江蘇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的實(shí)踐與思考

薛彩榮/江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心

王建華/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展已成為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新引擎，解決好用地問題可使其更好地發(fā)揮帶動農(nóng)民增收致富的作用。筆者針對當(dāng)前用地指標(biāo)緊、指標(biāo)價格高、占地布局散等現(xiàn)狀，分析各地創(chuàng)新做法，提出合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，提高土地要素保障，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之策。

政策依據(jù)

2021年9月1日起施行的《土地管理法實(shí)施條例》提出，鼓勵鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。新修訂的《土地管理法》明確要求土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜，縣域內(nèi)新增耕地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于折抵鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需建設(shè)用地指標(biāo)，探索靈活多樣的供地新方式。

從2015年起，中央一號文件連續(xù)7年對保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地提出明確要求。國家相關(guān)部門連續(xù)多年有針對性地出臺政策文件，逐步明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)與方向、用地規(guī)模和方法路徑，突出以空間規(guī)劃和用地指標(biāo)兩大手段解決好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題。自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合出臺保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策，明確重點(diǎn)解決以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的建設(shè)用地需求問題。江蘇省出臺配套改革措施。2019年，江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同省自然資源廳出臺支持產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策，鼓勵各地通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤盤活土地資源，形成的建新指標(biāo)除滿足安置需求外，剩余的建新指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目，并允許點(diǎn)狀供地。2020年，江蘇省政府出臺鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興意見，要求鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃可安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，市縣每年應(yīng)安排不低于5%的新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

典型做法

項(xiàng)目儲備庫與用地緊密掛鉤。通過建立項(xiàng)目儲備庫提前謀劃項(xiàng)目用地需求，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。南京市把用地指標(biāo)落到具體主體、地塊、項(xiàng)目上。一是明確用地申報(bào)路徑。針對項(xiàng)目申報(bào)工作實(shí)際需要，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合規(guī)劃和自然資源局出臺政策，明確項(xiàng)目主體申報(bào)、街鎮(zhèn)同意、區(qū)級部門初審打分、區(qū)政府審核批準(zhǔn)的申報(bào)路徑。二是采用用地項(xiàng)目雙審核方式。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局重點(diǎn)審核項(xiàng)目類型、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度等；市規(guī)劃和自然資源局重點(diǎn)審核項(xiàng)目用地性質(zhì)、用地合規(guī)性以及規(guī)劃銜接性等。分A、B、C、D四個等次進(jìn)行綜合評分，評審出擬入庫項(xiàng)目和用地需求面積。三是明確考核機(jī)制。以入庫項(xiàng)目及用地面積落地為抓手，對各涉農(nóng)街道入庫用地項(xiàng)目落地比例進(jìn)行打分排名，次年指標(biāo)分配向項(xiàng)目落地早的地區(qū)傾斜。

盤活存量土地。多地深挖內(nèi)部潛力，以盤活存量建設(shè)用地等為抓手，積極有序地對農(nóng)村舊宅子、舊廠房、舊學(xué)校等閑置土地進(jìn)行盤活治理，多途徑保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。溧陽市牛馬塘村探索“以地?fù)Q地、以租換租”的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，騰退流轉(zhuǎn)空心農(nóng)宅，調(diào)整村莊空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，使村莊發(fā)展能夠更好適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游和民宿新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)事體驗(yàn)、民俗文化和旅游服務(wù)等三產(chǎn)的從無到有。

“點(diǎn)狀供地”探索用地新途徑?！包c(diǎn)狀供地”能夠有效解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地分散、單幅體量偏小等問題，改變傳統(tǒng)整片供地方式，節(jié)省產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體前期資金投入。常州市武進(jìn)區(qū)嘉澤鎮(zhèn)開展“點(diǎn)狀供地”試點(diǎn)，編制實(shí)施“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，土地掛牌出讓，出讓年限為40年，掛牌起始價為每平方米2250元，調(diào)整入市涉及的指標(biāo)通過精細(xì)化整治節(jié)余指標(biāo)解決，為一方創(chuàng)意休閑現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)配套商服建設(shè)用地12.4畝。

規(guī)劃“留白”預(yù)留用地空間。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目用地，普遍具有臨時性、不確定性等特點(diǎn)，缺少系統(tǒng)的規(guī)劃引導(dǎo)。各地在修改規(guī)劃中通過“留白”方式預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地空間，更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。啟東市在修改土地總體規(guī)劃時，將擬實(shí)施的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目范圍調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，對暫不能準(zhǔn)確定位的項(xiàng)目，在規(guī)劃中預(yù)留了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目清單，為項(xiàng)目用地做好規(guī)劃保障。如東縣曹埠鎮(zhèn)合理確定如東縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)各功能區(qū)的布局，有方向、有目的地預(yù)留下一步發(fā)展空間，科學(xué)預(yù)留、精準(zhǔn)點(diǎn)供，確保用地需求符合土地利用總體規(guī)劃。蘇州多地運(yùn)用規(guī)劃“留白”和建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)預(yù)留機(jī)制，支持保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

對策建議

建立多部門配合工作機(jī)制。解決好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地相關(guān)問題迫切需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃和自然資源等部門之間的密切配合，形成工作合力，真正把用地指標(biāo)落實(shí)到主體項(xiàng)目和地塊四至上。建議推行南京市做法，通過部門協(xié)作，實(shí)行用地項(xiàng)目雙審核，建立項(xiàng)目儲備庫，提前謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展類型、前景，及時審核項(xiàng)目用地性質(zhì)、合規(guī)性以及規(guī)劃銜接性等，為統(tǒng)籌安排用地指標(biāo)做準(zhǔn)備。

強(qiáng)化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)。目前各地國土空間規(guī)劃還處于編制完善階段，用地審批缺乏有效的空間規(guī)劃作支撐，可能會存在項(xiàng)目用地與規(guī)劃用途不相符的問題。建議規(guī)劃修改過程中預(yù)留一定比例的用地指標(biāo)，為將來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局留出彈性空間。明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目用地性質(zhì)，逐步與法定規(guī)劃中的土地用途相匹配。對于經(jīng)審核確定入庫的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，落地時受限于已有規(guī)劃的，可以以“單元圖則”的方式進(jìn)行報(bào)批，提升落地審批效率，促進(jìn)項(xiàng)目早落地、早開工。

探索方便快捷的供地方式。促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地有效供給，需要更多更有效的供地方式。建議探索“只轉(zhuǎn)不征”供地方式，即除依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣等方式公開出讓的土地外，逐步試點(diǎn)探索允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，一方面減少用地審批繁瑣程序，另一方面也能為企業(yè)提供成本相對較低的建設(shè)用地指標(biāo)。探索“點(diǎn)狀供地”路徑，制定監(jiān)管審查辦法，合理設(shè)定地塊大小，布局錯落有致、間距適宜、融入自然景觀，必要時將項(xiàng)目區(qū)多個地塊搭配供應(yīng)或組合為一宗地塊整體供應(yīng)。

創(chuàng)新相關(guān)政策供給。解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地瓶頸問題，關(guān)鍵要加強(qiáng)政策研究和創(chuàng)新制度供給。建議研究制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地市場指導(dǎo)價，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，實(shí)行用地價格補(bǔ)助。加強(qiáng)占用耕地復(fù)墾費(fèi)分期繳納政策的宣傳落實(shí)和推介使用，減輕用地主體的經(jīng)營壓力。針對限制用地主體將建設(shè)用地指標(biāo)挪作他用等問題出臺規(guī)范性文件。

探索建立考核與激勵機(jī)制。加強(qiáng)用地政策落實(shí)的考核力度，對于指標(biāo)落實(shí)不到位的地方，將扣減下年度的用地指標(biāo)。對于新增建設(shè)用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)比例較高的地區(qū)，來年用地指標(biāo)要適當(dāng)傾斜，有效激發(fā)各地落實(shí)政策、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。對于盤活利用閑置的低效集體產(chǎn)業(yè)用地和拆除違建的存量地塊，專門用于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目的要給予政策支持和資金補(bǔ)助?！?/p>