我國事業(yè)單位預算管理的現(xiàn)狀和改進對策研究

孫芹 宋夏云

（海南政法職業(yè)學院法務技術(shù)系 海南?？?571100 浙江財經(jīng)大學會計學院 浙江杭州 310018）

2019年1月1日政府會計準則制度全面施行，這在很大程度上提高了全國各級各類事業(yè)單位的會計信息質(zhì)量，提升了事業(yè)單位預算管理的效能發(fā)揮。2020年10月1日施行的《中華人民共和國預算法實施條例》，進一步完善了我國事業(yè)單位的預算管理體系，同時也給事業(yè)單位預算管理工作的持續(xù)改善帶來了全新的挑戰(zhàn)。雖然國內(nèi)已有學者針對我國事業(yè)單位預算管理問題進行了系統(tǒng)研究并取得了豐碩成果，但新時期我國事業(yè)單位預算管理的發(fā)展出現(xiàn)了全新的特征與問題，如何針對這些新特征與新問題提出創(chuàng)新對策逐漸成為學術(shù)界與實務界探討的熱點問題。因此，本文將嘗試對我國事業(yè)單位預算管理的現(xiàn)狀和改進對策展開研究，相關(guān)結(jié)論供學界討論與交流。

一、事業(yè)單位預算管理的作用機理分析

（一）事業(yè)單位預算管理的涵義。Zimmerman（2000）認為，預算既是一種協(xié)調(diào)公司活動的決策制定工具，也是針對公司行為的控制工具。謝志華（2020）認為，預算管理體制的本質(zhì)是預算收支權(quán)力和責任的匹配問題。趙云妮（2021）認為，全面預算管理是由業(yè)務預算、投資預算、資金預算、利潤預算、薪酬預算等要素所構(gòu)成的一體化綜合預算體系。林妙芳（2021）認為，全面預算管理是集經(jīng)營預算、銷售預算、資本性預算等為一體的綜合性預算管理體系。筆者認為，事業(yè)單位預算管理是用于規(guī)范控制財政資金分配使用、劃分資金使用責權(quán)范圍和評價預算資金使用經(jīng)濟效益性的綜合性制度安排。

（二）事業(yè)單位預算管理的流程。預算績效管理一般包括預算編制階段、預算執(zhí)行階段和績效評價與結(jié)果應用階段。有學者認為，全面預算管理的流程包括戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營目標、運作計劃、全面預算編制、全面預算監(jiān)控、全面預算調(diào)整和全面預算績效考核。還有學者認為，企業(yè)全面預算管理流程包括預算編制、預算執(zhí)行和預算考核。本文認為，事業(yè)單位預算管理流程主要包括：

1.預算編制。首先，事業(yè)單位預算管理部門需要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及上級主管部門下達的相關(guān)要求，結(jié)合本事業(yè)單位的業(yè)務實際需求與戰(zhàn)略發(fā)展計劃，確定預算編制的基本原則和基本要求，并在此基礎上發(fā)布下一年度的預算編制方案。其次，各預算單位在接到預算編制的相關(guān)通知后，應依據(jù)本單位實際的業(yè)務活動需求，制定并提出科學合理的預算草案，并在經(jīng)本單位預算決策機構(gòu)審定后將該草案報送至預算管理部門。再次，預算管理部門應及時對各單位的預算草案進行一系列整理、審核和評估工作，并據(jù)此提出能夠均衡各方面意見的年度綜合財務預算草案。最后，預算管理部門應將年度草案提交至事業(yè)單位黨委常委會等上級決策機構(gòu)審議，并將經(jīng)批準的正式預算方案按照相關(guān)規(guī)定與流程下達至各預算單位。

2.預算執(zhí)行與調(diào)整。各預算單位嚴格按照預算審批程序執(zhí)行預算收入活動與預算支出活動。在收入方面，各預算單位應及時、足額收取應收的各項款項，以形成預定的預算收入；在支出方面，各預算單位應按照預算方案具體規(guī)定的用途使用資金，嚴格遵守與預算支出相關(guān)的審批流程和用款流程。另外，如若發(fā)生國家政策重大調(diào)整、事業(yè)單位職能發(fā)生重大變化或其他突發(fā)重大事件，且該突發(fā)偶然事項將對本單位預算執(zhí)行產(chǎn)生重大影響時，各預算單位應向上級領導申請按照預算編制審批程序追加預算，同時，若上述不可預見因素對事業(yè)單位整體預算執(zhí)行產(chǎn)生重大影響，則預算管理部門應依據(jù)實際情況提出調(diào)整預算的建議方案，并提交上級決策機構(gòu)審議批準。

3.預算監(jiān)督。依據(jù)預算監(jiān)督實施的時間，可將其分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督主要指，預算管理部門或事業(yè)單位內(nèi)部決策機構(gòu)應針對需審查批準的具體預算事項進行全方位、多領域、深層次的廣泛調(diào)查，通過詳細調(diào)查諸如部門預算制度執(zhí)行情況、預算財政資金使用效益等重點事項，有效增強事業(yè)單位預算內(nèi)容編制的科學合理性，督促預算單位提高預算執(zhí)行力；事中監(jiān)督主要指，預算管理部門或事業(yè)單位內(nèi)部決策機構(gòu)應在事業(yè)單位預算管理期間進行深入的實地調(diào)查，依據(jù)調(diào)查所獲得的各項真實信息，督促預算單位完善改進預算執(zhí)行中的潛在問題，提高預算單位的責任意識；事后監(jiān)督主要指，預算管理部門或事業(yè)單位內(nèi)部決策機構(gòu)依據(jù)事業(yè)單位公布的決算報告，詳細調(diào)查預算管理或預算執(zhí)行的各項突出問題，并按照相關(guān)制度對相關(guān)責任人進行通報批評和責任追究。

4.預算決算。預算管理部門應按照相關(guān)法律法規(guī)及事業(yè)單位的要求開展年度決算工作，編制并上報能夠真實反映事業(yè)單位預算執(zhí)行情況的決算報告，詳細披露事業(yè)單位預算執(zhí)行情況。同時，決算報告也是事業(yè)單位預算管理部門及各預算單位改進完善未來預算工作的重要參考和依據(jù)。

5.預算績效考核。預算績效考核不僅是事業(yè)單位內(nèi)部重要的問責機制，也是事業(yè)單位內(nèi)部重要的激勵機制。事業(yè)單位在“花錢必問效，無效必問責”理念的指導下，明確各預算績效事項的責任主體，建立科學合理的預算績效指標體系，并在此基礎上采用適合的預算績效考核方法，依據(jù)事業(yè)單位實際的業(yè)務活動細化量化各項考核指標，將預算績效考核與事業(yè)單位內(nèi)部的人員激勵機制相掛鉤，通過分析各項預算差異形成原因，實現(xiàn)精準落實預算差異責任，進而有效提高事業(yè)單位預算管理的主動性和創(chuàng)造性。

（三）事業(yè)單位預算管理運作機制的構(gòu)成?；趯κ聵I(yè)單位預算管理的流程的分析，筆者認為，事業(yè)單位預算管理的運作機制包括以下內(nèi)容：

1.預算編制機制。預算編制機制是預算管理的頂層設計，事業(yè)單位預算管理部門應通過自下而上、自上而下、全員參與的方式，形成事業(yè)單位的年度預算，保證具體預算內(nèi)容的科學性、可行性，有效提升編制的質(zhì)量。

2.預算執(zhí)行與控制機制。預算執(zhí)行與控制機制是事業(yè)單位預算管理的重要工作機制。各預算單位需構(gòu)建執(zhí)行力強的工作機制，明確崗位預算執(zhí)行分工，嚴格執(zhí)行預算管理的各項內(nèi)部控制制度，恪守預算執(zhí)行審批的各項工作流程，保證預算落實到位。值得注意的是，預算管理的控制機制應貫穿于預算執(zhí)行的全流程，最大限度提升預算執(zhí)行的規(guī)范性、程序性，而不僅僅局限于對于預算執(zhí)行事后的控制。

3.信息溝通機制。信息溝通機制是提升事業(yè)單位預算管理的容錯糾錯能力和自我完善能力的重要機制。一方面，良好的信息溝通機制能夠強化各預算單位之間的合作與協(xié)作，優(yōu)化各部門之間的資源配置，提升突發(fā)情形下各預算單位資源調(diào)配和預算調(diào)整的速度與效率，提升事業(yè)單位預算管理的容錯糾錯能力；另一方面，暢通的信息溝通機制可使事業(yè)單位預算管理部門以及上層預算決策機構(gòu)盡快獲得預算管理過程中的各類事項，以便于持續(xù)完善與預算管理相關(guān)的各項制度。

4.預算監(jiān)督與風險預警機制。預算監(jiān)督與風險預警機制是事業(yè)單位預算管理中的重要機制之一，不僅各預算單位負責人需要對本單位預算執(zhí)行進行監(jiān)督，預算管理部門或其他事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督部門也需要對各預算單位執(zhí)行監(jiān)督與審查。在預算監(jiān)督過程中，各監(jiān)督主體既要嚴格履行事后監(jiān)督的各項職責，也要關(guān)注于事前監(jiān)督與事中監(jiān)督，有意識地識別分析潛在的風險點并為相關(guān)預算單位提供風險預警，以做到未雨綢繆。

5.績效評價機制?？冃гu價機制是決定事業(yè)單位預算管理能否充分發(fā)揮效果的重要機制，事業(yè)單位預算管理部門應當依據(jù)事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境變化，結(jié)合事業(yè)單位自身的發(fā)展計劃，建立定性與定量相結(jié)合、靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的預算績效評價指標體系，并將績效評價結(jié)果納入事業(yè)單位內(nèi)部激勵機制的具體執(zhí)行之中，充分發(fā)揮預算管理對事業(yè)單位的重要支撐作用。

二、我國事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀分析

（一）預算觀念不端正，預算執(zhí)行不規(guī)范。部分事業(yè)單位工作人員認為預算管理是傳統(tǒng)意義上的僅由財務部門負責的財務活動，從而對預算管理不重視、不積極、不主動，使得整個預算管理體系分散混亂，嚴重影響事業(yè)單位預算管理實際運行的有效性。此外，部分事業(yè)單位在預算執(zhí)行中的隨意性、主觀性較為嚴重，時常發(fā)生私自變更預算資金用途、預算資金脫離審批流程、違規(guī)占用預算資金等行為，無法真正發(fā)揮預算管理對事業(yè)單位的支持作用。

（二）預算編制脫離業(yè)務實際，內(nèi)容缺乏戰(zhàn)略性。預算編制內(nèi)容的科學性與合理性很大程度上影響著事業(yè)單位社會效益的發(fā)揮。一方面，事業(yè)單位的業(yè)務活動多樣，倘若事業(yè)單位業(yè)務活動與財務預算聯(lián)系不緊密，則會導致預算編制與預算執(zhí)行相脫節(jié)。另一方面，預算編制戰(zhàn)略性的缺失會使事業(yè)單位的預算管理注重短期效益而非長期效益，預算管理與長期經(jīng)營規(guī)劃不相適應，各期的預算內(nèi)容之間缺乏銜接性，影響預算執(zhí)行預期效果的實現(xiàn)。

（三）預算監(jiān)督力度小，預算管理缺乏主動性。實際工作中部分事業(yè)單位仍以事后監(jiān)督為主，忽視對預算執(zhí)行的事前監(jiān)督與事中監(jiān)督，這影響了事業(yè)單位預算監(jiān)督效果的發(fā)揮，使得事業(yè)單位預算管理的主動性較差，無法防范風險于未然。另外，當前預算監(jiān)督無法全面地覆蓋所有的預算項目，如部分事業(yè)單位對于財政資金使用的監(jiān)督集中于計劃環(huán)節(jié)而非實際的使用環(huán)節(jié)，這造成了財政資金閑置與浪費。

（四）績效評價指標不合理，結(jié)果利用不充分。當前，事業(yè)單位普遍未能建立科學合理的預算管理績效評價體系，也未能設計并實施有效的預算管理績效評價結(jié)果利用機制。一方面，事業(yè)單位的預算績效評價目標未與各預算單位實際的預算執(zhí)行情況及事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境的變化相適應，致使各項績效評價指標無法真實反映事業(yè)單位的預算管理結(jié)果。另一方面，內(nèi)部獎懲機制的模糊性降低了預算管理績效評價對于預算單位責任人的約束力，同時，績效計量技術(shù)和工具的缺失使得事業(yè)單位難以客觀、可靠地計量預算單位所產(chǎn)生的社會效益，并定量地對預算單位的預算執(zhí)行績效進行科學的評價，這都極大地影響了預算管理績效評價作用的發(fā)揮。此外，當前事業(yè)單位預算績效評價的透明度普遍較低，在一定程度上抑制了社會公眾對于事業(yè)單位預算執(zhí)行績效的監(jiān)督，降低了績效評價結(jié)果的利用率。

三、我國事業(yè)單位預算管理的優(yōu)化對策

（一）轉(zhuǎn)變預算管理觀念，健全預算管理制度。事業(yè)單位工作人員尤其是事業(yè)單位的領導班子及成員應及時轉(zhuǎn)變預算管理觀念，不斷加深對預算管理的認識，將預算管理作為支撐事業(yè)單位戰(zhàn)略實施的重要手段，帶動全體員工一同學習與預算管理相關(guān)的理論與實踐知識，改變事業(yè)單位內(nèi)散亂的預算管理組織模式，充分發(fā)揮事業(yè)單位預算管理的積極作用。另外，事業(yè)單位應持續(xù)加強預算管理實施的規(guī)范性和標準性，不斷改進與預算管理相關(guān)的控制機制與管理制度，建立健全以預算管理部門為主導的內(nèi)部聯(lián)動機制，通過將預算管理制度化和規(guī)范化，確立預算管理在事業(yè)單位工作中的權(quán)威地位，有效提升預算管理的運行效率。

（二）完善預算編制，明確戰(zhàn)略導向。作為預算管理的先導環(huán)節(jié)，預算編制奠定了事業(yè)單位一定時期內(nèi)預算管理的基調(diào)，引導著預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算監(jiān)督等流程的開展。一方面，要加強預算編制與事業(yè)單位業(yè)務活動之間的聯(lián)系，各預算單位應按照不同業(yè)務或項目的特征，詳細分析各業(yè)務或項目的劃分，并據(jù)此上報詳細的預算方案，切實提高預算編制內(nèi)容對事業(yè)單位實際業(yè)務或項目的反映程度。另一方面，事業(yè)單位應明確預算編制戰(zhàn)略導向，強化中長期資金規(guī)劃管理，設定預算的戰(zhàn)略優(yōu)先配置、業(yè)務風險管理等目標，將財政資金合理分配到事業(yè)單位所關(guān)注的重點領域。

（三）強化預算監(jiān)督，健全預算管理風險預警機制。事業(yè)單位應持續(xù)完善內(nèi)部的預算監(jiān)督體系，不斷優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)行機制、責任追究機制和風險預警機制。在監(jiān)督執(zhí)行方面，事業(yè)單位應建立集“事前監(jiān)督”“事中監(jiān)督”和“事后監(jiān)督”于一體的全流程監(jiān)督執(zhí)行機制，持續(xù)提升監(jiān)督流程的規(guī)范性，把預算監(jiān)督落到實處；在責任追究方面，事業(yè)單位應明確各預算單位及其負責人在預算管理中的職責范圍，確保將預算管理責任落實至具體單位或個人，使責任追究機制能夠高效地運行；對于風險預警，事業(yè)單位預算監(jiān)督相關(guān)部門應建立科學合理的預算管理風險預警指標體系，暢通信息溝通渠道，建立健全長效的預算管理風險預警機制。

（四）優(yōu)化績效評價指標體系，加強預算約束力。事業(yè)單位應根據(jù)各項業(yè)務的特征，建立規(guī)范化、標準化的預算績效評價指標庫，對預算績效評價指標的分值、權(quán)重、衡量單位等一系列要素進行明確的規(guī)定，降低預算績效評價過程中的主觀性與隨意性。以經(jīng)費支出項目為例，事業(yè)單位可以構(gòu)建包括項目決策科學合理性、項目完成進度、項目完成質(zhì)量、項目的社會效益和經(jīng)濟效益、經(jīng)費使用情況等內(nèi)容的評價指標體系（李冰穎等，2021）。同時，事業(yè)單位應加強預算績效評價結(jié)果的利用機制，著力提升預算績效評價結(jié)果與事業(yè)單位內(nèi)部獎懲制度之間的關(guān)聯(lián)程度，建立健全預算績效評價結(jié)果的公開機制，充分利用社會力量的監(jiān)督效應，發(fā)揮預算績效評價在促進預算管理增質(zhì)提效中的重要作用。

（五）建立完善預算管理數(shù)字化信息平臺。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)手段的出現(xiàn)為預算管理提供了新的技術(shù)基礎，事業(yè)單位應在借鑒業(yè)內(nèi)成熟的預算管理數(shù)字化信息平臺的基礎上，開發(fā)和完善符合自身的預算管理數(shù)字化信息平臺，將預算管理全過程遷移至數(shù)字化信息平臺中，提高預算管理運行效率，加強對資金的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管，優(yōu)化社會效益型預算績效的計量方式與方法，實現(xiàn)“數(shù)字預算”的新型預算治理模式，充分發(fā)揮預算管理的積極作用。

四、研究結(jié)論

事業(yè)單位預算管理是用于規(guī)范控制財政資金分配使用、劃分資金使用責權(quán)范圍和評價預算資金使用經(jīng)濟效益性的綜合性制度安排。我國事業(yè)單位預算管理的流程包括：預算編制、預算執(zhí)行與調(diào)整、預算監(jiān)督、預算決算和預算績效考核，預算管理運作機制的構(gòu)成則包括：預算編制機制、預算執(zhí)行與控制機制、信息溝通機制、預算監(jiān)督與風險預警機制和績效評價機制。為了優(yōu)化預算管理，事業(yè)單位應轉(zhuǎn)變預算管理觀念，健全預算管理制度；完善預算編制，明確戰(zhàn)略導向；強化預算監(jiān)督，健全預算管理風險預警機制；優(yōu)化績效評價指標體系，加強預算約束力；建立完善預算管理數(shù)字化信息平臺。