中國(guó)公司治理監(jiān)督機(jī)制研究

董 穎

(中國(guó)中信有限公司 監(jiān)事會(huì)辦公室,北京 100004)

縱觀全球，境內(nèi)外公司事實(shí)上已形成了各有特色、較為成熟的公司治理框架、監(jiān)督機(jī)制模式，通過分析各公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要分為兩種模式：英美法系國(guó)家公司的一元監(jiān)督機(jī)制和大陸法系國(guó)家的二元監(jiān)督機(jī)制。

1 境外公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

1.1 一元監(jiān)督機(jī)制獨(dú)立董事模式

在英美國(guó)家，公司采用一元制，主要是因?yàn)橛⒚拦竟蓹?quán)結(jié)構(gòu)分散，股東大會(huì)不能對(duì)董事會(huì)形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。董事會(huì)逐漸淪為顧問機(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立、公正地對(duì)公司經(jīng)理層進(jìn)行有效的監(jiān)督。在這種情況下，研究者主張引入獨(dú)立董事，以使董事會(huì)擺脫經(jīng)理層的控制保證董事會(huì)的監(jiān)督控制功能。20世紀(jì)40年代，美國(guó)公司實(shí)踐中開始實(shí)行獨(dú)立董事制度，20世紀(jì)80年代引入英國(guó)。

1.2 二元監(jiān)督機(jī)制監(jiān)事會(huì)模式

在大陸法系國(guó)家(地區(qū))的上市公司中，公司多采用二元制，即股東大會(huì)下分別設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。

以德國(guó)為例，德國(guó)采用二元垂直模式，德國(guó)監(jiān)事會(huì)由股東大會(huì)選出的股東代表與按照特別法派出的工人代表組成。監(jiān)事會(huì)成員的選舉由監(jiān)事會(huì)提名董事會(huì)成員不得兼任監(jiān)事會(huì)成員。因此，德國(guó)上市公司的監(jiān)事會(huì)有較高的獨(dú)立性。為保證監(jiān)督的實(shí)施，監(jiān)事會(huì)有權(quán)列席董事會(huì)，董事會(huì)必須定期向監(jiān)事會(huì)報(bào)告有關(guān)公司經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、贏利能力和業(yè)務(wù)執(zhí)行等。監(jiān)事會(huì)也可以隨時(shí)要求董事會(huì)提供有關(guān)公司的任何其他信息。

1.3 兩類監(jiān)督模式的比較

兩種公司內(nèi)部監(jiān)督模式取得的實(shí)效難分高下。20世紀(jì)90年代，與歐亞一些國(guó)家的公司相比，美國(guó)公司確實(shí)更為成功，但是20世紀(jì)70年代至80年代，德國(guó)和日本企業(yè)的效率令美國(guó)人稱贊不已。公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的完善，是當(dāng)前各國(guó)理論界和實(shí)踐界極為關(guān)注的問題。無論大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，都在積極探索完善途徑。在英美，這種改革體現(xiàn)為在一元制不變的前提下，在董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能與管理職能的分離，強(qiáng)調(diào)董事會(huì)組織的獨(dú)立性。而在大陸法系國(guó)家，這種完善一方面體現(xiàn)在強(qiáng)化監(jiān)事獨(dú)立性和強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)方面，另一方面也體現(xiàn)在加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)的合作方面?！兜聡?guó)公司治理準(zhǔn)則》將董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)的合作擺在重要位置，并且在監(jiān)事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)，與英美董事會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)的做法完全相同。一元制與二元制下的改革方向有一定的趨同性，這說明兩種監(jiān)督機(jī)制之間正在相互借鑒，通過吸收對(duì)方的優(yōu)點(diǎn)，改革自己的制度。這種思路無疑對(duì)我國(guó)公司法有參考價(jià)值。

2 我國(guó)公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀與分析

2.1 我國(guó)公司治理監(jiān)督機(jī)制的歷史沿革

為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，我國(guó)的《公司法》確定了“二元制”公司治理模式，即公司是由股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成。股東會(huì)是公司制企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定公司的一切重大事項(xiàng)，股東會(huì)下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。

2000年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第283號(hào))，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督。

2001年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》，在上市公司董事會(huì)引入了獨(dú)立董事監(jiān)督制度，獨(dú)立董事需擔(dān)負(fù)對(duì)內(nèi)部董事的制衡監(jiān)督職能。之后中國(guó)上市公司實(shí)施“雙層委員會(huì)制”監(jiān)督機(jī)制，其中監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)實(shí)施“外部監(jiān)督”，獨(dú)立董事對(duì)董事會(huì)實(shí)施“內(nèi)部監(jiān)督”。

2005年，國(guó)家修訂的《公司法》，對(duì)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職責(zé)做了進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善，同時(shí)明確了股東會(huì)、董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督功能，上市公司引進(jìn)了獨(dú)立董事制度，希望通過完善公司內(nèi)部的權(quán)利制衡，加強(qiáng)公司治理的內(nèi)部監(jiān)督。

至此，中國(guó)現(xiàn)行的公司內(nèi)部監(jiān)督模式(暫稱為“中國(guó)模式”)初步形成，即股東大會(huì)作為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定公司重大事項(xiàng)、非職工董事、監(jiān)事和管理層的任免，有權(quán)監(jiān)督經(jīng)營(yíng)層；董事會(huì)按照集體決策理念進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮著監(jiān)督經(jīng)營(yíng)層的作用；而上市公司中監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事并存，共同發(fā)揮監(jiān)督經(jīng)營(yíng)層作用；監(jiān)事會(huì)則是具有專職行使監(jiān)督職能的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)實(shí)施全面監(jiān)督。同時(shí)，公司經(jīng)營(yíng)層內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，如審計(jì)部、風(fēng)險(xiǎn)管理部、內(nèi)控監(jiān)督部等，對(duì)公司日常經(jīng)營(yíng)開展監(jiān)督。

2.2 我國(guó)公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀和問題

中國(guó)現(xiàn)行的公司內(nèi)部監(jiān)督模式是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和獨(dú)立董事監(jiān)督并存的模式。因?yàn)椤爸袊?guó)模式”是沒有先例，制度機(jī)制逐步形成，中國(guó)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督工作在摸索中前行，也取得了一定的成效。但“中國(guó)模式”表面上來說是兼采美、德兩國(guó)典型模式的特點(diǎn)，但實(shí)際上，中國(guó)公司采用雙重監(jiān)督的模式并沒有兼?zhèn)涿?、德兩?guó)模式的優(yōu)點(diǎn)。從我國(guó)公司近幾年內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的實(shí)行情況來看，除了外部的實(shí)施環(huán)境不理想外，“中國(guó)模式”監(jiān)督機(jī)制在設(shè)計(jì)上也存在著某些缺陷，使其存在著諸多問題，并沒有達(dá)到設(shè)計(jì)初衷的效果。

2.2.1 我國(guó)監(jiān)事會(huì)運(yùn)行中存在的問題

監(jiān)事會(huì)相關(guān)配套制度不完善。目前《公司法》對(duì)于監(jiān)事會(huì)的規(guī)定相對(duì)比較寬泛，主要是對(duì)監(jiān)事會(huì)形式和框架上的要求。有關(guān)監(jiān)事會(huì)的職權(quán)范圍、具體工作內(nèi)容、監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用等，在法律法規(guī)上沒有統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的規(guī)定，而是由各公司在章程中自行規(guī)定。那么監(jiān)事會(huì)工作如何開展就具有很大的靈活性，做多做少，或者工作好壞沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

通過近幾年對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、內(nèi)地和香港部分企業(yè)監(jiān)事會(huì)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公司監(jiān)事會(huì)的工作開展很大程度上是靠監(jiān)事會(huì)成員的履職能力、工作責(zé)任心來推動(dòng)，監(jiān)督工作存在很大的“彈性”空間，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用也未落到實(shí)處，這些很大程度上削弱了監(jiān)事會(huì)作用的有效發(fā)揮，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看這將不利于監(jiān)事會(huì)的工作發(fā)展。

監(jiān)事會(huì)缺乏獨(dú)立性。雖然《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)在公司治理中的法定地位給予了確立，但在實(shí)際工作中，監(jiān)事會(huì)的處境卻顯得較為“尷尬”。中國(guó)公司監(jiān)事會(huì)大部分屬于公司內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此監(jiān)事會(huì)沒有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源和經(jīng)費(fèi)來支撐其開展監(jiān)督工作，監(jiān)事的職級(jí)、薪酬也由公司董事會(huì)、經(jīng)理層進(jìn)行管理。這就出現(xiàn)了一方面監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督主體受股東大會(huì)委托對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督；另一方面監(jiān)事會(huì)作為被管理主體，在經(jīng)費(fèi)、資源、人員等方面受制于董事會(huì)和經(jīng)理層的現(xiàn)象。缺乏必要的物質(zhì)保障和法律保障的監(jiān)事會(huì)就失去了它的獨(dú)立性，從而無法正常地開展監(jiān)督工作，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)也就不足為奇。

監(jiān)事會(huì)在公司內(nèi)部的定位不明確。在公司治理結(jié)構(gòu)中，股東大會(huì)下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，兩者是平行機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于監(jiān)事會(huì)的工作不受重視，有很大一部分公司的各行政機(jī)構(gòu)并沒有把監(jiān)事會(huì)作為董事會(huì)平行職能機(jī)構(gòu)對(duì)待，這導(dǎo)致了監(jiān)事會(huì)獲取信息難、與部門之間存在很多工作協(xié)調(diào)問題。產(chǎn)生以上問題的主要原因在于《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)職權(quán)的行使規(guī)定過于原則，缺乏實(shí)際操作性，未能通過立法給予監(jiān)事會(huì)監(jiān)督權(quán)的有效保障。

監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)缺乏必要的資源?！豆痉ā焚x予了監(jiān)事會(huì)檢查公司財(cái)務(wù)的權(quán)力，但因?yàn)闆]有充分的人力資源和財(cái)力支持，在履職過程中無法獲得會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、律師等專業(yè)咨詢和服務(wù)支持，檢查缺乏必要的手段，財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)很難有效的充分發(fā)揮作用。同時(shí)，在日常監(jiān)督過程中，監(jiān)事因不直接參與經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)公司的信息掌握多依托于日常性調(diào)研，這將容易出現(xiàn)對(duì)公司內(nèi)部信息獲取不及時(shí)、不通暢，對(duì)業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)難以了解的情況，長(zhǎng)此以往監(jiān)督成效將大打折扣。

監(jiān)事會(huì)監(jiān)督結(jié)果得不到很好的利用?！豆痉ā穼?duì)于監(jiān)事會(huì)監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用沒有統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的規(guī)定，而是由各個(gè)公司自行規(guī)定，具有很大的靈活性。監(jiān)事會(huì)除了每年向股東大會(huì)報(bào)告工作情況外，沒有更多的渠道反映日常監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題；對(duì)董事、高級(jí)管理層的履職評(píng)價(jià)工作也是近幾年由部分行業(yè)監(jiān)管部門提出要求，但也僅限于報(bào)送履職評(píng)價(jià)結(jié)果。至于其評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用沒有專門的規(guī)定和要求，這也很大程度削弱和限制了監(jiān)事會(huì)作用的有效發(fā)揮。

2.2.2 上市公司獨(dú)立董事制度存在的問題

獨(dú)立董事資源缺乏、任職能力不足。我國(guó)目前還沒有形成獨(dú)立董事人才市場(chǎng)，《上海證券報(bào)》2004年就獨(dú)立董事任職情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)抽樣，根據(jù)抽樣結(jié)果看，其中來自高?；蛘呖蒲性核莫?dú)立董事占比為43.5%；來自會(huì)計(jì)師、律師等中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立董事占比為26.1%；來自企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人士的獨(dú)立董事占比為26.1%。另外，根據(jù)金信證券的調(diào)查分析，有24%的上市公司存在獨(dú)立董事退出的現(xiàn)象，其中來自高校及科研單位的占了一大部分。很多獨(dú)立董事，特別是專家學(xué)者，因?yàn)槠浔韭毠ぷ鞯囊?、科研教學(xué)任務(wù)及社會(huì)活動(dòng)的頻繁，履行獨(dú)立董事職責(zé)的時(shí)間和精力均難以保證，并且對(duì)公司經(jīng)營(yíng)和公司財(cái)務(wù)狀況所具有的敏感度因人而異，未必都可信賴。

由于時(shí)間精力有限以及缺乏獨(dú)立性，獨(dú)立董事獲取公司信息的方式以被動(dòng)為主。據(jù)前述《南開盤點(diǎn)三年獨(dú)董制度的公司治理價(jià)值》的調(diào)查，獨(dú)立董事從董事會(huì)秘書處獲得有關(guān)信息的比例高達(dá)91.28%，其次依賴公司提供書面材料或聽取經(jīng)理層及董事長(zhǎng)介紹的比例分別為89.1%和63.24%。自行收集有關(guān)資料在獨(dú)立董事獲取信息的主要渠道中占據(jù)最末位，比例為37.69%，限制了獨(dú)立董事作用的發(fā)揮。

監(jiān)事會(huì)制度與獨(dú)立董事制度存在沖突。目前的《公司法》設(shè)定了“三會(huì)一層”，暨股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及高級(jí)管理層的治理架構(gòu)。在《公司法》制定過程中，立法者并沒有考慮給予獨(dú)立董事預(yù)留法定權(quán)限。這樣就會(huì)在實(shí)施獨(dú)立董事制度之時(shí)，造成獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職責(zé)有交叉和沖突。

3 完善我國(guó)公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建議

根據(jù)公司治理模式和中外監(jiān)督機(jī)制的比較中不難看出，無論試行“一元制”還是“二元制”的公司治理架構(gòu)，都需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。作為具有中國(guó)特色公司治理機(jī)制的一種制度安排，現(xiàn)行的監(jiān)事會(huì)與獨(dú)立董事并存制度在中國(guó)公司治理體系中發(fā)揮了一定作用，但在現(xiàn)行體制下進(jìn)一步做好監(jiān)督工作，需要進(jìn)一步深化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明晰內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)邊界，完善監(jiān)督機(jī)制相關(guān)配套制度，搭建并完善監(jiān)督平臺(tái)。

3.1 進(jìn)一步深化內(nèi)部監(jiān)督制度

公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不斷完善，是公司治理的內(nèi)在要求。從各國(guó)公司治理的發(fā)展進(jìn)程、現(xiàn)實(shí)選擇以及積累的一系列經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，大型企業(yè)集團(tuán)欲提升公司治理水平，必須不斷強(qiáng)化和完善內(nèi)部監(jiān)督制度。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督機(jī)制的重視，在公司內(nèi)部建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，給予充足的、獨(dú)立的監(jiān)督資源，形成協(xié)同配合機(jī)制，對(duì)增強(qiáng)管理層的約束、降低利益相關(guān)者的信息不對(duì)稱、防止管理層損害利益相關(guān)者的行為有重大推動(dòng)作用。完善的內(nèi)部監(jiān)督制度對(duì)提升公司內(nèi)部監(jiān)督效率、防止權(quán)力濫用、提高公司治理水平具有積極意義。

3.2 進(jìn)一步明晰內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)邊界

獨(dú)立董事制度是在我國(guó)《公司法》二元制法律框架下引入的，因此在我國(guó)上市公司中出現(xiàn)了獨(dú)立董事與原有的監(jiān)事會(huì)兩種監(jiān)督制度并存的局面。但事實(shí)上，獨(dú)立董事的監(jiān)督與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督是不同層次的監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)是專門代表股東和利害關(guān)系人對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施監(jiān)督，獨(dú)立董事是對(duì)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部實(shí)施監(jiān)督。因此，兩者完全可以在同一公司并存，并從不同的角度發(fā)揮作用。關(guān)鍵是需要國(guó)家和監(jiān)管部門整合獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)兩種監(jiān)督制度的功能，并合理劃分其職責(zé)，在法律法規(guī)中給予進(jìn)一步的明確。

3.3 進(jìn)一步完善監(jiān)事會(huì)相關(guān)配套制度

《公司法》雖在2005年進(jìn)行了修訂，在強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的權(quán)力、提高監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性等方面進(jìn)行了較大的改進(jìn)，明確了監(jiān)事會(huì)的法律地位，但相關(guān)部門并未出臺(tái)與其相銜接的制度文件。監(jiān)管部門針對(duì)公司治理的指引、規(guī)定等規(guī)章也主要是針對(duì)董事會(huì)，沒有對(duì)監(jiān)事會(huì)的法定監(jiān)督責(zé)任給予明確的指示。因此，在監(jiān)事會(huì)相關(guān)配套制度文件上，還需有關(guān)部門進(jìn)一步的明確和細(xì)化，并通過監(jiān)管部門制定監(jiān)事會(huì)工作指引、規(guī)定等行政規(guī)章，對(duì)監(jiān)事會(huì)的職能、組織架構(gòu)、匯報(bào)路線、工作制度、考核激勵(lì)等重大問題進(jìn)行明確。

3.4 進(jìn)一步搭建并完善監(jiān)督平臺(tái)

健全的集團(tuán)公司治理制度體系和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，不僅需要國(guó)家和監(jiān)管部門做好公司治理制度的頂層設(shè)計(jì)和完善的配套制度，還需要各公司根據(jù)自身情況，統(tǒng)籌內(nèi)部各監(jiān)督資源，運(yùn)用多方式手段，協(xié)同各監(jiān)督部門開展工作。搭建并完善監(jiān)督平臺(tái)是提高監(jiān)督有效性的一種重要方式。公司監(jiān)督平臺(tái)可為統(tǒng)籌審計(jì)、法律、內(nèi)控、監(jiān)察、人事等內(nèi)部日常監(jiān)督資源，合規(guī)高效地對(duì)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、合規(guī)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)防范以及激勵(lì)約束機(jī)制等情況進(jìn)行指導(dǎo)和評(píng)估，監(jiān)事會(huì)可通過監(jiān)督平臺(tái)及時(shí)了解公司日常經(jīng)營(yíng)情況，獲取有效監(jiān)督信息。公司監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)可實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)公司監(jiān)督評(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)開展工作，避免重復(fù)、多頭監(jiān)督或監(jiān)督空白，盡可能共享監(jiān)督成果，形成監(jiān)督閉環(huán)。