論我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

湯新維 鹽城市大豐區(qū)機關(guān)事業(yè)社會保險處

實現(xiàn)我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作，是我國社會保障領(lǐng)域的一項非常重大的改革舉措，此項改革將對我國省份間養(yǎng)老保險基金收支不均衡問題的調(diào)節(jié)以及我國基本養(yǎng)老保險制度的改革與完善起到極其重要的作用。對應(yīng)于省級統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌則是指企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的各個方面在全國范圍內(nèi)進行統(tǒng)一的實施與管理。對于全國統(tǒng)籌來說，其核心在于養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，包括繳費基數(shù)計算口徑、企業(yè)繳費費率及個人繳費費率、養(yǎng)老金計發(fā)辦法加之監(jiān)管體制與經(jīng)辦機制的有機統(tǒng)一。

一、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的必要性

我國各省份間養(yǎng)老保險基金運行不均衡的狀況非常嚴重，亟須通過養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌模式來調(diào)劑。調(diào)劑余缺和互助共濟是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的重要功能。由于養(yǎng)老保險制度各省份間分割，從而導致養(yǎng)老保險基金無法在各省份之間進行調(diào)劑，因而使得養(yǎng)老保險基金的互助共濟也就無法實現(xiàn)。據(jù)此，就需要盡快提升我國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌機制，將原來分散在各個省份的養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)成養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌。

第一，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，符合社會保險運行的大數(shù)法則，其統(tǒng)籌層次越高，統(tǒng)籌范圍越廣，統(tǒng)籌的效率就會越高，集中起來的基金總額就越大，這樣制度也就越安全可靠。統(tǒng)籌層次越低就會導致基金規(guī)模小，調(diào)劑力度弱，也就限制了養(yǎng)老保險基金的共濟能力，從而導致了收支平衡的風險。各省份間調(diào)劑不暢，導致抗風險能力差，也就會加重中央的財政負擔。

第二，養(yǎng)老保險各省份間余缺不均衡。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展城鎮(zhèn)化加速推進、人口老齡化程度加快、人口向東部沿海經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)快速遷移，全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的超過50%集中在東部少數(shù)幾個省市。各省份間養(yǎng)老保險基金收支不平衡、負擔畸輕畸重，迫切通過企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌來妥善解決。

第三，實行全國統(tǒng)籌有助于均衡區(qū)域間企業(yè)和個人負擔，企業(yè)擁有了統(tǒng)一的養(yǎng)老保險費率，成了同等的市場競爭主體，為企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了公平的市場競爭環(huán)境，服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展。也可以避免全國各地之間由于養(yǎng)老負擔不同以及經(jīng)濟發(fā)展水平不同而帶來的養(yǎng)老保險費率差別、待遇差距，有利于促進社會保險制度的公平性的特征。

第四，推行養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，有利于提高養(yǎng)老保險基金的使用效率和投資效率。全國范圍內(nèi)不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金結(jié)余與缺口并存，降低了養(yǎng)老保險基金的使用效率，抑制了社會保險互濟功能。養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高，就可以在全國范圍內(nèi)形成一個數(shù)額巨大的養(yǎng)老保險基金，在備足當期支付的情況下，可以利用大額資金投資能力強的優(yōu)勢，選擇回報率相對較高的投資工具，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金增值的最大化，從而能夠達到養(yǎng)老保險基金更好地保值增值。

第五，黨的十九大報告中提出：“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”；“十四五”規(guī)劃綱要中明確要求：“實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”；社會保險法規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”。因而，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌在國家層面上早有前瞻性安排。

第六，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌也是經(jīng)過實踐檢驗的世界通行做法，充分體現(xiàn)了社會公平的基本原則。像美國、加拿大等國家，都是由中央政府來建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，全國統(tǒng)一政策，統(tǒng)一編制預(yù)算，統(tǒng)一征收、管理和運營基金，統(tǒng)一支付待遇，并且建立由自上而下垂直管理的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)來提供統(tǒng)一的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)模式。

二、養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的實踐啟示

2019年10月，人力資源社會保障部、財政部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》?！锻ㄖ访鞔_了規(guī)范省級統(tǒng)籌工作目標，要求各省實行養(yǎng)老保險政策、基金收支管理、預(yù)算管理、責任分擔機制、信息系統(tǒng)、經(jīng)辦管理以及激勵約束機制等七方面在全省范圍內(nèi)達到規(guī)范統(tǒng)一的要求。截至2020年底，全國各省份都相繼出臺了實施文件，從而實現(xiàn)了省級統(tǒng)收統(tǒng)支模式，形成了真正意義上的養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌。以政策的全省統(tǒng)一作為基礎(chǔ)、以基金的省級統(tǒng)收統(tǒng)支作為核心、以基金的全省預(yù)算管理作為約束、以全省統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和經(jīng)辦管理規(guī)程作為依托、以基金的監(jiān)督作為保障，均衡省內(nèi)各地間養(yǎng)老保險基金的負擔，從而保證了養(yǎng)老待遇的按時足額發(fā)放，為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌奠定了堅實基礎(chǔ)。

一是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，提高了養(yǎng)老保險基金抗風險能力，保證了養(yǎng)老金待遇按時足額發(fā)放，強化了養(yǎng)老保險發(fā)展的可持續(xù)。養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次越高、范圍越廣，那么統(tǒng)籌的效率也就會越高，從而導致制度的互助性以及共濟性就會越強，養(yǎng)老保險基金運行也就越安全、越穩(wěn)定。實行養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌后，各地養(yǎng)老保險待遇能夠按時足額發(fā)放，較好地解決了省份內(nèi)各地結(jié)余基金分布不均衡，撫養(yǎng)比水平差異大、人口老齡化進程加快等矛盾。

二是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，統(tǒng)一了省內(nèi)企業(yè)職工養(yǎng)老保險單位繳費比例和繳費基數(shù)上下限。有利于解決同一個省份內(nèi)地區(qū)間企業(yè)養(yǎng)老保險繳費差異，為企業(yè)營造公平的市場競爭環(huán)境，在省內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的人力資源市場，有利于促進人力資源引進、流動和配置，推動企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而更好地發(fā)展經(jīng)濟。

三是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，需要破除狹隘的區(qū)域觀念，樹立全局觀念，放眼全省乃至全國。在沿海發(fā)達地區(qū)，包括廣東、江蘇、浙江和福建等省份，其實由于省內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展也不平衡，各地養(yǎng)老保險基金結(jié)余分布十分懸殊。比如，廣東省基金結(jié)余雖高達萬億，但其中深圳特區(qū)就占去了5 000多億元；同樣，在江蘇省近5 000億基金結(jié)余中，幾乎50%來自蘇南地區(qū)。需要以“整體”的視角，從養(yǎng)老保險制度，甚至整個社會保障制度的高度去考察和研究養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。

四是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，統(tǒng)一繳費基數(shù)下限難度較大。統(tǒng)一全省繳費工資基數(shù)上下限標準，按全省上年度全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的三倍和六成確定參保人員繳費工資基數(shù)上下限標準。這是養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基本要求之一，但是由于部分省份省內(nèi)經(jīng)濟懸殊差異太大，雖然可以硬性規(guī)定全省統(tǒng)一下限，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，無論是對企業(yè)還是個人都難以承受，需要科學合理地化解這一矛盾。

三、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實行路徑

2020年，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革方案》。會議強調(diào)，要堅持公平統(tǒng)一、權(quán)責一致、循序漸進的原則，來推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，從而達到全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系的要求。

第一，養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的標志性特征就是全國統(tǒng)收統(tǒng)支，養(yǎng)老保險基金在全國范圍內(nèi)做到籌集、管理、運營和調(diào)劑使用相統(tǒng)一。也就是說，全國所有參保人員的繳費直接上繳中央政府，并由中央政府直接給全國所有退休者發(fā)放養(yǎng)老金。這樣的養(yǎng)老保險制度是全國統(tǒng)一的，充分體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平與效率。

第二，養(yǎng)老保險費全國稅務(wù)機關(guān)征收。2018年8月，兩辦聯(lián)合印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確要求從2019年1月1日起，各項社會保險費將全部移交給稅務(wù)部門負責統(tǒng)一征收。包括社會保險繳費數(shù)額的核定與征收在內(nèi)的整個征繳環(huán)節(jié)。社會保險費移交稅務(wù)部門全權(quán)負責后，其將依據(jù)社會保險繳費相關(guān)文件的要求，自動產(chǎn)生參保單位以及個人的社會保險的繳費基數(shù)，而不是部分參保單位以當?shù)刈畹屠U費基數(shù)繳費，而應(yīng)該以參保人員工資全部所得為繳費基數(shù)，一方面維護了制度的要求，另一方面也維護了廣大參保人員的根本利益。這一改革徹底改變了我國社會保險費部分由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收、部分由稅務(wù)部門征收，分屬不同部門征收的歷史，更好地防止企業(yè)故意漏繳、少繳社會保險費的現(xiàn)象，并為全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。

第三，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)全國統(tǒng)一。2019年4月1日，國務(wù)院發(fā)布了《降低社會保險費綜合方案》?！斗桨浮肥状翁岢隽嗽谌珖秶鷥?nèi)統(tǒng)一社會保險費繳費基數(shù)計算口徑。這樣各省需要根據(jù)全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的平均工資(即在全省范圍內(nèi)進行城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員的平均工資以及城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員的平均工資加權(quán)計算而來)來確定社會保險費個人繳費基數(shù)的限高保低，從而達到合理降低部分參保人員和企業(yè)的社會保險費繳費基數(shù)的要求，防止部分低收入人群因收入過低養(yǎng)老保險費繳費超過其最低承受能力，而影響其當下生活；同樣對于企業(yè)來說，由于超過其繳費能力，而影響到企業(yè)的發(fā)展后勁。對于以個體工商戶或靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人群，則可以在本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的六成至三倍之間選擇其能夠承受的繳費基數(shù)進行繳費，避免由于繳費過高影響當下的生活質(zhì)量。如何形成全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)，由于全國范圍較廣，各省份間經(jīng)濟懸殊較大，制定一個公平合理、各地都能承受的繳費基數(shù)上下限是一個需要進行科學研究的重要問題。

第四，養(yǎng)老保險繳費比例全國統(tǒng)一?！蛾P(guān)于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案》明確要求，各省份需從2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保單位繳費比例(包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險兩個部分)，凡是單位繳費比例超過16%的，都可以降低到16%；目前如果單位繳費比例低于16%的，則要研究提出過渡辦法。截至2021年初，除個別省份內(nèi)的極個別地區(qū)，全國各省份基本上達到了統(tǒng)一參保單位繳費比例的要求。

第五，為確保養(yǎng)老保險制度的健康可持續(xù)發(fā)展，需對法定退休年齡進行適當?shù)难娱L?，F(xiàn)行退休年齡與我國的人均的預(yù)期壽命不相匹配、不適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)性和勞動力結(jié)構(gòu)變化，造成了人力資源的浪費，同時也導致了養(yǎng)老保險基金的支付壓力不斷增大。因此，需要對我國現(xiàn)行法定退休年齡進行漸進式調(diào)整。借鑒其他老齡化國家已有的經(jīng)驗，對相對提前的退休待遇作適當減少、推遲的退休待遇可以作適當增加的養(yǎng)老金領(lǐng)取機制，激勵就業(yè)和促進養(yǎng)老基金的收支平衡。同時，也需要調(diào)整最低繳費年限來增加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的收入，防止參保人員的短期行為，要通過宣傳提高人們認識對將來養(yǎng)老保險待遇與繳費年限長短的關(guān)系，讓人們認識到“多繳多得、長繳多得”，達到最低繳費年限只是一個按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇的最低門檻。而且最低繳費年限15年，是在當時的歷史背景下提出的。因此，需要對最低繳費年限進行適當調(diào)整。

四、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵點

第一，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌需要樹立全國“一盤棋”觀念。東南沿海省份發(fā)展環(huán)境優(yōu)越，在市場化發(fā)展早期集聚了大量的優(yōu)質(zhì)資源，在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活、社會治理等方面更具有優(yōu)勢，吸引了大量外地青壯年勞動力。這些勞動力很多都是欠發(fā)達地區(qū)培育起來的，卻來到發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造價值。發(fā)達地區(qū)不能認為這些人在自己地盤上創(chuàng)造了價值，就應(yīng)該自己獨享。各省份累計結(jié)余的養(yǎng)老保險基金是勞動者共同的權(quán)益，而不是某個省、某個市的地方利益。

第二，均衡各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展狀況是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的必要前提。十一屆三中全會以來，實施改革開放的戰(zhàn)略布局，我國東部沿海地區(qū)較中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展搶在前頭，相對而言，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和速度高于中西部地區(qū)，不同地區(qū)間的人們工資報酬相差也較大。為了更好地均衡各地經(jīng)濟發(fā)展，特別是中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，需要通過各種人才引進的優(yōu)惠政策，尤其是地方政府財政支持，為吸引人才西移采取更能夠吸引人才的比如“五險二金”，提高人才的成就感，從而為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供更多更好的人力資源。

第三，強化養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌中央與地方政府責任分擔。明確中央政府以及地方各級政府各自的事權(quán)和支出責任，制訂中央與地方的激勵約束和責任分擔機制，做好全國范圍內(nèi)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保的宣傳發(fā)動工作，形成全社會的養(yǎng)老保險參保繳費法律意識，力爭做到應(yīng)保盡保。

第四，需要全國“一盤棋”的金保工程建設(shè)，早日實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險信息的全國聯(lián)網(wǎng)和共享。從省級統(tǒng)籌的實踐經(jīng)驗來看，信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有建成全國一體化社會保障服務(wù)平臺，才能保證在全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)實現(xiàn)無縫對接，保證了參保人員在全國范圍流動，養(yǎng)老保險關(guān)系對接暢通無阻，從而保證了人力資源在全國范圍的流動。

綜上所述，實現(xiàn)我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是處理各省份間養(yǎng)老保險基金負擔不均衡、建立起企業(yè)用工成本公平的競爭環(huán)境、暢通勞動力全方位流動、增強養(yǎng)老保險基金抗風險能力的必要保障。實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是一項系統(tǒng)工程，要在總結(jié)省級養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，力爭早日實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一籌集與使用，從而達到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，形成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險健康可持續(xù)發(fā)展的體制和機制?！?/p>