自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)及政策建議

葉金龍

（中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)財(cái)經(jīng)研究專業(yè)委員會(huì)）

設(shè)立中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)）是新時(shí)代黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。自2013 年8 月正式設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，八年多的時(shí)間里，先后分五個(gè)批次，在全國(guó)各省市設(shè)立了21 個(gè)自貿(mào)區(qū)，計(jì)54 個(gè)片區(qū)。其中在上海市設(shè)立了臨港新片區(qū)，在浙江增設(shè)了擴(kuò)展區(qū)。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立為我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放、深化改革，推進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出了重大的貢獻(xiàn)。按照國(guó)家的總體部署和各地的需求，預(yù)計(jì)一些尚未設(shè)區(qū)的省市亦將逐步設(shè)立自貿(mào)區(qū)，一些已設(shè)區(qū)的地方還將提出擴(kuò)區(qū)的要求。根據(jù)我們對(duì)已設(shè)區(qū)運(yùn)行情況的分析，借鑒國(guó)外自貿(mào)區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在接下來(lái)的設(shè)區(qū)過(guò)程中，需要關(guān)注以下兩個(gè)問(wèn)題。

一、空間的可用性

為了控制區(qū)域范圍，國(guó)家除了海南自由貿(mào)易港和上海臨港新片區(qū)外，各地自貿(mào)區(qū)均控制在120平方公里以內(nèi)。對(duì)此，各地千方百計(jì)把用地范圍圈劃至極限，絕大部分自貿(mào)區(qū)面積達(dá)到118 平方公里以上，接近120 平方公里界限，幾乎不浪費(fèi)一點(diǎn)政策空間資源。當(dāng)然，為實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的對(duì)外開(kāi)放目標(biāo)，打造特殊經(jīng)濟(jì)功能，各地在選址時(shí)都考慮了貿(mào)易口岸、港口碼頭、交通樞紐、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等情況，一般都把現(xiàn)有的綜合保稅區(qū)納入其中，占盡了地利條件。但是，一些地方可能出于早出形象、早出規(guī)模的目的，把自貿(mào)區(qū)設(shè)立在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)相對(duì)成熟的地區(qū)，甚至最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，以取得經(jīng)濟(jì)規(guī)模上的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，把國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，甚至一些商業(yè)和居住區(qū)等劃入自貿(mào)區(qū)，以取得各類政策制度的疊加效應(yīng)。但這樣做導(dǎo)致一些自貿(mào)區(qū)可開(kāi)發(fā)空間逼仄狹小，以至于應(yīng)探索的開(kāi)發(fā)制度缺乏試用場(chǎng)景，可進(jìn)行的改革創(chuàng)新沒(méi)有合適對(duì)象，需引進(jìn)的項(xiàng)目沒(méi)有可用土地。

例如，2019 年8 月獲批的廣西自貿(mào)區(qū)南寧片區(qū)，共計(jì)46.8 平方公里，區(qū)域不可謂不大，但區(qū)內(nèi)極大部分已是建成區(qū)，或其土地已出讓，僅存有3.64 平方公里的產(chǎn)業(yè)用地，其中能用于制造業(yè)的土地不到400 畝。浙江自貿(mào)區(qū)金義片區(qū)中義烏試驗(yàn)區(qū)的范圍與城市建成區(qū)重疊比例過(guò)大，不足一年就感覺(jué)新增建設(shè)用地十分緊張，且可用土地分散破碎。重慶自貿(mào)區(qū)2017 年3 月批準(zhǔn)設(shè)立，目標(biāo)到2035 年基本建成，但在2020 年就發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間已近用完，迫切要求擴(kuò)區(qū)。這種設(shè)區(qū)三四年就要擴(kuò)區(qū)的情況，值得各方思考。

上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)是一個(gè)比較好的案例。其規(guī)劃的范圍幾乎是一個(gè)全新的開(kāi)發(fā)區(qū)，除了洋山特殊綜合保稅港和臨港裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)相對(duì)成熟外，其他地區(qū)均為未開(kāi)發(fā)的農(nóng)村地區(qū)和沿海灘涂，無(wú)需大拆大建，可利用空間充裕。設(shè)立兩年多來(lái)，引進(jìn)了近萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)了大量的公共社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，固定資產(chǎn)投資和工業(yè)產(chǎn)值以50%以上的速度增長(zhǎng)。以特斯拉為代表的大型項(xiàng)目落地迅速，國(guó)內(nèi)最具規(guī)模的無(wú)人駕駛汽車測(cè)試場(chǎng)為各類智能網(wǎng)聯(lián)汽車提供了應(yīng)用場(chǎng)景。

由此可見(jiàn)，在設(shè)立新的自貿(mào)區(qū)時(shí)，必須避免急功近利、急于求成的做法，充分考慮空間的可用性，為自貿(mào)區(qū)提供充足的發(fā)展空間。

二、區(qū)域連片性

為充分利用口岸、港區(qū)、交通、產(chǎn)業(yè)等開(kāi)放資源，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，除海南自由貿(mào)易港和上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，其他設(shè)立的自貿(mào)區(qū)大多設(shè)立了三個(gè)片區(qū)，河北自貿(mào)區(qū)則設(shè)立了包括北京大興機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的4 個(gè)片區(qū)。而各個(gè)片區(qū)似乎為了利用更多經(jīng)濟(jì)資源和調(diào)動(dòng)更多地方的積極性，又分散布局了若干個(gè)區(qū)塊，其中一些片區(qū)中的區(qū)塊顯得更多更分散。例如浙江擴(kuò)展區(qū)寧波片區(qū)規(guī)劃面積46 平方公里，分為三片：大榭片20.4 平方公里、梅山片7.8 平方公里、綜保區(qū)17.8 平方公里，包含梅山綜保區(qū)、北侖港保稅區(qū)、寧波保稅區(qū)，大榭島、梅山島等多個(gè)島嶼。浙江金義片區(qū)35.99 平方公里劃分為金東區(qū)塊、義烏區(qū)塊，包含義烏商城、東陽(yáng)國(guó)際物流園區(qū)、浙中公鐵聯(lián)運(yùn)港、金義新區(qū)保稅智造區(qū)等。其中義烏綜合保稅區(qū)僅1.34 平方公里，金義綜合保稅區(qū)僅1.62 平方公里，顯得較為零碎。

安徽自貿(mào)區(qū)蕪湖片區(qū)規(guī)劃面積35 平方公里，但設(shè)置了六個(gè)功能區(qū)，涵蓋了蕪湖港口物流區(qū)、綜合保稅區(qū)、銀湖國(guó)際社區(qū)、濱湖研創(chuàng)區(qū)、中心商務(wù)區(qū)、高端制造區(qū)。其中高端制造區(qū)又分為蕪湖經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和鳩江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。

從各地自貿(mào)區(qū)的布局看，以分散的為多，很多區(qū)塊在地理上分隔距離較遠(yuǎn)，這將帶來(lái)諸多的問(wèn)題。

一是基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)配套困難。自貿(mào)區(qū)需要發(fā)達(dá)便捷的交通設(shè)施，涉及到整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、供電、供水、排污、河道防汛等，但分散的片區(qū)或區(qū)塊很難都能被照顧到，難以形成統(tǒng)一可行的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，也很難解決投資融資和運(yùn)行管理問(wèn)題。而學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)、文化、體育等設(shè)施配套亦難以對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平集中建設(shè)。

二是集中有效管理困難。一個(gè)省市分幾個(gè)片區(qū)，經(jīng)授權(quán)，由各片區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)管理，似乎尚能執(zhí)行。但各片區(qū)又分設(shè)多個(gè)區(qū)塊，分屬不同的市縣區(qū)，有的屬于國(guó)家或者省市單位，如機(jī)場(chǎng)、港口、保稅區(qū)、國(guó)家級(jí)或省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。有的處在某個(gè)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由不同層級(jí)的地方政府負(fù)責(zé)管理，其事權(quán)、財(cái)權(quán)不一樣，管理力量難以集中，自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)政策制度難以落實(shí)，金融貿(mào)易制度創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試等活動(dòng)難以實(shí)施。寧波自貿(mào)區(qū)選址時(shí)各縣市區(qū)爭(zhēng)相競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致區(qū)塊分散，至今沒(méi)有形成一張正式地圖，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。安徽自貿(mào)區(qū)蕪湖片區(qū)管委會(huì)直接管理了2.17 平方公里的綜合保稅區(qū)，但另外30 多平方公里的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、港口物流區(qū)、研創(chuàng)區(qū)、商務(wù)區(qū)、國(guó)際社區(qū)仍由原機(jī)構(gòu)管理，一定程度上影響管委會(huì)的統(tǒng)籌管理力度。據(jù)中山大學(xué)2020—2021 年自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)排名，蕪湖自貿(mào)區(qū)在全國(guó)54 個(gè)片區(qū)中，居第53 位。

上海自貿(mào)區(qū)一開(kāi)始就設(shè)在浦東新區(qū)一個(gè)區(qū)內(nèi)，市區(qū)合力高效推進(jìn)，形成了大量可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新案例，成為各地自貿(mào)區(qū)的參照樣板。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)從浦東新區(qū)聯(lián)片擴(kuò)大到奉賢區(qū)，短期內(nèi)又創(chuàng)造了諸多創(chuàng)新成果，在中山大學(xué)發(fā)布的2020—2021 年制度創(chuàng)新指數(shù)排名中位居第4 位。

三、建議

希望有關(guān)部門(mén)在研究制定自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)方案時(shí)，系統(tǒng)評(píng)估已設(shè)立自貿(mào)區(qū)在規(guī)劃選址中的經(jīng)驗(yàn)做法，分析空間布局的合理性和經(jīng)濟(jì)性，避免已經(jīng)發(fā)生或可能產(chǎn)生的問(wèn)題。建議：（1）一個(gè)省市原則上只設(shè)一個(gè)自貿(mào)區(qū)。經(jīng)驗(yàn)證明與過(guò)去設(shè)立的保稅區(qū)、出口加工區(qū)等相比，自貿(mào)區(qū)120 平方公里已經(jīng)足夠進(jìn)行各類試驗(yàn)了。如有特殊需要，可參考哥倫比亞等國(guó)做法，設(shè)立不同存續(xù)時(shí)間的特殊自由貿(mào)易園區(qū)，待過(guò)后轉(zhuǎn)為普通園區(qū)。（2）支持各省市設(shè)立類似浙江、云南推行的自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)，或者類似陜西推行的協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，或參考美國(guó)“主區(qū)—分區(qū)”模式，加大自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成果的復(fù)制推廣和產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)力度。（3）自貿(mào)區(qū)各片區(qū)相對(duì)集中，并不一定要分設(shè)三個(gè)或三個(gè)以上片區(qū)。各片區(qū)內(nèi)布局要注意整片連接、緊湊集中，防止分散碎片。（4）用足用好自貿(mào)區(qū)內(nèi)政策資源。如采用綜合保稅區(qū)主分區(qū)制度，在一個(gè)片區(qū)內(nèi)設(shè)立多個(gè)保稅監(jiān)管區(qū)，以擴(kuò)大保稅貿(mào)易、保稅加工研發(fā)等功能。加大原有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和原有社區(qū)的城市更新力度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域全面高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。