疫情暴發(fā)對(duì)全球化及區(qū)域整合的反思

齊冠鈞 尹政平 劉 婭

（商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院）

過(guò)去30 年來(lái)的全球化不斷深化，導(dǎo)致先進(jìn)國(guó)家高度仰賴外包（off-shore），喪失了工作機(jī)會(huì)及對(duì)基本物資的生產(chǎn)能力，也使各國(guó)暴露在供應(yīng)鏈斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)中。引發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化及全球供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑。尤有甚者，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)全球化”正是“疫情全球化”的主因。這樣的反思引發(fā)的后果，就是開(kāi)始出現(xiàn)生產(chǎn)回流（re-shoring）、經(jīng)濟(jì)“自給自足”等去全球化的主張。

全球化發(fā)展在疫情前就已經(jīng)在趨緩中。各國(guó)或因內(nèi)部的貧富差距、治理失靈，或有感于南海、朝鮮及中美等大國(guó)及地緣沖突風(fēng)險(xiǎn)，乃至于看到新科技帶來(lái)的機(jī)會(huì)，都出現(xiàn)某種程度的去全球化作為。固然因新冠疫情引發(fā)的去全球化主張，有很多屬于缺乏佐證的政治性論點(diǎn)，但對(duì)于“后新冠”世界秩序的討論，國(guó)際上已有二種見(jiàn)解：一派認(rèn)為原本已經(jīng)脆弱的全球化會(huì)更加式微；一派則指出新冠疫情正好凸顯國(guó)際合作的意義，全球化的定義及運(yùn)作模式將從此改寫。

一、公共衛(wèi)生及經(jīng)濟(jì)安全受各國(guó)重視，不利于區(qū)域整合

新冠疫情擴(kuò)散如此迅速，使得“公衛(wèi)安全”（以及其他關(guān)鍵物資）及更廣泛的經(jīng)濟(jì)安全議題受到各國(guó)廣泛的重視，對(duì)全球貿(mào)易及投資的沖擊難以避免。如同能源及糧食安全，現(xiàn)階段關(guān)于公衛(wèi)安全的討論，也強(qiáng)調(diào)“自給率、戰(zhàn)略存量”等概念的討論。美國(guó)前總統(tǒng)特朗普于2020 年5 月14 日發(fā)布聲明，指出疫情反映出美國(guó)過(guò)度仰賴進(jìn)口造成的沖擊，因此將重建美國(guó)對(duì)于醫(yī)衛(wèi)產(chǎn)品之下世代戰(zhàn)略國(guó)家?guī)齑妫⊿trategic National Stockpile,SNS）機(jī)制，并將以在地化產(chǎn)能作為SNS 的支柱，以降低對(duì)進(jìn)口商品的仰賴。在配套的行政命令中，特朗普總統(tǒng)授權(quán)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司（United States International Development Finance Corporation, DFC）采取包含提供貸款在內(nèi)的必要措施，建議能處理類似新冠事件所需戰(zhàn)略資源的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能量，包括加強(qiáng)美國(guó)及其領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)供應(yīng)鏈的建立。以建立、維護(hù)，保護(hù)，擴(kuò)展和恢復(fù)美國(guó)相關(guān)工業(yè)基礎(chǔ)能力，降低對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴。對(duì)此，美國(guó)將投入高達(dá)250 億美元作為本計(jì)劃的預(yù)算。除此之外，澳洲、日本及歐盟國(guó)家均出現(xiàn)類似檢討、重建醫(yī)衛(wèi)供應(yīng)鏈，降低進(jìn)口依賴以確保公衛(wèi)安全的供應(yīng)鏈從外包（off-shore）再回流（re-shore）思維。

過(guò)去糧食及能源安全的自給率制度相對(duì)清楚，但公共衛(wèi)生安全自給率的定義、范圍、對(duì)象及方式則還在醞釀階段。目前這種降低對(duì)進(jìn)口依賴的自給率思維，已有延伸擴(kuò)大到所謂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)；近期臺(tái)積電赴美投資的決定，便可謂屬于這種思維的結(jié)果。未來(lái)亦可能出現(xiàn)保護(hù)主義藉“國(guó)產(chǎn)化”為由擴(kuò)大對(duì)國(guó)際貿(mào)易及區(qū)域整合進(jìn)一步造成影響。總之，不管未來(lái)各國(guó)如何定義任何自給率機(jī)制，都是一種排斥外國(guó)貨、外國(guó)人，與全球供應(yīng)鏈背道而馳的制度，性質(zhì)上不利于區(qū)域整合及貿(mào)易與投資自由化。

二、全球供應(yīng)鏈加速重整，彰顯區(qū)域整合的意義

雖然新冠疫情導(dǎo)致許多國(guó)家重視供應(yīng)鏈安全，不利于區(qū)域整合，但另一個(gè)基于強(qiáng)化供應(yīng)鏈韌性的思維，如《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等卻有助于彰顯區(qū)域整合機(jī)制在后疫情時(shí)代的價(jià)值。

過(guò)去30 年來(lái)全球供應(yīng)鏈架構(gòu)越來(lái)越深化，分工（分包）網(wǎng)絡(luò)日趨復(fù)雜、衛(wèi)星工廠及國(guó)家越來(lái)越多，供應(yīng)鏈管理本身就已成為一種“營(yíng)業(yè)秘密”，然而專業(yè)分工越細(xì)，脆弱度也越高，致使一個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)，整個(gè)鏈條就會(huì)停擺。

在疫情暴發(fā)前，World Bank 及WTO 等國(guó)際組織聯(lián)合出版的《2017 全球價(jià)值鏈發(fā)展報(bào)告》便指出2011—2015年間全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)及制程開(kāi)始萎縮，出現(xiàn)“在地生產(chǎn)、短鏈調(diào)整”現(xiàn)象。新冠疫情導(dǎo)致中國(guó)制造業(yè)接近停擺，再度凸現(xiàn)出供應(yīng)鏈脆弱度及韌性的問(wèn)題?；旧希@次危機(jī)彰顯出三個(gè)供應(yīng)鏈脆弱的老問(wèn)題，一是“投資地集中”問(wèn)題，二是“區(qū)域集中”問(wèn)題，第三是低庫(kù)存。以臺(tái)灣為例，80%的外資通訊產(chǎn)能在大陸，LED 生產(chǎn)也近五成，疫情導(dǎo)致停工造成的傷害便無(wú)法規(guī)避。區(qū)域集中問(wèn)題可以本田（Honda）汽車為例，其在中國(guó)5 座工廠中的3 座位于湖北，占總產(chǎn)能近五成，便成為這次沖擊最大的外資汽車廠。最后，低庫(kù)存與實(shí)時(shí)制造（Just-in-Time manufacturing）為豐田生產(chǎn)模式（Toyota Production System, TPS）的特色，優(yōu)點(diǎn)為降低生產(chǎn)成本（或是成本移轉(zhuǎn)給供應(yīng)商），缺點(diǎn)則為面對(duì)新冠疫情時(shí)，便可能因下游無(wú)法供貨而導(dǎo)致整個(gè)生產(chǎn)線停擺。

有集中度問(wèn)題或采用TPS 生產(chǎn)的廠商并非不了解集中度的風(fēng)險(xiǎn)及脆弱度問(wèn)題，而是在傳統(tǒng)制造科技中，集中度及TPS 往往能帶來(lái)顯著的經(jīng)濟(jì)效益，包含規(guī)模經(jīng)濟(jì)、采購(gòu)效益等。面對(duì)陸續(xù)來(lái)到的在地生產(chǎn)、中美貿(mào)易戰(zhàn)及新冠疫情，前述結(jié)構(gòu)的缺陷也不斷被凸顯，因而強(qiáng)化供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管控能力及供應(yīng)鏈韌性已成為企業(yè)甚至一國(guó)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵改革重點(diǎn)。OECD 將此稱之為處理經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)新方向。

供應(yīng)鏈韌性可簡(jiǎn)要定義為特定系統(tǒng)面對(duì)無(wú)預(yù)期破壞干擾事件的調(diào)適及恢復(fù)能力。其中關(guān)鍵因素包含恢復(fù)速度及恢復(fù)程度。因而在后新冠時(shí)代調(diào)整關(guān)鍵，并非完全放棄規(guī)模經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)效率，而是調(diào)整尋求規(guī)模及韌性之間的平衡點(diǎn)。對(duì)此，OECD 建議企業(yè)必須開(kāi)始有以下的布局調(diào)整以強(qiáng)化韌性：

加速數(shù)字科技轉(zhuǎn)型導(dǎo)入及對(duì)新生產(chǎn)科技的接受及了解，提升藉由大數(shù)據(jù)、AI 及物聯(lián)網(wǎng)等科技對(duì)供應(yīng)鏈管理、弱點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，以數(shù)據(jù)建立集中度及強(qiáng)化韌性及最適庫(kù)存的評(píng)估架構(gòu)，以便客觀了解差異并支持做出決定。通過(guò)加速“去中心化、分散式”供應(yīng)鏈的布局規(guī)劃，以便在重要環(huán)節(jié)建立“防火墻”及其他“阻斷機(jī)制”，以避免一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題導(dǎo)致整個(gè)供應(yīng)鏈癱瘓。加速自動(dòng)化生產(chǎn)速度，提升因天災(zāi)疾病等導(dǎo)致的干擾的恢復(fù)力。加速導(dǎo)入能夠支持分散式供應(yīng)鏈的管理架構(gòu)、信息系統(tǒng)及管理人才。

新冠疫情帶動(dòng)供應(yīng)鏈加速“去中心化、分散式”調(diào)整，當(dāng)然不等同于去中國(guó)化，但是因受到貿(mào)易戰(zhàn)及科技戰(zhàn)影響的產(chǎn)品已經(jīng)開(kāi)始自中國(guó)調(diào)整供應(yīng)鏈布局，加上過(guò)去各國(guó)企業(yè)高度集中在中國(guó)，導(dǎo)致當(dāng)生產(chǎn)線及供應(yīng)鏈均有搬遷、分散布局的改變時(shí)，雖然赴中國(guó)投資的外資仍然為數(shù)不少，但因?yàn)橐?guī)模很大，于是看起來(lái)就呈現(xiàn)出“去中國(guó)化”的趨勢(shì)。以辦公室及電信設(shè)備為例，2018 年中國(guó)含香港占全球出口值的47%，而在紡織業(yè)中國(guó)更成為全球最大的供應(yīng)鏈核心，當(dāng)這些供應(yīng)鏈開(kāi)始導(dǎo)入去中心化分散供應(yīng)調(diào)整時(shí)，很自然給外界“去中國(guó)化”的印象。

供應(yīng)鏈的移轉(zhuǎn)分散在疫情前便已經(jīng)出現(xiàn)，特別是自2018 年中美貿(mào)易戰(zhàn)開(kāi)始，美國(guó)進(jìn)口商為了規(guī)避關(guān)稅，開(kāi)始積極尋找中國(guó)以外的供應(yīng)來(lái)源（亦即俗稱的轉(zhuǎn)單效應(yīng)）便是一例。以機(jī)械設(shè)備為例，因貿(mào)易戰(zhàn)轉(zhuǎn)單的受益者以歐盟最高，2019 年對(duì)美增加出口為2.43 個(gè)百分點(diǎn)，其次即為屬于CPTPP 成員國(guó)的墨西哥（增加1.23 個(gè)百分點(diǎn)）及日本（增加0.86 個(gè)百分點(diǎn)）。由以上趨勢(shì)可知，CPTPP 成員國(guó)中的日本、越南、馬來(lái)西亞及墨西哥等國(guó)，在過(guò)去兩年中逐漸與美國(guó)的供應(yīng)鏈關(guān)系深化、擴(kuò)大。在新冠肺炎疫情后，因前述供應(yīng)鏈韌性的考量開(kāi)始推動(dòng)的去中心化、分散化所采取的變革，亦會(huì)繼續(xù)降低各國(guó)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)伙伴的依賴關(guān)系，增加開(kāi)發(fā)新供應(yīng)鏈伙伴及網(wǎng)絡(luò)的需求，將可能加速供應(yīng)鏈變革的速度。

在此趨勢(shì)下，對(duì)亞太區(qū)域內(nèi)甚至區(qū)外的新供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的變化。同時(shí)基于分散式供應(yīng)結(jié)構(gòu)的布局需要，如RCEP、CPTPP 等多國(guó)參與的大型區(qū)域整合協(xié)定的價(jià)值反而會(huì)更加受到重視。

三、后疫情時(shí)代區(qū)域整合及合作新契機(jī)

另一個(gè)彰顯區(qū)域整合價(jià)值的發(fā)展，則為許多亞太國(guó)家發(fā)起的供應(yīng)鏈安全倡議。為應(yīng)對(duì)新冠疫情所帶來(lái)的全球及區(qū)域經(jīng)濟(jì)封鎖及其沖擊，已有許多國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)區(qū)域性合作機(jī)制，作為降低影響，加快恢復(fù)速度的基礎(chǔ)。例如由加拿大發(fā)起的因應(yīng)新冠疫情部長(zhǎng)及協(xié)調(diào)小組（Ministerial Coordination Group on COVID-19,MCGC）便于2020 年4 月中旬由巴西、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、印尼、意大利、墨西哥、摩洛哥、秘魯、韓國(guó)、新加坡、土耳其及英國(guó)貿(mào)易或經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)聯(lián)名發(fā)布維持必要全球連結(jié)共同聲明，宣布將推動(dòng)在醫(yī)療、疫苗、物流運(yùn)輸、貿(mào)易及其他領(lǐng)域的全球合作，并將持續(xù)推動(dòng)自由貿(mào)易，并確保疫情管理措施滿足“合比例、透明性及暫時(shí)性”等要件，以符合WTO 規(guī)范并降低對(duì)全球貿(mào)易的干擾。此外，新加坡亦與澳大利亞、新西蘭、加拿大等CPTPP 成員國(guó)加上韓國(guó)貿(mào)易部長(zhǎng)，另外針對(duì)加速恢復(fù)雙邊及區(qū)域人流及物流，確保供應(yīng)鏈恢復(fù)運(yùn)作的共同合作達(dá)成共識(shí)。

APEC 亦于2020 年5 月發(fā)表貿(mào)易部長(zhǎng)宣言，共同宣示各國(guó)同意將致力于促進(jìn)必需產(chǎn)品的流通，并盡力減少疫情對(duì)全球供應(yīng)鏈的破壞，維護(hù)貿(mào)易的連結(jié)及暢通。APEC 國(guó)家亦將此宣言表達(dá)維護(hù)全球供應(yīng)鏈的韌性對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)亞太區(qū)域連結(jié)性有重要意義的認(rèn)知。

前述的區(qū)域整合新方向有幾個(gè)重點(diǎn)。第一，各國(guó)防疫措施主要靠本身的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)，但疫情過(guò)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)原卻必須仰賴各國(guó)相互合作。第二，重建被疫情打亂的全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)要恢復(fù)運(yùn)作，如何重建經(jīng)貿(mào)伙伴間的互信基礎(chǔ)為關(guān)鍵的起步。以上方向，反映出如CPTPP、APEC 等現(xiàn)有區(qū)域整合機(jī)制，原本即為“有志一同”（like-minded）國(guó)家的組合，很可能在后疫情時(shí)代作為提升各國(guó)在維護(hù)經(jīng)貿(mào)秩序及建立經(jīng)貿(mào)互動(dòng)信心的平臺(tái)，未來(lái)若借此平臺(tái)持續(xù)推動(dòng)公共衛(wèi)生安全區(qū)域合作（而非各國(guó)以單邊措施進(jìn)行）、供應(yīng)鏈重整信息交流等發(fā)展合作，進(jìn)而成為后疫情時(shí)代之“信任聯(lián)盟”的基礎(chǔ)，其價(jià)值反而更為突顯。

對(duì)中國(guó)而言，在后疫情時(shí)代更需爭(zhēng)取成為本區(qū)域可信賴伙伴的認(rèn)同，而通過(guò)如RCEP 等區(qū)域整合機(jī)制，將是最直接爭(zhēng)取建立此一信任伙伴關(guān)系的方式。此外，通過(guò)RCEP 的參與，對(duì)于協(xié)助我國(guó)企業(yè)覓得除美國(guó)以外的其他市場(chǎng)及供應(yīng)鏈伙伴找尋潛在的“出海口”，也至為關(guān)鍵。特別是我國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期習(xí)慣于現(xiàn)有架構(gòu)（例如美歐東盟三角關(guān)系），對(duì)于拓展新興貿(mào)易市場(chǎng)的資源與信息相對(duì)不足，但在中美貿(mào)易戰(zhàn)及科技戰(zhàn)越演越烈，各國(guó)都擔(dān)心且不愿選邊的情況下，開(kāi)發(fā)“美國(guó)隊(duì)、歐洲隊(duì)、東盟隊(duì)”以外的新合作架構(gòu)，其意義可能已經(jīng)超越尋找新商機(jī)，甚至是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長(zhǎng)的新動(dòng)力所在。

總之，新冠肺炎疫情對(duì)全球化及供應(yīng)鏈架構(gòu)確實(shí)造成沖擊，但也凸顯出后疫情時(shí)代區(qū)域整合的價(jià)值及新意義。我國(guó)在鞏固落實(shí)RCEP 協(xié)定的各項(xiàng)條款之外，還應(yīng)持續(xù)以加入CPTPP 作為努力方向，并在爭(zhēng)取加入的過(guò)程中做出相應(yīng)的改革和承諾，盡管由此帶來(lái)的沖擊和陣痛會(huì)存在，但正因如此才是展現(xiàn)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放、積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理的決心，才是協(xié)助全球經(jīng)濟(jì)復(fù)原，面對(duì)后疫情時(shí)代的應(yīng)有態(tài)度。