淺談天津養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展對(duì)策及建議

◎文/劉 艷 周志浩

一、前言

當(dāng)前，我國(guó)正加速邁入老齡化社會(huì)，一方面高齡、老齡人口增長(zhǎng)規(guī)模大、增速快、峰值高，另一方面家庭呈現(xiàn)小型化、微型化趨勢(shì)，人口流動(dòng)頻繁、范圍擴(kuò)大、家庭成員間距離增大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以為繼，導(dǎo)致空巢、獨(dú)居老人大量產(chǎn)生，失能失智老人逐年增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年末全國(guó)人口141260萬(wàn)人，其中60歲及以上人口26736萬(wàn)人，占全國(guó)人口的18.9%。60歲的人口占比相對(duì)于第七次人口普查，人口數(shù)量增加了0.02%，大約300萬(wàn)人。以這個(gè)速度看，預(yù)計(jì)2025年，我國(guó)60歲以上人口將達(dá)到3億人，占比為21%。由此可以預(yù)見(jiàn)，人口老齡化程度將不斷加深，老年人數(shù)量將長(zhǎng)期居于高位。與此同時(shí)，也將帶來(lái)養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)能力和質(zhì)量提出了更高要求。

2022年《政府工作報(bào)告》指出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給，推動(dòng)老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”，應(yīng)對(duì)人口老齡化正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在此背景下，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是必然之舉，也是順應(yīng)社會(huì)改革的必然趨勢(shì)。如何響應(yīng)好國(guó)家號(hào)召，發(fā)展好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，因地制宜地解決好關(guān)乎民生的養(yǎng)老問(wèn)題，成為擺在各地政府面前的重要課題。

二、天津養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀及分析

（一）天津老齡化現(xiàn)狀及趨勢(shì)分析

2013年以來(lái)，天津人口老齡化進(jìn)程明顯加快，老齡人口數(shù)量快速上升，60歲及以上老年人口年均增長(zhǎng)12萬(wàn)人以上，老年人口年均增長(zhǎng)5個(gè)百分點(diǎn)，人口老齡化形勢(shì)十分嚴(yán)峻。目前，天津人口老齡化程度已經(jīng)超過(guò)了全國(guó)平均水平，是全國(guó)人口老齡化程度較高、老齡化發(fā)展速度較快的城市之一。按照1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%時(shí)，則意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；65歲以上老年人口達(dá)到總?cè)丝诘?4%即進(jìn)入深度老齡化。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果，2020年，天津60歲及以上戶籍人口為278.31萬(wàn)人，占戶籍人口的24.62%，其中65歲及以上戶籍人口為193.04萬(wàn)人，占戶籍人口的17.07%，已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際規(guī)定的深度老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。綜合近年來(lái)人口變化數(shù)據(jù)可以看出，天津人口老齡化發(fā)展呈現(xiàn)出老年人人數(shù)增長(zhǎng)迅速；高齡、失能、失智老人人數(shù)增長(zhǎng)快、社會(huì)負(fù)擔(dān)重；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域老齡問(wèn)題突出；老年人家庭空巢、獨(dú)居化加速等特點(diǎn)。

（二）天津養(yǎng)老設(shè)施基本情況及分析

根據(jù)天津市民政局官網(wǎng)2021年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，天津現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括：市級(jí)國(guó)辦5家、區(qū)級(jí)國(guó)辦16家、街鎮(zhèn)公辦39家，數(shù)量合計(jì)60家（占比15.50%）；床位總數(shù) 為 8，946 張 （占 比14.98%）。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括：民辦非企業(yè)單位288家、事業(yè)單位1家、工商登記38家，數(shù)量合計(jì)為327家（占比84.50%）； 床 位 總 數(shù) 為50，789張（占比85.02%）。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)上均占據(jù)主導(dǎo)地位。

另外，截至2020年12月底，天津建成老人家食堂2，428個(gè)，主要集中在濱海新區(qū)（296個(gè)）、東麗區(qū)（215個(gè)）和紅橋區(qū)（214個(gè)）；建成日間照料中心1，157個(gè)，其中公辦740個(gè)，占比為63.96%；社會(huì)力量辦417個(gè)，占比為36.04%。

三、天津養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的主要問(wèn)題

（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策亟待從頂層設(shè)計(jì)向精細(xì)化、落地化延伸

近幾年，隨著人口老齡化的加劇，國(guó)家越來(lái)越重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府針對(duì)養(yǎng)老而出臺(tái)的政策眾多，涵蓋土地供給、資金支持、稅收補(bǔ)貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多方面。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，提出了2020年老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，即“多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系更加完善；居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2019年修訂版）》，要求“參加城市每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到40張，護(hù)理型床位占比超過(guò)60%，醫(yī)養(yǎng)深度融合?！?021年，《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)基本民生保障，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，并且發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。

天津積極跟緊國(guó)家政策導(dǎo)向，加大力度推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。2020年12月，天津修訂通過(guò)了《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》，明確居家社區(qū)養(yǎng)老為主要的養(yǎng)老方式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)專業(yè)的醫(yī)療技術(shù)檢查和先進(jìn)設(shè)備與康復(fù)訓(xùn)練、日常學(xué)習(xí)、日常飲食、生活養(yǎng)老等專業(yè)相融合，規(guī)范加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理，推動(dòng)多種模式創(chuàng)新融合發(fā)展。2021年2月，天津發(fā)布《天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，強(qiáng)調(diào)要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，并提出“增強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化程度持續(xù)加深的緊迫感，加快完善各項(xiàng)政策措施。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快完善居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。推動(dòng)日間照料中心轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)化運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦照料中心，推進(jìn)老年人助餐服務(wù)全覆蓋”。

然而天津現(xiàn)有的涉老法規(guī)政策尚處于頂層設(shè)計(jì)階段，缺乏具體的配套政策和細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。老齡政策措施“碎片化”，尤其是對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展缺少有效的制度規(guī)定，缺乏預(yù)見(jiàn)性。同時(shí)，天津尚未出臺(tái)專門針對(duì)普惠型養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)，未因地制宜結(jié)合天津的具體狀況，更多的是依靠國(guó)家的政策，如何保障服務(wù)的“普惠性”，尚未形成體系化和制度化。此外，政策在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡問(wèn)題依然突出，老齡相關(guān)服務(wù)質(zhì)量效益不高，社會(huì)參與不充分等問(wèn)題依然普遍存在。

（二）養(yǎng)老床位總量不足，資源錯(cuò)配問(wèn)題待破解

與天津嚴(yán)重的老齡化程度相比，天津的養(yǎng)老資源匱乏，難以有效滿足老年人養(yǎng)老需要。按照《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》要求，按40床位/千老人設(shè)置養(yǎng)老床位，天津應(yīng)設(shè)置養(yǎng)老床位106680張。截至2020年12月，天津現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)387家，設(shè)置床位數(shù)5.97萬(wàn)張，缺口4.70萬(wàn)張。一方面，養(yǎng)老服務(wù)在供給端面臨較大缺口，另一方面，床位供給與潛在客戶規(guī)模存在錯(cuò)配。具體而言，天津養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率呈兩極化分布，即市場(chǎng)上高端豪華型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和低端設(shè)施簡(jiǎn)陋的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，真正符合大多數(shù)老年人的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占份額較低。低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往在偏遠(yuǎn)地區(qū)，設(shè)施簡(jiǎn)陋，提供的服務(wù)水平低，入住率也并不高；高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)水平高，但收費(fèi)高昂，普通老人難以承受；而中等水平、中等費(fèi)用的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給卻嚴(yán)重不足，從而出現(xiàn)了“空床率過(guò)半與排隊(duì)擁擠短缺并存”的結(jié)構(gòu)性供求矛盾。

（三）多種商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式并存，盈利模式尚未成熟

目前，天津養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體在一半以上，主要以地產(chǎn)、保險(xiǎn)、國(guó)資國(guó)企、專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司為主，但整體能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)盈利的機(jī)構(gòu)占比較少。其中，房地產(chǎn)企業(yè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)住宅型養(yǎng)老公寓，“重資產(chǎn)，輕運(yùn)營(yíng)”特征明顯，盈利主要依靠地產(chǎn)銷售，不是通過(guò)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相比有著客源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)自建高端養(yǎng)老社區(qū)，服務(wù)自身高凈值保險(xiǎn)客戶，延伸服務(wù)鏈條，但開(kāi)放性不足、市場(chǎng)容量不夠；國(guó)企則主要依賴自身資源稟賦，獲取資源布局養(yǎng)老業(yè)務(wù)，但由于缺少資金和專業(yè)運(yùn)營(yíng)人才，市場(chǎng)活力不足，拓展進(jìn)度緩慢。

四、建議

（一）加大政策扶持力度，細(xì)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策

普惠型養(yǎng)老是未來(lái)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向，是解決養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵。首先，政府要綜合運(yùn)用土地、融資、財(cái)稅、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才等政策工具，充分發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用，調(diào)動(dòng)各方面力量發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，在投資導(dǎo)向上，重點(diǎn)支持非營(yíng)利性、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，通過(guò)貸款貼息、補(bǔ)助投資等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入。其次，要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，過(guò)去的政府資源和政策主要偏重于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)梳理現(xiàn)有的政策體系，逐步增加對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策支持，為不同經(jīng)營(yíng)主體的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境。最后，要不斷細(xì)化、完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)采取減免相應(yīng)稅款、減免相應(yīng)的供水供氣費(fèi)用、降低養(yǎng)老用地成本等方式，切實(shí)減輕參與機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與養(yǎng)老服務(wù)，解決資源錯(cuò)配問(wèn)題

政府應(yīng)基于需求視角制定天津普惠養(yǎng)老內(nèi)容，提供普惠養(yǎng)老服務(wù)時(shí)要把握老年群體特征，以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求為主，減少供需錯(cuò)位。政府應(yīng)對(duì)社會(huì)低效運(yùn)作或閑置資產(chǎn)進(jìn)行全面摸底和調(diào)查，包括非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)中的閑置資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中的低效運(yùn)作資產(chǎn)以及社會(huì)其他適宜轉(zhuǎn)型為發(fā)展健康養(yǎng)老的資產(chǎn)，支持鼓勵(lì)實(shí)力強(qiáng)的社會(huì)資本通過(guò)股份制、PPP、特許經(jīng)營(yíng)等模式，參與這些項(xiàng)目的適老化改造、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本需承諾提供有品質(zhì)保障的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老設(shè)施床位價(jià)格與當(dāng)?shù)鼐用窨芍涫杖?、退休金水平相匹配，但允許社會(huì)資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在保障普惠性養(yǎng)老需求的前提下，提高項(xiàng)目綜合盈利能力，確保對(duì)社會(huì)資本具有一定的吸引力。通過(guò)扶持政策的落實(shí)落地、國(guó)有資本和社會(huì)資本的共同發(fā)力，增加養(yǎng)老床位數(shù)量，動(dòng)態(tài)矯正床位供給與潛在客戶需求的錯(cuò)配，助力養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋人群從高收入向中低收入群體拓展，從城市向農(nóng)村蔓延。

（三）加快養(yǎng)老模式革新，開(kāi)創(chuàng)養(yǎng)老服務(wù)新格局

近年來(lái)，國(guó)家在養(yǎng)老模式創(chuàng)新、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系、智慧養(yǎng)老建設(shè)、鼓勵(lì)發(fā)展多樣性養(yǎng)老服務(wù)等方面制定諸多扶持政策，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和良性循環(huán)。天津相較北京、上海等城市，在社區(qū)養(yǎng)老模式革新、智慧養(yǎng)老推進(jìn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面還比較落后，應(yīng)進(jìn)一步打開(kāi)思路，推進(jìn)模式革新，加快醫(yī)養(yǎng)結(jié)合步伐，著力打造“上游是健康管理、中游是急性醫(yī)療、下游是康復(fù)護(hù)理”的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合生態(tài)鏈，進(jìn)一步滿足高齡、失能以及患有慢性病老人生活照料和醫(yī)療護(hù)理疊加的服務(wù)需求。例如，政府可對(duì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)護(hù)院、護(hù)理院等養(yǎng)老型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)給予額外的補(bǔ)貼，合理利用中央下達(dá)的養(yǎng)老服務(wù)彩票公益金給予其相關(guān)改擴(kuò)建資金支持。支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)配備醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、社工等專業(yè)人員，以為老年人提供日常生活照料服務(wù)為主，醫(yī)、護(hù)、康、養(yǎng)、社五位一體的全方位照護(hù)服務(wù)，使住養(yǎng)老人的大部分疾病可以在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)得到及時(shí)有效的治療，讓老年人享受到更具人性化的養(yǎng)老體驗(yàn)和品質(zhì)感受。