國有企業(yè)降杠桿、減負債實施路徑研究

◎文/申婧靖

一、國有企業(yè)負債水平現(xiàn)狀

目前，國有企業(yè)大多采用負債驅(qū)動模式壯大資產(chǎn)規(guī)模，合理的負債結構，有利于企業(yè)發(fā)揮財務杠桿效應并提升盈利能力，但過度舉債，則可能加重財務負擔并增加企業(yè)到期不能償付債務的風險。從財政部公布的數(shù)據(jù)看，2016年全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額131.72萬億元，負債總額87.04萬億元，資產(chǎn)負債率66.08%。面對國有企業(yè)杠桿率居高不下、債務風險日趨嚴峻的問題，2017年8月，國務院國資委出臺《關于中央企業(yè)降杠桿減負債的指導意見》；2018年9月，中共中央辦公廳國務院辦公廳出臺《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》，兩份指導性意見對于防范與化解國有企業(yè)債務風險，具有重要指導意義。

2017年至2020年，全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）負債水平呈現(xiàn)如下特點：負債總額逐年上升，資產(chǎn)負債率有所降低，但仍處于較高水平。2017年至2020年，負債總額分別為118.5萬億元、135萬億元、149.8萬億元、171.5萬億元，規(guī)模仍處于上升態(tài)勢，資產(chǎn)負債率分別 為 64.58%、64.16% 、64.04%、63.87%，2020年 末雖已較2017年下降0.71個百分點，但整體看仍處于較高水平，超過國際公認50%的警戒線。中央國有企業(yè)的資產(chǎn)負債率處于下降態(tài)勢。在《關于中央企業(yè)降杠桿減負債的指導意見》推出后，央企的降杠桿、減負債工作成效明顯。2017年至2020年，中央國有企業(yè)資產(chǎn)負債率分別為68.11%、67.70%、67.13%、66.49%，2020年 末較2017年末降低1.62個百分點。地方國有企業(yè)的負債規(guī)模和資產(chǎn)負債率仍處于雙升態(tài)勢。2017年至2020年，地方國有企業(yè)負債總額分別為66.6萬億元、80.3萬億元、91.4萬億元、109.0萬億元，資產(chǎn)負債率分別為62.07%、61.96%、62.22%、62.46%，2020年末較2017年末上升0.39個百分點。負債規(guī)模占GDP比重逐年上升。2017年至2020年分別為142.43%、146.85%、151.85%、169.20%。

總體來說，雖然在去杠桿推進過程中，國有企業(yè)的整體資產(chǎn)負債率水平有所降低，但仍處于高位，債務風險問題凸顯，降杠桿、減負債工作必須加快推進，盡快促使國有企業(yè)負債率回歸合理水平。

二、國有企業(yè)杠桿率高的原因

國有企業(yè)資產(chǎn)負債率一直維持較高水平，究其原因，主要包括以下幾方面：

（一）債務風險防范和管理意識淡薄

債務風險管理是一項系統(tǒng)且復雜的工作，對企業(yè)經(jīng)營者的管理水平和風控能力具有較高要求。但在實際工作中，國有企業(yè)的經(jīng)營者普遍缺乏債務風險的防范和管控意識，在企業(yè)的運營過程中，更重視發(fā)展的速度和規(guī)模而輕視質(zhì)量和效益，為追求短期利益，大多采取負債驅(qū)動的模式來實現(xiàn)資產(chǎn)的快速擴張，導致杠桿率持續(xù)攀升，但并沒有建立與之相配套的債務風險防范和預警機制，且預算對負債的約束弱化，使得債務風險在國有企業(yè)內(nèi)部逐漸聚集。

（二）缺乏債務約束機制

國有企業(yè)在現(xiàn)行的體制下缺乏權利制衡和風險約束機制。當前大部分國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構尚不健全、不完善，尤其對于國有企業(yè)的融資行為，在決策、監(jiān)督、執(zhí)行方面尚未形成互相依托、互相制衡的監(jiān)督制約機制，因此導致國有企業(yè)缺乏自我約束機制，經(jīng)營者往往不能平衡好舉債規(guī)模與償付能力及財務風險的關系，導致債務規(guī)模持續(xù)增加。

（三）資金使用效率低下

一方面，資產(chǎn)運營效率低下。國有企業(yè)在目前的產(chǎn)權格局下，缺乏經(jīng)營活力，資產(chǎn)運營效率偏低，盈利和造血能力不足。投資端管理粗放，投融嚴重脫節(jié)、可行性論證不足、主業(yè)不突出且多元化分散投資嚴重等問題導致資金進入低效無效領域，長期無法回收，錯配風險嚴重，從而陷入以債養(yǎng)債、以債養(yǎng)息的惡性循環(huán)，導致債務規(guī)模居高不下。另一方面，大部分國企歷史上都積累了大量的非主業(yè)、非優(yōu)勢業(yè)務和低效、無效資產(chǎn)，該部分資產(chǎn)長期占壓資金，盤活難度大，導致資金使用效率低下。

（四）融資渠道受限，權益資本獲取難度較大

國有企業(yè)的資金來源除了股東投入的資本金和運營過程中的盈利積累部分外，還可以通過IPO上市、發(fā)行債券、銀行或非銀機構貸款等方式融入資金。

近年來，隨著國有企業(yè)的快速發(fā)展，單純依靠內(nèi)部的經(jīng)營積累，根本無法滿足國有企業(yè)快速擴張的資金需求，而外部資金來源又受限于國有資本投入不足、國內(nèi)資本市場尚不健全、引入社會資本難度較大等諸多因素影響，權益性融資的獲取難度較大，因此國有企業(yè)主要通過銀行貸款或發(fā)行債券等增加負債的方式獲取資金。同時國有企業(yè)憑借其得天獨厚的股東背景，深受銀行等金融機構青睞，相較民企，更容易以更低廉的成本取得資金，從一定程度上也助推了國有企業(yè)的大規(guī)模舉債行為，使得其負債規(guī)?？焖偕仙哟罅藝衅髽I(yè)償債壓力。

三、國有企業(yè)降杠桿、減負債的實施路徑

（一）加強對降杠桿、減負債工作的頂層設計，提升全員降杠桿意識

國有企業(yè)應該把降杠桿、減負債工作作為強管理、夯基礎、利長遠的大事，納入企業(yè)發(fā)展，高度統(tǒng)籌考慮，通過深化內(nèi)部改革、優(yōu)化資源配置、拓展融資渠道，強化投資管控，建立起防范和化解債務風險的長效機制，積極穩(wěn)妥地降杠桿、減負債，實現(xiàn)資本結構明顯優(yōu)化，盈利能力和償債能力不斷增強，為實現(xiàn)長期持續(xù)健康發(fā)展夯實基礎。要建立專門的債務風險防范工作領導小組，由全體班子成員參與實施，各業(yè)務單元作為責任主體強力推進，提升全員的降杠桿意識，對資產(chǎn)負債的規(guī)?？刂埔灤┱麄€經(jīng)濟活動，前中后臺人員齊抓共管，對債務風險做到心中有數(shù)。

（二）加快深化內(nèi)部改革，增強自身發(fā)展活力與競爭力

第一，加快優(yōu)化股權結構，增強內(nèi)生發(fā)展活力。國有企業(yè)可通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式，多渠道引入經(jīng)營理念先進、業(yè)務協(xié)同能力強、專業(yè)化程度高、市場資源豐富、實力雄厚的民營或非公機構等參與國有企業(yè)混合所有制改革，打破現(xiàn)有的產(chǎn)權格局，進一步優(yōu)化股權結構，激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展活力，通過引資、引智放大國有資本功能，提升效益，增強國有企業(yè)的競爭力和抗風險能力，從而達到降低杠桿率的目的。第二，通過完善公司治理體制機制，加強債務約束。在引入外部股權資本、優(yōu)化股權結構的基礎上，進一步構建靈活高效的市場化經(jīng)營機制，完善公司治理結構，積極探索在現(xiàn)代公司治理結構下，黨組織發(fā)揮核心作用的方法和路徑，切實發(fā)揮好黨委會領導作用、董事會決策作用、監(jiān)事會監(jiān)督作用、經(jīng)理層經(jīng)營管理作用，從而對負債行為建立起權責對等、分工明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，通過加強自身財務杠桿約束，強化債務規(guī)?？刂疲鸩浇档透軛U率。

（三）強化主業(yè)發(fā)展，增強自身盈利和造血能力

國有企業(yè)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須找準定位，打造自身的核心主業(yè)并深耕細作。第一，優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。要立足國有企業(yè)實際，從適應市場化環(huán)境需要的角度，確定自身的戰(zhàn)略定位，并制定清晰的業(yè)務規(guī)劃，加速優(yōu)質(zhì)資源向優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)傾斜，圍繞主業(yè)做優(yōu)做強，打造核心骨干企業(yè)集群，形成核心業(yè)務板塊間的互動融合，通過推動業(yè)務協(xié)同，構建主業(yè)突出、服務多元、協(xié)同有效的發(fā)展模式，切實提升國有資本質(zhì)量和效率，增強國有企業(yè)競爭力、可持續(xù)發(fā)展力。第二，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動資源整合。按照突出主業(yè)、主輔分離原則，進一步強化內(nèi)部公司整合和低效無效資產(chǎn)剝離的力度。推進國有企業(yè)內(nèi)部同質(zhì)化和競爭突出公司的重整和重組，減少同質(zhì)經(jīng)營和內(nèi)部競爭，通過資源整合充分發(fā)揮資本的規(guī)模效益。對不符合戰(zhàn)略方向的非主業(yè)資產(chǎn)，通過出售、轉(zhuǎn)讓等方式主動出清，回籠資金，釋放占用資源，或者促進非主業(yè)公司加快結構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造新的利潤增長點。加快清退“僵尸”“空殼”企業(yè)，消滅“虧損源”，止住“出血點”，合理運用清算注銷、破產(chǎn)清算、兼并重組等措施，積極處置低效無效資產(chǎn)，減輕歷史包袱。持續(xù)強化清收，加快各類存貨處置變現(xiàn)，減少兩金占壓，同時有效整合國有企業(yè)內(nèi)部資源，在國有企業(yè)內(nèi)部之間可通過無償劃轉(zhuǎn)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換、對外投資等方式盤活閑置資產(chǎn)，提升存量資產(chǎn)利用效率，通過“瘦身”實現(xiàn)減負目的。

（四）強化內(nèi)部管理，提升資源配置效率

第一，國有企業(yè)要加強內(nèi)部資金集中管控，提高資金安全性。集團公司可通過設立財務公司或資金結算中心等模式，實現(xiàn)對集團內(nèi)資金的集中統(tǒng)籌和管控，通過線上監(jiān)測及時掌握所有子公司的資金頭寸情況，切實維護資金鏈的安全穩(wěn)定。通過搭建內(nèi)部資金對接平臺，加強內(nèi)部資金融通，合理控制外部融資規(guī)模，同時發(fā)揮資金的規(guī)模效應，增加與金融機構的溢價能力，有效降低財務成本。第二，加強資金全面預算管理，提高資金統(tǒng)籌規(guī)劃能力，以優(yōu)先流動性、保障安全性、提高收益為出發(fā)點，統(tǒng)籌規(guī)劃好經(jīng)營、投資、融資活動中的資金供求，謀求資金短、中、長期的動態(tài)平衡，建立資金預算收支的年度、月度上報機制，嚴格預算的剛性約束，提高對收支規(guī)模預測的準確性，通過對現(xiàn)金收支的全過程預算控制，做好資金預算執(zhí)行情況的跟蹤、分析、監(jiān)督和考核。第三，健全成本費用管控體系，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。深入實施全要素、全過程、全員參與的成本控制措施，加強費用的預算管控，推行成本管控層級下沉，將全口徑成本費用、稅金納入預算管理范疇，對費用管理做到事前預算、事中控制、事后分析、期末考核的全過程管理。

（五）多元化融資渠道，降低融資成本

第一，拓展融資渠道，多元化融資品種，優(yōu)化債務期限結構。合理利用好銀行間、交易所等資本市場的各類直接債務融資工具，降低對于銀行貸款的依賴度，形成直融間融互補模式，同時合理匹配長、短端融資規(guī)模，優(yōu)化債務期限結構，降低融資成本。在企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后，可以充分利用多層次資本市場實現(xiàn)單個或整體上市，運用好市場化債轉(zhuǎn)股政策或發(fā)行永續(xù)債等方式吸收權益資本，進一步降低杠桿率。第二，有序開展資產(chǎn)證券化業(yè)務。根據(jù)國有企業(yè)具體產(chǎn)業(yè)形態(tài)，利用好資本市場，嘗試在交易所或者銀行間發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。如資產(chǎn)公司、租賃公司、小貸公司可以開展以應收債權為基礎資產(chǎn)的證券化業(yè)務；股權投資類企業(yè)開展以股權收益權為基礎資產(chǎn)的證券化業(yè)務；房地產(chǎn)類企業(yè)通過發(fā)行房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）或商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券（CMBS）等方式盤活存量資產(chǎn)，逐步提升資產(chǎn)證券化率。

（六）加強融資集中統(tǒng)籌力度，降低風險敞口

國有企業(yè)要加強對融資工作的集中統(tǒng)籌管理，推進融資渠道、資源、信息、人才共享，將各業(yè)務單位“分散式”融資工作進行集中統(tǒng)籌整合。要結合自身發(fā)展戰(zhàn)略、資本結構與承債能力，謀劃整體資金安排，對整體的融資渠道、融資規(guī)模、融資結構、期限結構等做出統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)安排，合理統(tǒng)籌內(nèi)部資金、控制對外融資規(guī)模，從而確保整體資產(chǎn)負債率控制在合理范圍。要結合自身行業(yè)性質(zhì)與核心能力，優(yōu)化資金來源和項目投放配比管理，最終實現(xiàn)投融、產(chǎn)融的有效銜接。在資產(chǎn)端，注重跟蹤和引導各業(yè)務單元的項目投放情況。通過跟蹤了解各業(yè)務單元的項目情況，與業(yè)務單元共同協(xié)商選擇匹配合適的融資工具，以融資可落地性來引導或糾正業(yè)務單元的投放方向和資產(chǎn)布局。在負債端，注重通過設定合理的杠桿倍數(shù)，積極布局并實施融資計劃，優(yōu)化資金來源，通過多渠道、多品種的融資組合鞏固資金鏈。嚴格控制擔保額度降低或有負債，對外擔保業(yè)務要綜合平衡風險，落實還款來源，規(guī)范擔保審批程序，對于擔保主體要進行全面的資信調(diào)查和風險評估，確保不出現(xiàn)風險敞口。

（七）增強對經(jīng)營風險和流動性風險的識別預警和防范

債務風險從本質(zhì)上來說是由經(jīng)營風險和流動性風險導致的，加強投資端風險和流動性風險管控，才能從根本上杜絕債務風險的發(fā)生。第一，加強投資過程管控，防范經(jīng)營風險，投資要貫徹“融投管退”的全流程管理，按照以投定融、以融促投、以退保融，合理控制投資規(guī)模，期限上嚴禁短貸長投，堅決避免資金錯配失衡帶來的流動性風險。要根據(jù)不同項目類型，有效調(diào)配和引導資金流向，合理配置融資資源，確保融入資金高效運作，創(chuàng)造財務價值。同時強化對投資項目事前、事中和事后的專業(yè)化、規(guī)范化管理，事前嚴格把控投放領域，加強對客戶及項目的準入管理，事中充分論證、嚴把關鍵風險環(huán)節(jié)，事后加強跟蹤監(jiān)督，及時預警，出現(xiàn)風險苗頭及時有效處置。第二，提升對流動性風險的識別、預警和應對能力。加強流動性預判和風險監(jiān)控工作，密切關注外部融資環(huán)境的變化，提高融資策略的前瞻性和預測能力，匹配好資金需求與融資進度；建立完善流動性風險監(jiān)測預警機制，在傳統(tǒng)資產(chǎn)負債率、流動比率、利息保障倍數(shù)等基本指標的基礎上，可參照企業(yè)實際，適當引入銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管指標中流動性風險相關指標，如流動性覆蓋率、一年到期流動負債占比等，通過監(jiān)測指標的變動及時發(fā)現(xiàn)潛在風險點，著力提高重大債務風險預警能力，同時建立多層次流動性資產(chǎn)儲備，并適時開展壓力測試，根據(jù)資產(chǎn)變現(xiàn)的難易程度分類管理，備足頭寸，確保流動性管理工作持續(xù)、有效地開展，切實提高對債務風險的應對能力。

（八）建立健全債務約束和考核問責機制

國有企業(yè)內(nèi)部應建立健全債務約束和考核問責機制。負債上要強化預算的剛性約束，建立嚴格的預算和負債約束機制，通過績效考核，將降杠桿減負債的成效作為企業(yè)主要負責人考核和評價的重要內(nèi)容，在現(xiàn)有年度業(yè)績考核體系中適度加大資產(chǎn)負債率的考核權重，同時對于發(fā)生風險造成重大損失的，要進行嚴肅的追責問責。

降杠桿、減負債工作是國有企業(yè)的當務之急，國有企業(yè)應當高度重視，多措并舉，不斷提升資產(chǎn)負債管理水平，切實增強自身防范和化解債務風險的能力，以合理的資產(chǎn)負債率水平，為實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略目標保駕護航。