算制，從立項(xiàng)到經(jīng)費(fèi)報(bào)銷再到結(jié)題決算，預(yù)算始終是整個(gè)流程不可或缺的環(huán)節(jié)。經(jīng)費(fèi)需要嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)批立項(xiàng)時(shí)編制的預(yù)算分類科目進(jìn)行報(bào)銷，編制和調(diào)整預(yù)算更是需要相關(guān)部門的層層審批，這些都極大地制約了科研人員的主觀能動(dòng)性?？茖W(xué)探索不同于工程項(xiàng)目，其存在較高的不確定性，在很多方面難以做到精準(zhǔn)預(yù)算。特別是對(duì)于智力勞動(dòng)占比較大的哲學(xué)社科類科研項(xiàng)目，事前精準(zhǔn)量化每一分項(xiàng)在研究過(guò)程中會(huì)支出多少是比較困難的。此外，部分科研人員對(duì)財(cái)務(wù)方面的基本專業(yè)知識(shí)不甚了解也是預(yù)算編制準(zhǔn)確性受限的另一原因所在。

（二）信息共享機(jī)制尚待健全

科研經(jīng)費(fèi)管理涉及立項(xiàng)、到款查詢認(rèn)領(lǐng)、建賬、報(bào)賬、結(jié)題等多個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的工作涉及高校多個(gè)職能部門。但是在工作實(shí)踐中，各部門往往存在各自的管理系統(tǒng)和管理方式。在前期，科研人員需要在科研處完成立項(xiàng)后到財(cái)務(wù)處查詢科研經(jīng)費(fèi)到賬情況，并往返于財(cái)務(wù)處和科研處之間提交各項(xiàng)資料，從而辦理建賬手續(xù)。在后期報(bào)賬環(huán)節(jié)，科研人員更是需要經(jīng)常往返于財(cái)務(wù)處、國(guó)資處、科研處等多個(gè)部門辦理審批材料。但各部門數(shù)據(jù)信息的不共享和管理步伐的不一致，時(shí)常會(huì)導(dǎo)致科研人員花費(fèi)大量時(shí)間在反復(fù)流程和重復(fù)工作上面。這在加重各部門工作量的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致矛盾的滋生，更會(huì)極大地影響科研人員的工作效率，降低科研經(jīng)費(fèi)的使用效能，不利于科研創(chuàng)新活力的激發(fā)。

（三）科研誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系缺失

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施是簡(jiǎn)政放權(quán)的重要體現(xiàn)。為了使“包干制”更好地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，需要建立并完善誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。目前，關(guān)于“包干制”的政策文件和各省市的試點(diǎn)實(shí)踐中，大多提出了建立誠(chéng)信體系等框架性文件，但具體如何落地仍處于不甚明朗的狀態(tài)。誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系的尚待健全，不利于高校把握好下放經(jīng)費(fèi)使用權(quán)與經(jīng)費(fèi)有效管理之間的平衡點(diǎn)。

（四）落地實(shí)施較為遲滯困難

自科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的改革思路被《政府工作報(bào)告》提出后，各省市不斷出臺(tái)與包干試點(diǎn)相關(guān)的文件，但在理解和落實(shí)層面仍存在制度建設(shè)和具體舉措?yún)⒉畈积R的現(xiàn)象。現(xiàn)階段部分的包干管理辦法僅是作為指導(dǎo)性文件發(fā)揮作用，很少涉及具體層面的落實(shí)措施，這就導(dǎo)致目前尚未形成較為成熟的制度體系。緊隨其后的各高校對(duì)于“包干制”的具體實(shí)施節(jié)奏更是不同。一方面，由于“包干制”提出的時(shí)間并不長(zhǎng)，高校對(duì)此缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，仍處于互相觀望學(xué)習(xí)的狀態(tài)，因此尚未修訂相關(guān)的科研經(jīng)費(fèi)制度；另一方面，“包干制”進(jìn)一步強(qiáng)化了科研承擔(dān)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任，但同時(shí)仍需適度適時(shí)下放經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，否則會(huì)導(dǎo)致高校承擔(dān)更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及管理壓力。從這個(gè)角度出發(fā)，高校對(duì)放權(quán)仍然存在顧慮，故而在一定程度上拖延了高校經(jīng)費(fèi)包干的試點(diǎn)進(jìn)度。

二、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”發(fā)展路徑梳理

（一）國(guó)家政策指導(dǎo)

1.“包干制”相關(guān)政策文件的頒布

近年來(lái)，為進(jìn)一步提升科研人員的積極性，提升科研管理效率及創(chuàng)新效率，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度進(jìn)行改革，不斷優(yōu)化學(xué)術(shù)科研氛圍，進(jìn)一步服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展。

自2016 年《政府工作報(bào)告》提出“放管服”改革后，科研領(lǐng)域“放管服”不斷推進(jìn)。2019 年《政府工作報(bào)告》則正式提出科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的概念，被視作科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的開端。報(bào)告明確提出展開科研經(jīng)費(fèi)包干試點(diǎn)，進(jìn)一步提高間接經(jīng)費(fèi)比重，不對(duì)科目之間的比例加以限制，由科研人員自主決定科研經(jīng)費(fèi)的支出。這極大地增強(qiáng)了科研經(jīng)費(fèi)的靈活性，是“放管服”大背景下探索成熟科研經(jīng)費(fèi)管理制度的關(guān)鍵舉措。2019 年12 月，中科院按照工作報(bào)告提出的思路，印發(fā)《中國(guó)科學(xué)院關(guān)于開展科研經(jīng)費(fèi)“包干制+負(fù)面清單”管理改革試點(diǎn)的通知》，標(biāo)志著“包干制”的試點(diǎn)工作正式拉開序幕。

2.國(guó)家自然科學(xué)基金“包干制”適用范圍不斷擴(kuò)大

2019 年12 月，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等三部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》，首次提出在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目中試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)“包干制”，這是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的重要改革和創(chuàng)新實(shí)踐。具體試點(diǎn)內(nèi)容涵蓋無(wú)須編制預(yù)算、取消區(qū)分直接費(fèi)用和間接費(fèi)用、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在一定條件下可自主使用經(jīng)費(fèi)并確定績(jī)效支出等。這有利于較為合理地對(duì)科研人員的智力支出進(jìn)行補(bǔ)償，緩解經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難、預(yù)算過(guò)度約束等現(xiàn)行預(yù)算制度下的主要矛盾。正是由于青年科研人員具有思維活躍等特點(diǎn)，變化因素相對(duì)較多，更能適合靈活的經(jīng)費(fèi)管理制度，因此從杰青項(xiàng)目率先進(jìn)行試點(diǎn)有其必要性和合理性。2019 年，上海等地在其他相關(guān)科研項(xiàng)目的試點(diǎn)實(shí)踐中都有參照該文件的做法，并相應(yīng)擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。至此，“包干制”試點(diǎn)從國(guó)家層面到各地市陸續(xù)鋪開。

2021 年8 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，提出進(jìn)一步精簡(jiǎn)預(yù)算編制科目，將直接費(fèi)用簡(jiǎn)化為業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三大類，并將預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，解決預(yù)算調(diào)整審批程序煩瑣的問(wèn)題。同時(shí)明確提出對(duì)“包干制”的實(shí)施范圍進(jìn)行擴(kuò)充，諸如允許對(duì)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助、交通補(bǔ)助實(shí)行包干等，極大地簡(jiǎn)化了差旅費(fèi)這一煩瑣費(fèi)用類型的報(bào)銷程序，讓科研人員可以專注于科研項(xiàng)目本身，提升科研工作效率。

2021 年9 月修訂的《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》則明確了“包干制”和預(yù)算制是自然科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理的兩種基本方式。新辦法在原有探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)，增加了住房公積金作為勞務(wù)費(fèi)的開支范圍，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)資金使用合規(guī)合理性的主體責(zé)任。隨后，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)又陸續(xù)出臺(tái)了其他相關(guān)文件，提出將包干實(shí)行范圍擴(kuò)大到杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目、青年科學(xué)基金項(xiàng)目、優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目，而其他科學(xué)基金項(xiàng)目則需要編制項(xiàng)目預(yù)算。

（二）地方具體實(shí)踐

在國(guó)家相關(guān)“包干制”政策的指導(dǎo)下，部分省市深入貫徹改革精神，陸續(xù)啟動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)包干試點(diǎn)工作。目前，雖然各省市的相關(guān)試點(diǎn)文件在具體表述上有所差異，但是實(shí)踐重點(diǎn)基本都是圍繞相關(guān)科研項(xiàng)目無(wú)須編制預(yù)算、各預(yù)算科目的支出在一定條件下不設(shè)比例限制、績(jī)效支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際情況自行確定等方面展開。這極大地優(yōu)化了經(jīng)費(fèi)使用流程，進(jìn)一步擴(kuò)大了高校等科研主體的自主權(quán)。

例如，陜西省科技廳和財(cái)政廳在2020 年9 月印發(fā)了《陜西省科學(xué)技術(shù)廳 陜西省財(cái)政廳關(guān)于在陜西省財(cái)政科技計(jì)劃中試行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的通知》，明確試點(diǎn)范圍包括省自然科學(xué)基礎(chǔ)研究計(jì)劃中的一般項(xiàng)目（面上項(xiàng)目、青年項(xiàng)目）、重點(diǎn)項(xiàng)目、杰青項(xiàng)目，以及省創(chuàng)新能力支撐計(jì)劃中的軟科學(xué)、青年科技新星計(jì)劃等。與國(guó)家指導(dǎo)文件相比，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，更加有利于釋放科研創(chuàng)新活力。

北京市的試點(diǎn)方向則在與其他省市基本一致的基礎(chǔ)上，凸顯試點(diǎn)力度的特色。2022 年2 月，北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)等三部門共同制定發(fā)布《北京市財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)工作方案》，方案規(guī)定包干試點(diǎn)范圍為北京市自然科學(xué)基金專項(xiàng)、科技新星計(jì)劃專項(xiàng)和獨(dú)立法人研發(fā)機(jī)構(gòu)科技專項(xiàng)三類項(xiàng)目，這是國(guó)內(nèi)首次將試點(diǎn)范圍從項(xiàng)目支持經(jīng)費(fèi)擴(kuò)展到機(jī)構(gòu)支持經(jīng)費(fèi)。獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)科技專項(xiàng)主要指在醫(yī)藥、人工智能等高科技領(lǐng)域選擇出一部分從事前沿研究的獨(dú)立法人研發(fā)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)根據(jù)合同約定的研發(fā)目標(biāo)獲取相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，助力高精尖領(lǐng)域科研成果的發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)換。

三、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施對(duì)策研究

（一）科研項(xiàng)目分類包干

1.整體總額包干

對(duì)于主要來(lái)自社會(huì)企事業(yè)單位的橫向科研經(jīng)費(fèi)，扣除管理費(fèi)用等學(xué)校承擔(dān)的成本后的剩余經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目組自主使用。由于橫向項(xiàng)目主要是按照與委托方的合同約定來(lái)進(jìn)行科研任務(wù)，因此只要科研人員按照合同約定和財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的要求來(lái)使用科研經(jīng)費(fèi)，在規(guī)定的研究期間內(nèi)履行完成整個(gè)項(xiàng)目并通過(guò)委托方的結(jié)題驗(yàn)收即可，可以對(duì)其經(jīng)費(fèi)使用賦予較大的自主權(quán)。

2.部分費(fèi)用包干

（1）對(duì)于主要來(lái)自財(cái)政性資金的縱向科研經(jīng)費(fèi)，“包干制”的實(shí)行應(yīng)側(cè)重于明確對(duì)哪些項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算把控及相應(yīng)比例限制。這種對(duì)資金規(guī)范性的要求是由財(cái)政資金的公共性質(zhì)決定的。首先，對(duì)于直接經(jīng)費(fèi)中的勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等較為敏感的科目，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)立項(xiàng)單位的要求進(jìn)行比例限制。其余科目之間則不設(shè)比例限制，由項(xiàng)目組根據(jù)實(shí)際情況自行決定使用。其次，對(duì)于間接經(jīng)費(fèi)中的績(jī)效支出，應(yīng)充分考慮不同項(xiàng)目類型的特點(diǎn)。與自然科學(xué)研究項(xiàng)目相比，哲學(xué)社科類項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)智力成本等人力資本的投入，而這往往很難去準(zhǔn)確計(jì)量，因此對(duì)其智力報(bào)酬進(jìn)行合理的補(bǔ)償是可行的。此外，項(xiàng)目管理部門適時(shí)下放經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)，將科研人員從預(yù)算調(diào)整層層審批等煩瑣的事項(xiàng)中解放出來(lái)也是落實(shí)“包干制”的重要舉措。

（2）對(duì)于差旅費(fèi)這類票據(jù)量復(fù)雜且具有一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的費(fèi)用，推行包干是合理且必要的。目前較為常見的是伙食補(bǔ)貼與交通補(bǔ)貼實(shí)行定額包干，城市間交通費(fèi)按照出差人員的職稱、職務(wù)級(jí)別核定標(biāo)準(zhǔn)，住宿費(fèi)則按照各省市差旅相關(guān)文件的規(guī)定來(lái)確定目的地包干標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于科研人員發(fā)生的差旅費(fèi)，只要擁有較為清晰的出差人員職級(jí)、出差地點(diǎn)、出差天數(shù)等相關(guān)差旅信息，即可按照差旅費(fèi)管理制度中規(guī)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)核算報(bào)銷金額。這在減輕項(xiàng)目組報(bào)賬負(fù)擔(dān)的同時(shí)，亦會(huì)極大降低高校財(cái)務(wù)部門在核算方面的工作壓力。

（3）對(duì)于有開支標(biāo)準(zhǔn)且彈性較大的費(fèi)用類型，如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，可以根據(jù)國(guó)家及所屬省市相關(guān)文件精神自行確定具體支出的標(biāo)準(zhǔn)及范圍。在考慮會(huì)議舉辦天數(shù)、會(huì)議層次、參會(huì)人數(shù)等影響會(huì)議開支的因素，以及參加培訓(xùn)期間所產(chǎn)生的生活費(fèi)用和學(xué)習(xí)支出等影響培訓(xùn)成本等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)置相應(yīng)的額度進(jìn)行總額控制。

（二）完善財(cái)務(wù)助理制度

聘用專職財(cái)務(wù)助理作為連接科研人員和財(cái)務(wù)人員的橋梁。由于財(cái)務(wù)政策制度不斷變化，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)助理的定期培訓(xùn)并完善其聘用考核制度，有利于深化財(cái)務(wù)助理對(duì)科研政策的認(rèn)識(shí)并提升其工作積極性，將科研人員從瑣碎的財(cái)務(wù)報(bào)銷中解放出來(lái)，專心科研工作本身。財(cái)務(wù)助理在向師生宣傳解答最新科研政策的同時(shí)，也能向財(cái)務(wù)處及時(shí)傳遞師生關(guān)于報(bào)銷的最新疑惑，這種雙向傳遞能夠助力高校不斷改善科研和財(cái)務(wù)工作，提升服務(wù)水平。

（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，完善信息共享機(jī)制

目前，大多數(shù)高校已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批及報(bào)銷，但仍存在網(wǎng)報(bào)系統(tǒng)不甚穩(wěn)定并亟須優(yōu)化等問(wèn)題。高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)與軟件公司的定期溝通，著力于內(nèi)嵌報(bào)銷模塊相關(guān)功能的優(yōu)化，提升系統(tǒng)界面的實(shí)用性與操作性，從而提高報(bào)銷工作的效率。此外，高校應(yīng)加快構(gòu)建“包干制”下完整的一體化科研經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)，使得科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)能在立項(xiàng)、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、收支查詢、經(jīng)費(fèi)決算、結(jié)項(xiàng)這整個(gè)流程中融合共享，諸如財(cái)務(wù)、科研、國(guó)資、審計(jì)等各相關(guān)主體部門亦能參與跟蹤流程。平臺(tái)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)可以提升各類信息的使用效率，促進(jìn)信息化科研管理服務(wù)體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理的有機(jī)融合。

（四）健全科研誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系

“包干制”的實(shí)施除了要綜合考慮科研項(xiàng)目的類型特點(diǎn)，還要對(duì)科研人員的誠(chéng)信度加以考察?？蒲袉挝粦?yīng)在充分考慮不同學(xué)科種類研究特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立科研人員信用評(píng)價(jià)層級(jí)，健全標(biāo)準(zhǔn)明晰的信用評(píng)價(jià)體系。對(duì)于科研誠(chéng)信度高的項(xiàng)目組，應(yīng)加大對(duì)其包干的支持力度并給予今后在項(xiàng)目申報(bào)、科研獎(jiǎng)勵(lì)等方面的激勵(lì)。而對(duì)于實(shí)施有違科研誠(chéng)信行為的人員，應(yīng)取消其包干資格并相應(yīng)限制項(xiàng)目的申報(bào)。此外，高校仍需加快建立科研誠(chéng)信管理平臺(tái)，建立科研誠(chéng)信檔案并定期在平臺(tái)強(qiáng)化信息公開，從而提高經(jīng)費(fèi)使用的透明度。

（五）持續(xù)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)

建議上級(jí)聯(lián)合制定下發(fā)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)包干的相關(guān)具體管理辦法，進(jìn)一步明確“包干制”的實(shí)施內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)。此外，高校內(nèi)部應(yīng)加快修訂科研經(jīng)費(fèi)政策制度的步伐。只有擁有了規(guī)范明確的科研制度去進(jìn)行約束，“包干制”的實(shí)施才能做到有據(jù)可依，合規(guī)合理。相關(guān)經(jīng)費(fèi)政策不斷修訂完善，報(bào)銷要求也要相應(yīng)改變。一方面，財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期對(duì)新政策進(jìn)行學(xué)習(xí)研討，歸納日常業(yè)務(wù)中的常見問(wèn)題并匯總為報(bào)銷指南；另一方面，相關(guān)部門應(yīng)定期深入二級(jí)學(xué)院開展宣講，并通過(guò)微信群、公眾號(hào)等線上形式加強(qiáng)對(duì)新政策的宣傳，增進(jìn)師生對(duì)最新科研政策和報(bào)銷規(guī)定的了解。

結(jié) 語(yǔ)

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”是高校堅(jiān)持放管結(jié)合和優(yōu)化科研環(huán)境的重要舉措，關(guān)系到科研創(chuàng)新活力的激發(fā)?！鞍芍啤钡穆鋵?shí)需要各項(xiàng)制度細(xì)節(jié)在試點(diǎn)實(shí)踐中不斷探索和完善，基于此才能進(jìn)一步優(yōu)化整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)的管理流程，提升科研經(jīng)費(fèi)的應(yīng)用價(jià)值，促進(jìn)高?？蒲惺聵I(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。