北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給現(xiàn)狀及環(huán)京布局

趙 楊

一、引言

合理的人口規(guī)模、適宜的人口結(jié)構(gòu)是特大城市持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和要求。有序疏解非首都功能、控制人口規(guī)模是北京解決“大城市病”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年4月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中特別提到要疏解北京“非首都功能”，主要包括教育功能、產(chǎn)業(yè)功能和人口功能。疏解人口功能涉及諸多方面，其中疏解老年人口是重要的組成部分。

當(dāng)前，北京市人均土地資源面積不及全國人均水平的十分之一，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地不及全國人均水平的二分之一，人均水資源量不足全國人均水平的十分之一?？衫米匀毁Y源的匱乏，對(duì)首都自然資源的集約利用及可持續(xù)發(fā)展提出了更大的挑戰(zhàn)。2019年，北京市城市建設(shè)用地產(chǎn)出率約為24億元/平方公里，排在廣州、深圳、杭州之后，位列全國第四位，僅為廣州的74%(據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒(2020)》計(jì)算而得)；與東京都市基地、大倫敦、巴黎大區(qū)和紐約大都市基地相比差距更大。此外，在國家自然資源部組織的全國564個(gè)城市2017年度區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)中，北京市得分為52.87，位居全國第11位，與排在第一位的深圳市(82.85分)相比，仍有不小的差距。

二、北京市老齡化現(xiàn)狀及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求

截至2021年底，北京市60歲及以上常住人口已達(dá)441.6萬人，占總?cè)丝诘?0.18%，其中，65歲及以上常住人口占總?cè)丝诘?4.24%，這兩個(gè)指標(biāo)分別突破了國際通用的20%與14%的中度老齡化標(biāo)準(zhǔn)。北京市人口老齡化快速發(fā)展成為新常態(tài)，預(yù)計(jì)到“十四五”末，人口老齡化水平將達(dá)到24%，從輕度老齡化邁入中度老齡化；到2035年，北京市的老年人口將接近700萬人(其中高齡老年人口將突破100萬人)，老齡化水平將超過30%，進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。期間，高齡化趨勢(shì)加速，社會(huì)撫養(yǎng)比持續(xù)增長?？傊?，北京市人口高齡化問題日益凸顯，面臨著總量大、增速快、區(qū)域分布不均衡問題突出等多重挑戰(zhàn)。這與北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的功能定位并不相符。

嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶來了機(jī)遇，北京已產(chǎn)生出巨大的潛在需求。從老年人的需求特征來看，未來5-10年，一方面，60歲到75歲這個(gè)年齡段的人群基數(shù)最大、增長速度最快；另一方面，隨著近年來財(cái)政投入增加、政府兜底人群的養(yǎng)老問題已逐步得到解決，主要矛盾可能轉(zhuǎn)化為滿足老年人需求升級(jí)換代的問題。伴隨著代際更替和收入水平的提升，“老年人的需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變”，關(guān)注重點(diǎn)由生活保障向生活品質(zhì)、精神愉悅轉(zhuǎn)型，對(duì)宜居環(huán)境的需求急劇增長，因而接受專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人會(huì)越來越多。

當(dāng)前，機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老服務(wù)僅滿足了北京市5.2%的基本需求。國開行研究院養(yǎng)老服務(wù)業(yè)課題組認(rèn)為，未來5-6年后(從65-70歲開始有養(yǎng)老需求)，北京市接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人將呈逐年增多態(tài)勢(shì)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)的調(diào)查顯示，60周歲以上老年人樣本中有14%愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而在40-59歲群體中則有18%做相同選擇，遠(yuǎn)超出北京市民政局等部門提出的“到2020年，4%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老”的預(yù)期目標(biāo)。

三、北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給現(xiàn)狀及存在的問題

北京市在響應(yīng)國家號(hào)召、支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的道路上走在了全國的前列。早在2008年，北京市就提出了“9064”(90%居家養(yǎng)老，6%社區(qū)養(yǎng)老，4%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老)的養(yǎng)老模式，并在“十二五”期間，大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)。截至2020年年底，北京市運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)計(jì)563家，床位10.9萬張，建成街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))養(yǎng)老照料中心262家，養(yǎng)老服務(wù)驛站1005家。然而，囿于我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，現(xiàn)階段發(fā)展還不成熟，北京市當(dāng)前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面存在的突出問題是，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本都處于虧損狀態(tài)，可持續(xù)發(fā)展能力堪憂。

近年來，養(yǎng)老市場(chǎng)受到資本青睞，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老公寓投資風(fēng)潮漸起，但大多數(shù)養(yǎng)老企業(yè)卻面臨著“吃不飽”的境況。截至2019年底，北京市養(yǎng)老企業(yè)總體上還處于虧損狀態(tài)：盈利的只占4%，基本持平的占32.8%，稍有虧損的占32.6%，嚴(yán)重虧損的占30.7%。只有10%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，九成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著大量空置床位，五成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率不到一半。按照國外經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)養(yǎng)老院入住率不到75%則難以達(dá)到盈虧平衡。依此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，目前北京市超過60%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要10年以上的時(shí)間才能收回投資。

這主要是由以下兩方面原因造成的。第一，從營收角度而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在著床位利用率不高的問題，觀念與收費(fèi)水平是主要障礙。當(dāng)前，北京市的老齡化人口絕大多數(shù)都是1960年代以前出生的人口。受國家生育政策、勤儉節(jié)約消費(fèi)觀念等因素的影響，這批老人絕大多數(shù)都愿意選擇居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。不論自己收入狀況如何，他們都傾向于把錢儲(chǔ)蓄起來留給子孫后代，而不愿用于自身享受較高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。此外，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)，有意愿參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的被訪老人，關(guān)心的首要問題是“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”(占比約為64%)；第二位是醫(yī)療水平(占比約為57%)。關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每月的收費(fèi)水平，86%的被訪老人月承受能力在4000元以下(2019年北京市平均退休工資為4175元/月)。而據(jù)60加研究院2021年的調(diào)查數(shù)據(jù)，在醫(yī)療服務(wù)層面，占比約為83%的具備醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，收費(fèi)價(jià)格為5422元/月；在機(jī)構(gòu)星級(jí)層面，占比約87%的二星及以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，收費(fèi)均高于該水平；在地理區(qū)域?qū)用?，除石景山區(qū)外，其余城五區(qū)均高于該收費(fèi)水平；在機(jī)構(gòu)性質(zhì)層面，只有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(2186元/月)低于這一水平，而由社會(huì)資本建設(shè)或運(yùn)營的三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平均高于5000元/月(民辦公助為6951元/月；公建民營為5569元/月；民辦為5075元/月)。

第二，從成本角度而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本高，尤其是租住成本(床位費(fèi))與人工成本(護(hù)理費(fèi))部分。據(jù)調(diào)查，總體上，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)構(gòu)成中床位費(fèi)占比接近一半(而排在第二位的護(hù)理費(fèi)占比在35%-40%之間),而且隨著收費(fèi)水平的提升，床位費(fèi)所占比重隨之提高，均價(jià)超10000元/月的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位費(fèi)所占的比重高達(dá)54.5%。據(jù)一項(xiàng)對(duì)450家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，房屋等建筑設(shè)施“自有”的占31.6%，“租用”的占44.2%，二者合計(jì)占75.8%；剩下的為“無償提供使用”及“其他”。同時(shí)，“城六區(qū)”的床位費(fèi)與護(hù)理費(fèi)明顯高于“周邊城區(qū)”，而且基本與到城中心的距離呈正相關(guān)關(guān)系。其根源在于，北京市老齡化區(qū)域分布不均衡，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局缺乏科學(xué)規(guī)劃。除了老年人口密集外，城區(qū)交通便利、醫(yī)療資源豐富也使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扎堆分布于中心城區(qū)，僅城六區(qū)就擁有全市約46%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、45%的床位及32%的公辦養(yǎng)老床位。然而，中心城區(qū)地價(jià)(租金)及人工費(fèi)用普遍較高，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本居高不下，進(jìn)而在收費(fèi)水平上超出了相當(dāng)一部分希望參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的京籍老年人的心理預(yù)期。

總之，北京市在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給層面已建立了相應(yīng)的資源分配機(jī)制，但受困于土地價(jià)格和人力成本，養(yǎng)老資源集中程度較高，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，目前尚無法實(shí)現(xiàn)有效供給。

四、問題分析及解決思路

盡管北京市政府做了很多工作，但僅依靠自身能力還是難以圓滿地解決養(yǎng)老問題。如果說北京市居民對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的觀念問題，可以通過代際更迭及加大宣傳的方式得以解決，那么收費(fèi)門檻過高則只能通過降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本，尤其是租住成本來解決。但隨著城市中心區(qū)域房產(chǎn)價(jià)值的不斷升高，這一思路很難實(shí)現(xiàn)。北京市的土地面積僅是河北的8.7%，而人口密度卻是河北的3.3倍，核心功能區(qū)的人口密度更是河北的62倍，土地資源價(jià)格遠(yuǎn)高于河北省，這導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本很高。這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過于集中在市區(qū)的布局弊端，必然會(huì)形成一個(gè)巨大的“供需錯(cuò)配”問題：一方面，北京市對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求越來越高漲；另一方面，床位空置率又居高不下。如何有效緩解這種結(jié)構(gòu)性矛盾，成為北京市應(yīng)對(duì)人口老齡化的一大挑戰(zhàn)，同時(shí)又成為進(jìn)一步提升北京市城區(qū)的產(chǎn)出率與疏解非首都功能的一項(xiàng)重要議題。

《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要“優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源空間布局，在平原新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)一批交通便利、生活舒緩、宜居宜養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老設(shè)施，支持發(fā)展康養(yǎng)小鎮(zhèn)，更好承接中心城區(qū)養(yǎng)老功能外溢”?！秾ｍ?xiàng)規(guī)劃》則指出：“北京市需要充分考慮功能疏解、減量發(fā)展的要求，逐步引導(dǎo)規(guī)模以上機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施合理布局，原則上不再新增大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。推動(dòng)與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)簽署發(fā)展協(xié)議。探索利用生態(tài)涵養(yǎng)地塊，將核心區(qū)的養(yǎng)老和康養(yǎng)需求‘外擴(kuò)’?！痹诰┙蚣秸w區(qū)域發(fā)展中，河北省的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是具備比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展領(lǐng)域——除了具備養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同共建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、具備更為豐富多樣的自然環(huán)境外，更重要的是，從產(chǎn)業(yè)用地平均出讓價(jià)格來看，土地價(jià)格只占北京市的五分之一和天津市的三分之一；服務(wù)行業(yè)的平均工資水平和生活成本也遠(yuǎn)低于京津地區(qū)。上述規(guī)劃及事實(shí)為北京市未來的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)指出了明確的方向——只有將北京老年人口疏解到居住成本更低的環(huán)京地區(qū)，形成京津冀協(xié)同養(yǎng)老的發(fā)展格局，才能提升北京市的土地產(chǎn)出，疏解北京非首都功能，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

但是，僅有向環(huán)京區(qū)域的“外擴(kuò)”是不夠的，還必須要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“集聚”效應(yīng)。近年來，雖然北京市政府大力推動(dòng)了機(jī)構(gòu)設(shè)施床位數(shù)的增加，但老年人并沒有因?yàn)榇参坏拇蠓仍黾佣敢?、也更有條件進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)并不等價(jià)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，也不等價(jià)于增加養(yǎng)老和護(hù)理床位。硬件設(shè)施建設(shè)只是一部分，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該是圍繞老年人基本公共服務(wù)需求，特別是瞄準(zhǔn)尚未滿足的醫(yī)療、文娛、社會(huì)交往等各方面的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)和構(gòu)建。而只有集中聚居，才能形成足夠的人口基數(shù)以吸引豐富的服務(wù)供給，同時(shí)有效降低服務(wù)成本，進(jìn)而吸引潛在客戶，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

隨著導(dǎo)航技術(shù)的發(fā)展，家用轎車以及家庭出行的增多，汽車導(dǎo)航已成為人類日常出行不可缺少的工具之一。在自駕游、騎車游等交通出行日益增多的同時(shí)，如何讓實(shí)時(shí)天氣預(yù)報(bào)結(jié)合導(dǎo)航電子地圖，讓導(dǎo)航不僅導(dǎo)路況也能“導(dǎo)天氣”，是當(dāng)下導(dǎo)航技術(shù)發(fā)展的一個(gè)重要方向。本文就汽車導(dǎo)航的發(fā)展、氣象導(dǎo)航在海上的應(yīng)用、以及汽車導(dǎo)航如何結(jié)合實(shí)時(shí)天氣預(yù)報(bào)做一些探討研究，試圖闡明汽車導(dǎo)航結(jié)合實(shí)時(shí)天氣的必要性和可行性，使汽車導(dǎo)航能更智能地為人類出行服務(wù)。

五、規(guī)劃指引及措施實(shí)施

北京市應(yīng)優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源的空間布局，即將原先聚集在中心城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸置換到北京市郊區(qū)及城市周邊的指定地區(qū)，在實(shí)現(xiàn)地理集聚的同時(shí)，將城區(qū)土地資源讓渡給更能產(chǎn)生效益的其他產(chǎn)業(yè)，提升首都城市建設(shè)用地的單位產(chǎn)出率和利用效率。為此，首先應(yīng)注重頂層設(shè)計(jì)，制定相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；然后，可從供給、需求與運(yùn)營三個(gè)層面采取具體措施，以保障首都機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)更為充分地利用土地資源。

(一)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域一體化發(fā)展

在規(guī)劃層面，促進(jìn)北京市城區(qū)與郊區(qū)及京津冀的養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展，構(gòu)建環(huán)京養(yǎng)老基地并實(shí)現(xiàn)地理集聚。北京市政府曾提出：“城六區(qū)以外平原地區(qū)優(yōu)先發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年宜居住宅等行業(yè)”?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2016-2035年)》提出：“積極推進(jìn)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展，既可以有效解決京津的養(yǎng)老困境，又能帶動(dòng)河北相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新，培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)?！薄秾ｍ?xiàng)規(guī)劃》也提出：“北京將推動(dòng)建立城郊養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體，通過區(qū)域協(xié)作，解決核心城區(qū)空間不足的問題，滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。推動(dòng)建立京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同體，讓老年人在環(huán)北京周邊有更廣闊的選擇空間，按自身需求、喜好選擇合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，享受舒適、寧靜、專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)”。

依據(jù)上述規(guī)劃，未來北京市應(yīng)在規(guī)劃層面繼續(xù)采取以下措施。建立“1+1”城區(qū)+郊區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化協(xié)作框架協(xié)議，探索利用生態(tài)涵養(yǎng)及多點(diǎn)新城地塊，將中心城區(qū)的養(yǎng)老需求“外擴(kuò)”?？偨Y(jié)推廣東城區(qū)利用懷柔區(qū)地塊實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求“外擴(kuò)”的做法和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)市區(qū)之間在養(yǎng)老方面的對(duì)接合作。支持中心城區(qū)和外圍郊區(qū)之間建立“1+1”城郊養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體，推進(jìn)協(xié)作養(yǎng)老，把需要大范圍空間資源的服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)在北京的多點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。依托北京市國資委成立的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)集團(tuán)，建立市場(chǎng)協(xié)作機(jī)制，開展北京“1+1”城郊養(yǎng)老協(xié)作體試點(diǎn)，建立雙向轉(zhuǎn)院綠色通道，融合兩方養(yǎng)老服務(wù)，健全養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接機(jī)制，以提高老年人獲取服務(wù)的便利性、安全性。

落實(shí)國家京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，依托現(xiàn)有三地協(xié)同工作機(jī)制，加強(qiáng)在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的合作，引導(dǎo)北京市養(yǎng)老、健康等資源向津冀延伸布局及區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老資源互通，提升跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給能力。在共享發(fā)展的理念下，積極探索異地養(yǎng)老。以北京城市副中心建設(shè)與廊坊北三縣一體規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，制定專項(xiàng)支持政策，推動(dòng)北京養(yǎng)老項(xiàng)目向河北高碑店、廊坊、保定、秦皇島、雄安新區(qū)，特別是廊坊北三縣延伸布局，推動(dòng)北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與上述地區(qū)合作，進(jìn)行空間置換或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。進(jìn)行全方位的跨域政策協(xié)調(diào)，切實(shí)保障補(bǔ)貼、醫(yī)保、優(yōu)待支持和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的“四個(gè)打通”，推進(jìn)京津冀養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資質(zhì)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)互通、監(jiān)管協(xié)同的管理模式。依托信息化手段，建立健全養(yǎng)老服務(wù)資源供給和養(yǎng)老服務(wù)需求雙向交流的基礎(chǔ)信息平臺(tái)和監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)京津冀養(yǎng)老健康服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

規(guī)劃新建的養(yǎng)老基地應(yīng)圍繞既有環(huán)京養(yǎng)老資源進(jìn)行布局，以地理集聚效應(yīng)吸引以醫(yī)療為核心的養(yǎng)老服務(wù)資源。未來環(huán)京地區(qū)應(yīng)“建設(shè)一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)養(yǎng)老基地”。養(yǎng)老基地可通過養(yǎng)老人群的集中居住而產(chǎn)生較大的人口基數(shù)，這是開展內(nèi)容豐富且低成本的養(yǎng)老服務(wù)的首要前提，尤其有助于引進(jìn)養(yǎng)老人群最為重視的醫(yī)療資源。因此，應(yīng)使環(huán)京養(yǎng)老基地盡量圍繞已初具規(guī)模的既有養(yǎng)老資源(如河北省廊坊市的固安縣國家智慧健康養(yǎng)老示范基地、香河(縣)大愛城國家養(yǎng)老示范基地、三河市燕達(dá)國際健康城、福成國際健康城，以及河北淶水縣花溪國際養(yǎng)老示范區(qū)、天津武清區(qū)河西務(wù)鎮(zhèn)的國家養(yǎng)老示范基地、北京順義東方太陽城養(yǎng)老地產(chǎn)等)展開建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地理集聚，打造容量大、功能全、環(huán)境優(yōu)的養(yǎng)老基地。同時(shí)，促進(jìn)北京優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源輻射津冀地區(qū)，推動(dòng)市內(nèi)醫(yī)院，尤其是老年病、心腦血管病等專科醫(yī)院為環(huán)京養(yǎng)老基地開設(shè)分院及提供遠(yuǎn)程醫(yī)療指導(dǎo)、定期巡診等服務(wù)，還可設(shè)立老年康復(fù)護(hù)理院、心理咨詢室等。

(二)實(shí)施“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間置換”

在供給層面，通過多種方式實(shí)施“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空間置換”，使環(huán)京地區(qū)順利承接中心城區(qū)的養(yǎng)老功能外溢。對(duì)不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施差異化的空間置換激勵(lì)措施。對(duì)公辦及公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可通過環(huán)京地區(qū)土地劃撥的方式完成存量置換或增量引入；對(duì)使用政府指定的建設(shè)用地的機(jī)構(gòu)，可給予一次性補(bǔ)貼用于建設(shè)。對(duì)民辦及民辦公助等由社會(huì)資本主導(dǎo)建設(shè)的非公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行置換時(shí)，則可在環(huán)京地區(qū)“以有償使用方式供地，鼓勵(lì)優(yōu)先以租賃、先租賃后出讓、作價(jià)出資或入股等方式供應(yīng)。對(duì)以有償方式供應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，出讓底價(jià)可按不低于所在級(jí)別公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定?！敝С植扇」煞葜?、股份合作制等形式，探索以基礎(chǔ)設(shè)施“建設(shè)—運(yùn)營—移交”模式建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。對(duì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)方式的項(xiàng)目，可以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股建設(shè)。同時(shí)，還可考慮加大扶持力度，采取土地出讓金減免、面積補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、融資優(yōu)惠及加大床位補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行空間置換的積極性。

適度開發(fā)環(huán)京養(yǎng)老地產(chǎn)以帶動(dòng)養(yǎng)老基地的建設(shè)，通過房產(chǎn)置換實(shí)現(xiàn)住所的空間置換。除了采取新城普惠養(yǎng)老、京郊小鎮(zhèn)養(yǎng)老、環(huán)京田園養(yǎng)老等多樣化的基地建設(shè)開發(fā)模式外，也要重視養(yǎng)老地產(chǎn)的帶動(dòng)作用。有相當(dāng)一部分的老年人向往養(yǎng)老基地的生活環(huán)境，但又傾向于居住自有房屋，一是滿足感更強(qiáng)，二是能為后代留下房產(chǎn)。因而，應(yīng)因地制宜出臺(tái)養(yǎng)老房產(chǎn)的用地規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)與布局原則。政府可考慮在環(huán)京地區(qū)以出讓方式供應(yīng)社會(huì)福利用地，地產(chǎn)開發(fā)商嚴(yán)格按照政府規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)以BT方式建設(shè)養(yǎng)老基地，建成后將其無償交付給運(yùn)營機(jī)構(gòu)，以其中的養(yǎng)老地產(chǎn)(公寓)的產(chǎn)權(quán)銷售作為項(xiàng)目回報(bào)。這一則為那些試圖將京內(nèi)住房置換為環(huán)京養(yǎng)老公寓的養(yǎng)老人群提供經(jīng)適老化改造的商品化住房；二則通過實(shí)施“以土地?fù)Q投資”，盤活存量土地資產(chǎn)，吸引社會(huì)資本加入環(huán)京養(yǎng)老基地的建設(shè)中。

利用環(huán)京存量資源建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)利用商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲(chǔ)存量房屋及社區(qū)用房等創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。發(fā)掘環(huán)京地區(qū)社會(huì)閑置資源，鼓勵(lì)疏解騰退的廠房、校舍、培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)等設(shè)施，優(yōu)先用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。當(dāng)前，可著重考慮“制定北戴河地區(qū)培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，建設(shè)北戴河地區(qū)培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)集中示范區(qū)?！蓖瑫r(shí)，還可考慮“將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地”，從而降低空間置換成本，減少建設(shè)時(shí)間。此外，大力提高設(shè)施綜合利用率，鼓勵(lì)將養(yǎng)老設(shè)施與其他公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施集中設(shè)置，分時(shí)段、分空間使用，提高服務(wù)效率和節(jié)約土地資源。

積極推動(dòng)新版養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定及“智慧健康養(yǎng)老示范基地”的建設(shè)評(píng)選，增強(qiáng)空間置換動(dòng)力。2021年10月，北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級(jí)劃分與評(píng)定》正式實(shí)施。與舊版相比，新標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)境、設(shè)施設(shè)備兩大類評(píng)定項(xiàng)目所占比重更加突出，評(píng)定內(nèi)容更加豐富。同時(shí)，工業(yè)和信息化部等三部委明確提出:“到2025年，在全國范圍內(nèi)建立100個(gè)以上智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地，進(jìn)一步強(qiáng)化示范引領(lǐng)效應(yīng)。”截至目前，在已被認(rèn)定的四個(gè)批次共69個(gè)養(yǎng)老基地中，京津冀地區(qū)只有河北廊坊市固安縣得到了認(rèn)定，因此尚有很大的提升空間。城區(qū)內(nèi)大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于設(shè)計(jì)陳舊、空間有限，很難進(jìn)行更新改造，而若在環(huán)京地區(qū)新建，則可使其一開始就按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，或獲得更高的星級(jí)，或被認(rèn)定為示范基地，形成較強(qiáng)的品牌效應(yīng)，能更有效地吸引養(yǎng)老人群，從而取得比市區(qū)內(nèi)更好的經(jīng)營績效，最終增強(qiáng)空間置換動(dòng)力。

(三)創(chuàng)新“以房養(yǎng)老”形式

在需求層面，通過出臺(tái)稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，創(chuàng)新“以房養(yǎng)老”形式，形成“住所空間置換”機(jī)制，刺激環(huán)京養(yǎng)老需求，優(yōu)化城區(qū)住房資源配置。京籍老年人城區(qū)的自有住房往往會(huì)成為阻礙其參加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要因素。但是，若能實(shí)施“住所空間置換”便可變阻力為動(dòng)力。以出賣或出租城區(qū)中自有住房的收入，支付環(huán)京機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或養(yǎng)老地產(chǎn)的費(fèi)用，可使京籍老年人充分利用城區(qū)與環(huán)京地區(qū)的“地價(jià)差”，享受低成本且更加適宜的居住環(huán)境。同時(shí)，又能為北京市城區(qū)提供大量的優(yōu)質(zhì)房源，在一定程度上平抑房價(jià)或租金，降低城區(qū)居住成本，有利于為首都的高質(zhì)量發(fā)展吸引中青年人才，煥發(fā)城市活力。為此，政府應(yīng)在通過出臺(tái)稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策刺激環(huán)京基地養(yǎng)老需求的同時(shí)，優(yōu)化城區(qū)住房資源配置。

實(shí)行住房置換納稅額抵扣。對(duì)于通過出售城區(qū)房屋進(jìn)而在環(huán)京地區(qū)購買養(yǎng)老地產(chǎn)的業(yè)務(wù)，可以在城區(qū)出售房屋的計(jì)稅額中扣除養(yǎng)老地產(chǎn)的購房支出后再予計(jì)稅，具體操作可通過直接抵扣(先買新再賣舊)或退稅(先賣舊再買新)完成；同時(shí)，對(duì)于購買養(yǎng)老房產(chǎn)應(yīng)繳的契稅，可以抵減城區(qū)賣房款后再予計(jì)稅。對(duì)于通過出租城區(qū)房屋進(jìn)而在環(huán)京養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂長期入住合同的行為，可考慮僅對(duì)其城區(qū)租金收益扣除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)其收取的床位費(fèi)之后的差額計(jì)稅。

實(shí)行房屋買賣安心服務(wù)及服務(wù)費(fèi)優(yōu)惠。鑒于房屋買賣環(huán)節(jié)眾多、流程復(fù)雜，民政部門可出面通過招標(biāo)方式將城區(qū)房產(chǎn)的賣出業(yè)務(wù)打包委托給信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的房產(chǎn)中介，以委托服務(wù)合同的方式，明確各環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)一實(shí)施優(yōu)惠的中介服務(wù)費(fèi)率。京籍養(yǎng)老人群可憑在環(huán)京養(yǎng)老地產(chǎn)的購房合同或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住合同，享受上述安心服務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步降低賣房成本。

(四)構(gòu)建養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)

在運(yùn)營層面，通過實(shí)施遞增級(jí)差式補(bǔ)貼減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營壓力，通過構(gòu)建養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)環(huán)京養(yǎng)老對(duì)老齡人口的吸引力。應(yīng)實(shí)施京津冀養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“同心圓”遞增級(jí)差式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多的企業(yè)在環(huán)京區(qū)域布局養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而不再過于“執(zhí)著”投資京內(nèi)市場(chǎng)。長期以來，京津冀地區(qū)關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差異較大的財(cái)政補(bǔ)貼額度一直影響著企業(yè)的落戶選擇。雖然“環(huán)京養(yǎng)老圈”吸引了不少企業(yè)布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但有一部分企業(yè)遲遲不肯行動(dòng)，其核心原因就是在北京投建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本較高且競(jìng)爭(zhēng)太激烈。而著眼北京周邊，大量未被開發(fā)的養(yǎng)老“處女地”投資風(fēng)險(xiǎn)又相對(duì)較大。從2014年開始，北京市財(cái)政對(duì)社會(huì)興辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每新建一張養(yǎng)老床位給予4-5萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼；全面推行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，北京市財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的80%，服務(wù)機(jī)構(gòu)自行負(fù)擔(dān)20%；出臺(tái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼管理辦法，綜合考慮收住服務(wù)對(duì)象身體狀況、服務(wù)質(zhì)量星級(jí)評(píng)定、信用狀況、醫(yī)療服務(wù)能力4個(gè)維度，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行差異化補(bǔ)貼，每床每月最高達(dá)1050元；其后，又突破營利性與非營利機(jī)構(gòu)壁壘，實(shí)行同等運(yùn)營扶持政策。然而，根據(jù)河北省新政，對(duì)社會(huì)力量通過購置土地新建和利用自有房產(chǎn)改建的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，僅給予每張床位4000元的建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)；對(duì)于社會(huì)力量租賃房產(chǎn)開辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)且租賃合同在五年以上的，每張床位僅給予2000元建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)，而且最高獎(jiǎng)補(bǔ)金額不超過200萬元。顯然，盡管河北省已提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但與北京市相比，仍有不小的差距。在津冀短時(shí)間內(nèi)難以企及的高額補(bǔ)貼“誘惑”下，部分民營機(jī)構(gòu)更愿意選擇留京“吃補(bǔ)貼”。為此，建議對(duì)京外接收京籍老年人的機(jī)構(gòu)進(jìn)行較高水平的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取“同心圓”遞增級(jí)差，即以北京市中心城區(qū)為圓心，向外根據(jù)半徑長短來確定補(bǔ)貼金額，補(bǔ)貼原則為距離越遠(yuǎn)補(bǔ)貼額度越高。

推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖化(或聯(lián)盟化)、特色化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營，形成環(huán)京養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)。對(duì)京籍老人來說，其大都被城市良好的生態(tài)環(huán)境與居住環(huán)境所吸引，因此才愿意接受異地機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這意味著，為有效引導(dǎo)京籍老年人選擇異地養(yǎng)老，應(yīng)當(dāng)在首都周邊著力打造各具特色、生態(tài)宜居而又能提供標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老基地。一方面，可整合特色資源發(fā)展健康養(yǎng)生旅游產(chǎn)業(yè)，旨在滿足養(yǎng)老人群在延年益壽、強(qiáng)身健體、修身養(yǎng)性、身體醫(yī)療、修復(fù)保健、生活體驗(yàn)和養(yǎng)生文化體驗(yàn)等方面的多元化訴求。利用生態(tài)較好區(qū)域得天獨(dú)厚的自然環(huán)境與豐富的生態(tài)資源和歷史文化交相輝映的優(yōu)勢(shì)，將健康養(yǎng)生養(yǎng)老的概念與文化旅游、休閑娛樂等業(yè)態(tài)進(jìn)行融合，發(fā)展健康養(yǎng)生旅游產(chǎn)業(yè)，同時(shí)進(jìn)一步利用氣候、森林、溫泉、田園、湖河、文化、醫(yī)藥等資源，在環(huán)京不同區(qū)域開發(fā)森林康養(yǎng)、田園康養(yǎng)、溫泉康養(yǎng)、康復(fù)基地、中醫(yī)康養(yǎng)、休閑康養(yǎng)等項(xiàng)目，打造具有鮮明特色的健康養(yǎng)老基地。另一方面，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖化或聯(lián)盟化發(fā)展，形成養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)并提供標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)。入住的老年人可以根據(jù)自己的居住偏好、消費(fèi)能力與季節(jié)變遷，在基地網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行“旅居”。一方面，可給養(yǎng)老人群以更多的選擇，體驗(yàn)不同的居住環(huán)境，以提升環(huán)京養(yǎng)老的吸引力；另一方面，還可通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的入住率，使之相對(duì)均衡，從而獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

六、結(jié)語

隨著北京市人口老齡化程度的日益加深，基礎(chǔ)設(shè)施不適應(yīng)人口老齡化速度及老齡社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的矛盾越來越突出。同時(shí)，北京市的城市定位也對(duì)疏解人口、提升土地利用效率提出了更高的要求。實(shí)施北京市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源的環(huán)京空間置換與地理集聚，不僅可以推進(jìn)京籍老年人養(yǎng)老的宜居環(huán)境建設(shè)，滿足其更高的生活與精神需求，而且還可以進(jìn)一步推進(jìn)北京國際一流和諧宜居之都的建設(shè)工作。