交通基礎設施建設項目融資模式優(yōu)化研究

劉昌安（總會計師/高級會計師）

（福州左?？毓杉瘓F 福建福州 350007）

交通基礎項目具有投資規(guī)模大、回收期限長、投資收益低、涉及利益主體眾多等特性，不斷優(yōu)化其融資模式和融資策略，有利于減輕政府財政壓力、降低隱性負債，有利于提升項目資金利用效率、保證項目質量，有利于吸引多方資金投入、形成良性循環(huán)，進而促進我國經(jīng)濟高質量發(fā)展。

一、交通基礎設施項目傳統(tǒng)融資模式的主要缺陷

（一）融資主體單一，籌資渠道狹窄。交通基礎設施建設是我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎，尤其在近幾年，為消化過剩產(chǎn)能、推動國民經(jīng)濟穩(wěn)步增長，國家對基礎設施建設提出了新的要求。在傳統(tǒng)交通基礎設施建設融資模式中，國有企業(yè)作為規(guī)劃、建設、維護運營的主體，既是建設者又是運營者，其資金來源主要為財政撥款和部分間接融資，直接融資比重偏低，籌資渠道狹窄且審批程序相對復雜，資金到位慢，民間資金或其他資金參與交通基礎設施建設仍面臨阻力。傳統(tǒng)融資模式和融資方式很難滿足當前形勢對交通基礎設施建設融資提出的新要求、新挑戰(zhàn)。與此同時，監(jiān)管力度日趨收緊，融資形勢也趨緊。

（二）融資成本高，投資回報期過長。一般而言，交通基礎設施項目的資金需求體量大，在傳統(tǒng)融資模式下多依靠政府融資平臺及國有銀行貸款，融資成本普遍較高。目前有些國有建設投資企業(yè)已開始融資模式優(yōu)化的探索，但受制于復雜的國際國內融資環(huán)境及企業(yè)專業(yè)團隊素質，在探索融資模式優(yōu)化方面仍困難重重。我國交通基礎設施項目較為特殊，多數(shù)項目施工環(huán)境差、條件苦、周期長，而國家未明確規(guī)定交通基建項目投資回報率，項目回購資金多源于運營收費，一些項目位置偏遠且還需負擔運營養(yǎng)護成本，在項目建成后的實際運營過程中，由于交通基礎設施項目的經(jīng)營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的經(jīng)營風險和財務風險。有些項目在建設過程中養(yǎng)護材料、管理人員工資等運營成本上升需要提高價格時，一般很難調整建設項目預算，往往造成項目投資回報率低，回收周期長，與項目高投入、高成本并不匹配。

（三）資金利用效率低，管理有待規(guī)范。企業(yè)運營的主要目標是效益最大化，而在傳統(tǒng)投融資模式下，地方政府是項目規(guī)劃的主體，側重考慮項目所產(chǎn)生的社會效益，很難將所有優(yōu)勢資源集中于一個項目建設中，對項目融資造成一定的阻礙。另外，國有交通建設投資企業(yè)資金挪用、資產(chǎn)閑置等不良現(xiàn)象嚴重，有違其既要經(jīng)濟效益又要社會效益的職能定位。

二、優(yōu)化交通基礎設施建設項目融資模式的對策建議

（一）引入多方參與，拓寬融資渠道。傳統(tǒng)的交通基礎設施項目融資模式限制了社會資本，尤其是民營基建企業(yè)資金的參與度。而國有企業(yè)更多依賴國有銀行貸款和發(fā)行債券來籌集項目所需資金，這將對國有企業(yè)的資本結構及償債能力造成一定的負面影響；加之項目建設期長、規(guī)模大，往往會造成國有企業(yè)因多個項目同時建設而導致企業(yè)資金鏈斷裂，進而引發(fā)一系列不良反應。國有企業(yè)資本強、資信能力高，具備債券發(fā)行優(yōu)勢；民營企業(yè)管理靈活，股權結構融資靈活，在證券市場中具備股權融資優(yōu)勢。為避免以上問題，可通過成立項目公司來多元化融資，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。國有交通基礎建設投資企業(yè)可引入社會資本，特別是專業(yè)能力強、資信高的民營建筑企業(yè)一同參與建設運營，創(chuàng)新基建項目融資模式，為項目融資市場化運作搭建融資平臺。

（二）分擔融資風險，健全回報機制。通過與政府、民營企業(yè)共同成立項目公司，依據(jù)成立時項目公司的章程和規(guī)定行使各方權利，履行各方義務，能有效分擔融資壓力，降低財務風險，地方政府可以鼓勵地方銀行對交通基礎設施項目在審批、信貸、定價、利息等方面給予一定優(yōu)惠和扶持。另外，還可發(fā)揮民營企業(yè)優(yōu)勢，利用民營企業(yè)資本靈活的優(yōu)勢，探索基金、信托等新型融資方式，充分利用資產(chǎn)證券化手段，發(fā)揮多方參與的協(xié)同效應。對項目建成后的價格管理進行規(guī)范，理順經(jīng)營性項目如過路費、廣告費的價格水平及經(jīng)營周期，對后期項目運營成本的分擔如公路養(yǎng)護、人員工資等，可設立補償機制來吸引社會投資。另外，對合約制定的價格需嚴格執(zhí)行、加強監(jiān)管，以此防止不當?shù)美⒁?guī)范政府定價的科學性和透明度。同時，為保證各方資本回報率，應在確立合作、成立項目公司前訂立條約，健全回報機制。

（三）提高資金利用效率，完善監(jiān)督管理機制。優(yōu)化融資模式，既要“開源”，也要“節(jié)流”，對于交通基礎設施項目的地方財政撥款，應按照專項資金的要求，做好前期項目調研與評估，在建設時將財政資金用到刀刃上，充分發(fā)揮財政資金的撬動作用。另外，對于社會資本，項目應充分運用基金、擔保等創(chuàng)新融資方式，擴充項目資金儲備。對于項目建設運營，可針對性地制訂建設評價指標，對交通項目建設的全過程開展內部控制，實施多方監(jiān)督的監(jiān)管體系，對工程建設、資金使用及項目安全提供保障。另外及時公開財政資金使用情況，引入第三方及社會監(jiān)督力量，綜合評價資金利用效率和效果。

三、案例分析

（一）A集團簡介。A集團為某市市屬國有企業(yè)，是從事交通基礎設施、城市公共交通以及交通置業(yè)、交通實業(yè)和交通科技金融等產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展于一體的企業(yè)集團；主要定位于交通投資與資本運作主平臺、交通資源綜合開發(fā)與產(chǎn)業(yè)運營主載體作用，企業(yè)投資產(chǎn)業(yè)涉及交通建設、交通運輸、機場、港口、鐵路、鋁加工、物聯(lián)網(wǎng)及新能源充電樁等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新技術行業(yè)，截至2020年底累計完成交通基礎設施建設總里程近1 000公里，運營公交營運線路225條、總長約4 000公里，擁有公共汽車3 600輛、出租車1 400輛。

（二）A集團優(yōu)化融資模式的具體策略。

1.科學評估多元化融資風險。在項目前期可行性研究階段，A集團注重加強項目風險管控并成立多元化融資風險評估小組，由來自采購、施工、財務、風險等部門人員組成風險評估團隊，采用定量和定性相結合的風險分析方法來確定每一項目融資風險發(fā)生的概率、在既定置信度下所需的費用預算、影響及風險應對措施。同時，項目經(jīng)理決定如何進行項目融資的風險管理活動，確定每個風險管理活動的領導者和參與者并明確其職責，最大程度規(guī)避多元融資的項目風險。

2.開展多元化融資。A集團積極拓展融資渠道、創(chuàng)新融資方式，擴展產(chǎn)業(yè)鏈金融業(yè)務，著力降低融資成本、保障資金安全，化解融資風險。通過多元化的融資模式，A集團實現(xiàn)了直接融資穩(wěn)步開展，融資效率不斷提高，財務指標不斷優(yōu)化，經(jīng)營業(yè)績不斷提升。近年來A集團陸續(xù)發(fā)行了公司債、私募債、中票、超短融等多種融資品種，通過融資租賃、資產(chǎn)證券（ABS）、結構化融資等融資工具和手段，創(chuàng)新拓展融資渠道，擴大和提高直接融資規(guī)模和比例，降低融資成本，優(yōu)化公司債務結構。

3.謹慎選擇合作公司。對于融資合作伙伴，A集團從專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力等多個因素綜合考慮，通過市場的充分調研、合理設計招標條件等方式，盡可能選擇資質好、專業(yè)強的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府與項目公司之間的權利與義務，按照“適者承擔”原則，項目的商業(yè)性風險由社會資本承擔，政策風險由政府承擔。

4.建立多方協(xié)調互動機制。在項目融資及建設運營中，A集團積極推進與參與方構建協(xié)調機制，對項目前期規(guī)劃與投資、項目建設成本與價格以及運營回收與養(yǎng)護進行詳細商談與密切合作，在保障政企多方合作中起到關鍵作用。同時，為保障資金安全，提高建設運營效率，A集團提出建立多方參與的項目聯(lián)審機制，負責對項目建設中的資金投入、物資購買以及后續(xù)運營模式進行科學評估和審計監(jiān)督管理。

（三）A集團融資模式優(yōu)化的具體應用。

1.BT融資模式的應用。

（1）104國道改線項目。該項目全長約29公里，采用一級公路兼具城市道路標準設計。項目總投資為46億元，其中工程建設費用35億元、其他費用11億元，項目建設資金來源由市財政統(tǒng)籌解決。項目建設工期較長，分為：第一段需24個月；第二段需18個月；第三段需36個月。項目投融資模式具體內容（BT融資模式）：A集團受市政府委托作為項目業(yè)主，通過公開招標確定ZJ公司為項目投資人及施工總承包單位，ZJ公司出資設立項目公司（HJ公司）負責項目投資、建設、施工，并籌集項目建設資金，A集團作為項目業(yè)主參與項目監(jiān)督管理，并與項目公司（HJ公司）簽訂《項目BT建設協(xié)議》，項目公司對項目的資金籌措、建設實施實行全過程負責，建設交工并驗收合格后，將本項目及其全部設施以招標文件規(guī)定的質量標準移交給項目業(yè)主，回購人（當?shù)厥胸斦┫蛲顿Y人回購項目。項目分段建成分段回購，回購期共3年，以交工驗收合格次日起計算回購期。合同規(guī)定，項目公司籌資總額約33億元，其中35%（約11.5億元）為BT投資人自有資金，由投資人按其中標方案注入，但項目公司設立時的首期注冊資金應不低于項目自有資金的20%，剩余自有資金應根據(jù)工程進度分期到位。投資人不得以任何方式通過項目公司籌措應由投資人出資的項目資本金，項目負債性資金為項目公司籌資總額的65%，約21.5億元。

（2）普通國省干線縱一線公路工程項目（BT融資模式）。該項目概算總投資約7.97億元，A集團作為項目乙方，與甲方市人民政府簽訂BT協(xié)議。項目合作期包含建設期和服務購買期。建設期自開工令下達之日起，至本項目通過交工驗收之日止，建設期為30個月，開工期推遲則工期相應順延。服務購買期自本項目通過交工驗收次日起，至甲方付清全部服務費之日止，服務購買期為3年。項目投資采用BT融資模式：由A集團承擔的融資范圍包括三部分：工程建筑安裝費用，設備、工具、器具及家具購置費以及工程建設其他費用。甲方則提供若干地塊作為服務購買的質押擔保（覆蓋率達120%,即：指定地塊的土地出讓純收益經(jīng)第三方評估后其價值能夠覆蓋服務購買總價達120%）,并簽訂質押擔保協(xié)議。當財政資金不能足額支付服務費時,上述地塊收儲后公開出讓土地使用權的純收益優(yōu)先足額用于支付項目服務費，并向乙方提供用于收益權擔保的土地利用規(guī)劃、土地藍線圖、土地平衡方案及征收補償支付憑證。在項目建設期內,同步由當?shù)赝恋厥諆C構具體實施辦妥土地收儲工作,確保上述地塊具備招標條件,并向乙方辦理土地收益權質押手續(xù),在土地收儲過程中,如所收儲地塊已滿足出讓條件,經(jīng)乙方同意后當?shù)卣上刃谐鲎?并提供異地等值土地進行置換。

2.PPP融資模式。城區(qū)北向通道項目全長約13公里，按雙向六車道二級公路兼具城市主干路功能標準建設，設計速度60公里/小時，項目總投資為36億元。項目投融資模式具體內容（PPP融資模式）：市政府授權的市交通運輸委員會作為甲方項目實施人、中標的ZT公司作為乙方參與項目的社會資本方，F(xiàn)Z集團作為丙方政府出資方，三方共同簽訂PPP合同。其中，市政府授權丙方作為本項目市級出資人代表和項目建設運營管理主體，丙方和乙方共同組建PPP項目公司，負責本項目投融資、建設、運營、維護、移交，并承擔相應的費用和風險。項目總投資約36.46億元，期限共計15年，包括建設期4年和運營期11年，乙方持有PPP項目公司70%股權，丙方持有項目公司30%股權。對于資金需求，項目公司應依據(jù)合同逐年編制項目資金需求計劃，經(jīng)甲方會丙方初審后由市財政局審批。項目公司根據(jù)經(jīng)審批的項目資金需求計劃，按照股東的出資比例分別向股東申請到位項目資本金，資金申請應在資金使用前2個月提出。乙方、丙方承諾其承擔的注冊資本均按照批準的建設資金需求計劃足額到位，其中，丙方注冊資本在乙方資金到位后撥付。

3.收益權資產(chǎn)支持專項計劃（ABS）。為解決公交設施建設和車輛購置資金，A集團權屬公交集團以穩(wěn)定的票款收入進行資產(chǎn)證券化融資，成立公交經(jīng)營收費收益權資產(chǎn)支持專項計劃。項目投融資模式具體內容（ABS融資模式）：公交集團作為原始權益人，專項計劃的基礎資產(chǎn)為公交經(jīng)營收費收益權，公交經(jīng)營收費收益的范圍為自專項計劃設立日（含該日）起未來108個月內原始權益人基于公交經(jīng)營收費權在特定收款期間內收取的所有公交票款收入等款項，其中，公交票款收入包括現(xiàn)金票款收入、IC卡月票票款收入、IC卡錢包票款收入。專項計劃資產(chǎn)支持證券分為優(yōu)先級資產(chǎn)支持證券和次級資產(chǎn)支持證券，總規(guī)模為人民幣7.375億元,期限為9年（3+3+3)，本專項計劃安排了優(yōu)先級、次級結構化分層，超額現(xiàn)金流覆蓋，差額補足，保證擔保，基礎資產(chǎn)回購和公交經(jīng)營收費權質押等信用增級方式，由A集團增信提供擔保。專項計劃設立日后第3年末，計劃管理人享有上調票面利率選擇權、投資者享有回售選擇權、原始權益人在約定情形下負有強制贖回義務。

（四）啟示。上述項目通過引進社會資本方和利用國有企業(yè)融資平臺，采用PPP和BT等方式對政府出資建設的項目進行了融資創(chuàng)新，有效緩解了政府財政資金壓力，在地方基礎設施建設中發(fā)揮了良好作用。通過A集團融資模式優(yōu)化的具體應用可以得到如下啟示：

1.堅持市場化路線。優(yōu)化項目融資模式，應走市場化路線，遵循市場化運作，在科學、高效建設交通基礎設施時，還要充分考慮各方利益與風險，做到出資人利益共享、風險共擔，方可建立起長期穩(wěn)定的合作關系，維持各方資本穩(wěn)定，實現(xiàn)長效安全運營。

2.積極創(chuàng)新融資模式。在探索項目融資模式優(yōu)化路徑中，公司應從項目資金需求、融資成本、融資風險等方面多方考慮融資方式選擇，盡量避免增加政府隱性負債，拓展多元化融資如發(fā)行債券、借助社會資本實現(xiàn)資產(chǎn)證券化等，確保交通基礎設施項目持續(xù)穩(wěn)步的投入。

3.開展績效評價?？山⒄?、消費者共同參與的綜合評價體系，通過對項目績效目標實現(xiàn)程度、公共服務質量、公眾滿意程度等進行評價，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調整。

四、總結

相對于傳統(tǒng)的交通基礎設施項目融資模式，A集團與多方合作，通過融資模式的不斷優(yōu)化切實解決了項目融資難、回報周期長的難題，降低了項目融資、建設、運營風險，并制定了多方協(xié)調、資金聯(lián)審機制，有效提高了項目資金使用效率，最終取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。