新時代加強基層治理現(xiàn)代化的實證分析
——以X 市為例

黃婷婷 張琳

提 要：基層治理是國家治理的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。筆者發(fā)現(xiàn)，近年來X 市通過牢固樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向和抓實抓好基層治理的實踐探索，黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度不斷完善，基層政權(quán)治理能力得到加強，自治、法治、德治、智治水平有效提升，但在治理理念、配套機制、治理能力等方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，針對亟待解決的問題，需要從強化黨建引領(lǐng)、創(chuàng)新體制機制、夯實基層基礎(chǔ)、促進“四治融合”等方面為進一步推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化助力。

基層治理是社會治理的關(guān)鍵支撐，是國家治理的重要基石。習(xí)近平總書記高度重視基層治理，多次強調(diào)“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作”。2021 年4 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出基層治理的工作思路和具體要求，對加強和提升基層治理效能具有重大戰(zhàn)略意義。為了進一步了解當(dāng)前基層治理工作的推進現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)存在的問題，課題組就基層治理問題對X 市作了深入的調(diào)研，獲取了第一手資料，并作了相應(yīng)的思考。

一、推進現(xiàn)狀

要了解基層治理的實際狀況，需要解剖麻雀。為此，課題組采用問卷調(diào)查和走訪座談兩種方法，對X 市進行了深入調(diào)研。其中，問卷調(diào)查對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部及部分副職領(lǐng)導(dǎo)干部，共收回352 份有效問卷。座談對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村（社區(qū)）“兩委”、網(wǎng)格員、兩新組織負(fù)責(zé)人；同時，課題組專門調(diào)研走訪了5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與基層一線干部、社會組織、居民代表等進行深度訪談，參與訪談及座談共計80 余人次，形成訪談資料4 萬余字。這些第一手材料，使課題組進一步了解了基層治理的現(xiàn)實狀況。

（一）關(guān)于黨對基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)的情況

1.基層黨組織對基層治理工作較好實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)。問卷調(diào)查結(jié)果表明，79.55%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及轄區(qū)村（社區(qū)）黨組織能夠完全做到對基層各類組織和各項工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)做到的占16.76%，基本做到的占3.41%，沒有做到的占0.28%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完全做到在涉及基層治理重要事項、重大問題上，由黨組織研究討論后按程序決定的占81.25%，絕大多數(shù)做到的占16.48%，基本做到的占2.27%，不存在完全沒有按程序決定的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及轄區(qū)村（社區(qū)）和各類社會組織完全做到黨的組織和工作的全覆蓋占69.89%，絕大多數(shù)做到的占26.14%，基本做到的占3.41%，沒有做到的占0.56%（見圖1）。

圖1 黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的情況

2.黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制基本形成。2020 年X 市出臺了《深化街道管理體制改革實施方案》，明確街道的職能定位和人員編制，切實向街道放權(quán)賦權(quán)，理順條塊關(guān)系，科學(xué)規(guī)范屬地管理事項。座談?wù){(diào)研顯示，X市各街道已完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整并組建直屬事業(yè)單位，人員通過轉(zhuǎn)隸或招考方式基本配備到位，街道所承接事項和職責(zé)邊界等內(nèi)容比較明確，賦權(quán)事項整體上移交順利、銜接有序。通過改革，X 市各街道職能定位更加明確，體制機制更加順暢，機構(gòu)設(shè)置得到優(yōu)化，工作力量得到充實，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力得到加強，更加突出了街道承上啟下、聯(lián)結(jié)四方的樞紐地位。

3.黨建帶群建成效明顯，社會組織發(fā)揮作用，區(qū)域化黨建迸發(fā)活力。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)基層公益性、服務(wù)性、互助性社會組織，完全沒有的占12.78%，不超過三個的占51.42%，有四個及以上的占35.80%，已經(jīng)涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、科技等多個領(lǐng)域。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)社會組織每年承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項目，完全沒有的占24.49%，不超過三個的占40.79%，有四個及以上的占34.72%。通過座談?wù){(diào)研，街道“大黨建”實現(xiàn)與轄區(qū)單位組織共建、資源共享、活動共辦，形成“社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”的工作機制，基層黨組織多元聯(lián)動、統(tǒng)籌資源的能力不斷增強。

（二）關(guān)于基層政權(quán)治理能力建設(shè)的情況

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力方面。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，全部都有的占25.64%，大部分有的占23.95%，有一部分有的占41.54%，完全沒有的占8.87%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對涉及本區(qū)域的重大決策、重大規(guī)劃、重大項目的參與權(quán)和建議權(quán)，全部都有的占56.74%，大部分有的占28.35%，有一部分有的占13.28%，完全沒有的占1.63%（見圖2）。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力的情況

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為民服務(wù)能力方面。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部推進一窗式受理、一站式辦理，以及市域通辦、跨區(qū)域辦理的占48.30%，大部分推進的占44.03%，少部分推進的占7.39%，完全沒有推進的占0.28%。走訪調(diào)研顯示：絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)較好完成鞏固拓展脫貧攻堅成果、鄉(xiāng)村振興等任務(wù)的同時，高度重視人居環(huán)境整治及留守兒童、留守老人關(guān)愛服務(wù)等工作；街道則將更多精力放在市政市容管理、物業(yè)管理、背街小巷環(huán)境建設(shè)、流動人口服務(wù)管理、社會組織培育引導(dǎo)等方面。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力方面。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前已有54.05%鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委能夠主導(dǎo)開展議事協(xié)商，完善座談會、聽證會等協(xié)商方式，未開展、已完善的占1.49%，已開展、未完善的占40.13%，未開展、未完善的占4.33%。已建立社會公眾列席村（社區(qū)）有關(guān)會議制度的占76.76%，未建立的占23.24%。通過走訪座談，群眾普遍反映，社區(qū)組織的“居民議事廳”，為基層民主協(xié)商搭建了平臺，較好地協(xié)調(diào)多方利益，助力民生實事。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力方面。問卷調(diào)研顯示，88.12%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠明確屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，構(gòu)建了多方參與的社會動員響應(yīng)體系，11.88%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確屬地責(zé)任和相應(yīng)職權(quán)，多方參與的社會動員響應(yīng)體系尚未構(gòu)建。95.56%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）針對不同類型的突發(fā)公共事件編制了應(yīng)急預(yù)案，4.44%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）未編制不同類型突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案。36%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌民兵、社會組織等資源，形成統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊伍，定期組織開展綜合應(yīng)急演練。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）平安建設(shè)能力方面。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生的矛盾糾紛數(shù)量3 個及以下占15.97%，4—9 個占18.34%，10 個及以上占65.69%。多年沒能化解或無法化解矛盾糾紛數(shù)量3 個及以下占33.84%，4—9 個占47.31%，10 個及以上占18.85%（見圖3）。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜治中心標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化建設(shè)已達標(biāo)的占83.81%，未達標(biāo)的占16.19%。

圖3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生的矛盾糾紛的情況

（三）關(guān)于基層自治、法治、德治的情況

1.基層群眾自治制度進一步健全完善。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，當(dāng)前已建立基層群眾性自治組織法人備案制度，加強了集體資產(chǎn)管理的占65.98%，已建立、未加強占16.27%，未建立、已加強占10.58%，未建立、未加強占7.17%；在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中，已實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬了群眾反映意見和建議的渠道占67.40%，未實行、已拓寬占10.87%，已實行、未拓寬占15.98%，未實行、未拓寬占5.75%。通過走訪座談，各地協(xié)商民主實踐，如：“小板凳議事”“群英匯”“居民議事廳”等作用充分發(fā)揮，不僅進一步拓展群眾反映意見的渠道，而且也成為高效組織居民參與基層自治的重要載體。為進一步優(yōu)化基層服務(wù)格局，X 市出臺《推進市級高頻政務(wù)服務(wù)事項下沉基層的試點實施方案》，在街頭巷尾、小區(qū)場院、樓宇商圈等居民集中、人流量大的地方，規(guī)劃建設(shè)了一批城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施。截至2022 年5 月底，該市517 個社區(qū)中有451 個社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施達標(biāo)，達標(biāo)率占87.23%；中心城區(qū)213 個社區(qū)已建成“紅色驛站”637 個，平均每個社區(qū)有3 個“紅色驛站”，為居民提供政務(wù)服務(wù)及便民事項；加強對困難群體和特殊人群的關(guān)愛照顧，形成“四點半學(xué)?！?、老年“幸福食堂”等特色品牌，為民服務(wù)有精度更有溫度。

2.基層法治、德治建設(shè)進一步推進。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在法治建設(shè)方面，22.37%的基層干部法治素養(yǎng)非常好，比較好的占49.94%，一般的占26.91%，比較差的占0.78%。認(rèn)為轄區(qū)村（居）的村規(guī)民約發(fā)揮實際效果，非常好的占15.74%，比較好的占40.75%，一般的占40.27%，比較差的占3.24%（見圖4）。持續(xù)加強和規(guī)范法律顧問工作，實現(xiàn)一村（居）一法律顧問。在德治建設(shè)方面，已建立村（社區(qū)）道德評議機制，開展道德模范等評選表彰活動的占30.68%，有機制，部分開展占60.51%，有機制，全部未開展占3.13%，無機制，已部分開展占3.69%，無機制，全部未開展占1.99%（見圖5）。通過走訪座談，村（社區(qū)）能夠常態(tài)化開展科學(xué)常識、衛(wèi)生防疫知識、應(yīng)急救援知識以及誠信守法等的宣傳教育，能夠充分調(diào)動轄區(qū)黨員、志愿者力量開展愛國衛(wèi)生運動、創(chuàng)建文明城市等活動。村（居）內(nèi)道德風(fēng)氣持續(xù)好轉(zhuǎn)，當(dāng)前村（居）陳規(guī)陋習(xí)、人情風(fēng)、賭博風(fēng)、封建迷信等活動比較多的占4.55%，還有一些的占56.53%，比較少的占33.52%，完全沒有的占5.40%。在發(fā)展公益慈善事業(yè)方面，能夠吸納社會組織、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源等參與基層治理及應(yīng)急救援。

圖4 法治建設(shè)方面的情況

圖5 建立村（社區(qū)）道德評議機制，開展道德模范等評選表彰活動的情況

（四）關(guān)于基層智治能力建設(shè)的情況

1.統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信息化建設(shè)，基本完成智慧城市、智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺和應(yīng)用終端建設(shè)。X 市于2021 年組建成立城市運行中心，實現(xiàn)“三級平臺五級應(yīng)用”“一屏觀天下”，使市、縣、鄉(xiāng)三級城運體系并網(wǎng)聯(lián)動、互聯(lián)互通。目前全市已經(jīng)建成12 個縣級城運中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城運中心109個，占應(yīng)建總數(shù)的94%。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的“雪亮工程”建設(shè)情況，按照要求的標(biāo)準(zhǔn)已實現(xiàn)全覆蓋占58.52%，部分覆蓋的占37.78%，少量安裝的占3.41%。

2.大部分地方完成數(shù)據(jù)資源整合共享。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村（社區(qū)）已納入部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源并實現(xiàn)共享的占72.68%，未納入的占27.32%。在X 社區(qū)專題調(diào)研顯示，該市電子政務(wù)平臺將智慧社區(qū)、網(wǎng)格化管理、政務(wù)服務(wù)事項管理、智慧政務(wù)云平臺綜合受理平臺等資源整合，實現(xiàn)了政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換。

3.拓展多應(yīng)用場景，政務(wù)服務(wù)平臺繼續(xù)向基層延伸。目前，X 市各縣（市、區(qū)）累計開發(fā)應(yīng)用場景40 個，各地能因地制宜，開發(fā)水庫河道防汛監(jiān)管平臺、秸稈焚燒、藥店智慧監(jiān)管、明廚亮灶、藍天衛(wèi)士等特色應(yīng)用場景。X 市城市運行中心圍繞“高頻事項、聯(lián)勤聯(lián)動、融合指揮”三大事件類別，30 家單位9000 余萬條數(shù)據(jù)接入，匯集政法委、城管等各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)55 個，通過全面梳理、流程再造，完成了問題發(fā)現(xiàn)、自動派單、現(xiàn)場處置、事后評價全閉環(huán)工作流程，市直、區(qū)直部門事件對下處置需通過城運平臺流轉(zhuǎn)，而社區(qū)、街鎮(zhèn)事件對上則可直達市直、區(qū)直部門，基層減負(fù)，和“社區(qū)吹哨、部門報到”的高效協(xié)同基本實現(xiàn)。

二、存在問題

通過問卷調(diào)查分析及訪談材料研究，課題組發(fā)現(xiàn)X 市基層治理體系不斷健全完善，基層治理能力顯著提高，但與新時代推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還有一定差距，主要表現(xiàn)如下。

（一）黨對基層治理全面領(lǐng)導(dǎo)中存在的問題

1.基層機構(gòu)改革的治理理念和配套機制較為滯后。具體表現(xiàn)為：一是治理理念轉(zhuǎn)變不夠到位。走訪座談發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還習(xí)慣于垂直管理模式，落實上級要求多，回應(yīng)百姓需求少；各職能部門習(xí)慣于依靠一級一級的行政賦權(quán)或通知要求的形式推進工作，以基層為主、服務(wù)群眾的治理理念有待轉(zhuǎn)變。二是配套機制落實不夠到位。自2020 年街道管理體制改革后，城區(qū)已經(jīng)打破條線對應(yīng)，設(shè)置街道綜合性辦事機構(gòu)，但領(lǐng)導(dǎo)干部分工依然按照條線部門職能劃分，沒有充分發(fā)揮綜合科室內(nèi)部協(xié)調(diào)的資源優(yōu)勢。此外，考核機制未能重新設(shè)計，仍然以部門為主導(dǎo)，工作職責(zé)層層分解到街道，難以改變基層注重上級要求，輕視群眾需求的問題；對于一些部門的慢作為、遲響應(yīng)，街道也缺乏相應(yīng)的考核機制，在一定程度上會影響基層機構(gòu)改革的實效。

2.基層對公益性、服務(wù)性、互助性社會組織的扶持力度仍然不夠。具體表現(xiàn)為：一是外部政策資源不足。雖然社會管理體制改革助推了社會組織的快速發(fā)展，但各級黨委、政府對社會組織培育扶持的整體性、持續(xù)性和針對性還有不足。特別是相關(guān)政策法規(guī)與上級文件不配套，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展遲緩于發(fā)達一二線城市，調(diào)控政策和經(jīng)濟的手段相對滯后，對社會組織的培育和監(jiān)管力度也相對薄弱。除此之外，大部分（75.51%）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）能夠通過政府購買服務(wù)方式激勵和支持社會組織參與提供公共服務(wù)，但走訪中仍有部分地方因社會組織共建能力不足而沒有將其真正納入基層治理體系之中。二是內(nèi)部資金資源缺乏。走訪座談發(fā)現(xiàn)，該市社會組織資金的主要來源為政府資助、社會捐贈、公益創(chuàng)投及其他服務(wù)性收入等。資金來源渠道的單一性使得社會組織發(fā)展不穩(wěn)定。特別是由于資金有限，難以承擔(dān)相應(yīng)的薪資要求，導(dǎo)致高質(zhì)量專業(yè)人才流失，進一步限制了社會組織的服務(wù)質(zhì)量以及發(fā)展前景。

3.基層黨組織聯(lián)建共建流于形式，實效不顯。具體表現(xiàn)為：一是基層黨組織聯(lián)建共建流于形式。座談中發(fā)現(xiàn)，雖然X 市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織與轄區(qū)單位已經(jīng)建立聯(lián)建共建的工作機制，但部分駐區(qū)單位仍存在互不隸屬、彼此隔離的思想，單位職能優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，被動參與黨建活動多，主動參與基層治理少，被動參與慰問活動多，主動解決實際困難少，聯(lián)建共建服務(wù)基層治理的能力有待進一步增強。此外，駐區(qū)單位受財務(wù)管理制度制約，專項經(jīng)費預(yù)算不足，導(dǎo)致部分需要資金支持的工作難以開展。二是黨員干部下沉參與基層治理、服務(wù)群眾的實際效果有待提升。通過走訪座談，黨員干部下沉參與基層治理、服務(wù)群眾的形式單一、載體有限，以環(huán)境清理、入戶宣傳、防控值守、治安巡邏等表面工作居多，部分黨員還存在名單到、人不到、心不到的問題，發(fā)揮個人專業(yè)特長服務(wù)基層明顯不足，離真正與群眾“手牽手”“心連心”還有差距。問卷調(diào)查顯示，黨員干部下沉參與基層治理、有效服務(wù)群眾的實際效果，非常好占32.67%，好占35.79%，一般占30.40%，不好占1.14%，說明黨員干部下沉參與基層治理、有效服務(wù)群眾方面還有較大的提升空間。

（二）基層政權(quán)治理能力建設(shè)中存在的問題

1.權(quán)責(zé)配置不夠優(yōu)化。一是權(quán)責(zé)不匹配。此次改革下放的賦權(quán)事項，給基層帶去大量的職能任務(wù)，座談了解，改革后X 街道賦權(quán)160 余項，但基層普遍認(rèn)為有責(zé)無權(quán)或責(zé)大權(quán)小，特別是缺少行政執(zhí)法權(quán)，如：城市管理、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)。二是權(quán)責(zé)未理?，F(xiàn)行法律法規(guī)對縣鄉(xiāng)兩級的職責(zé)沒有清晰界定，各級部門按照屬地原則將行政職責(zé)甚至業(yè)務(wù)工作交辦基層。座談顯示，街道普遍認(rèn)為，區(qū)直各部門下達的任務(wù)占基層一半的工作量，占用基層大量精力，難以聚焦抓黨建、抓治理、抓服務(wù)等主責(zé)主業(yè)。三是上下難協(xié)同。條線部門往往各自為政、管理分散、職能交叉，而基層社會治理涉及面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）難以自下而上調(diào)動資源解決問題。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，32.15%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)為缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。座談發(fā)現(xiàn)，實際工作中需多個部門共同解決的問題，基層往往難以協(xié)調(diào)推進，未能形成工作合力。

2.基礎(chǔ)保障不夠堅實。走訪座談發(fā)現(xiàn)，街道管理體制改革后，轉(zhuǎn)隸或招錄了一批事業(yè)編制工作人員，但工作經(jīng)費未成比例增加。以X 街道為例，改革后新增60 余名工作人員，而一年新增三公經(jīng)費預(yù)算僅20 萬元，實際僅夠三個月支出。調(diào)研顯示，16.19%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心未達到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化建設(shè)要求，主要原因就在于辦公場地面積不足。特別是位于主城區(qū)的街道，難以達到街道管理體制改革所要求的規(guī)范化建設(shè)。

3.隊伍建設(shè)不夠充分?；鶎又卫砩婕懊鎻V、事項繁多、處理復(fù)雜，這就要求基層干部有較強的綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。當(dāng)前基層各項職能構(gòu)成元素多樣化，因?qū)I(yè)不匹配或綜合能力不足，導(dǎo)致工作開展整體成效不高。例如：街道在統(tǒng)一設(shè)置平安建設(shè)辦公室的同時，又加掛了應(yīng)急管理辦公室牌子，相應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)法治建設(shè)、平安創(chuàng)建、社會治安綜合治理、社區(qū)戒毒、安全生產(chǎn)以及排查化解社會矛盾糾紛等應(yīng)急管理和處置等工作，分別對應(yīng)政法、安監(jiān)、應(yīng)急、消防、水利、交通、信訪等部門。但街道平安建設(shè)辦公室除黨政領(lǐng)導(dǎo)等兼職人員外，專職人員平均1—2人，大多數(shù)干部沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，更沒有專業(yè)化的應(yīng)急救援力量，人員數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、專業(yè)化水平不高的問題十分普遍。

（三）基層自治、法治、德治方面存在的問題

1.基層群眾自治方面。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，轄區(qū)村民（居民）參與基層社會治理，非常積極的占19.60%，積極的占28.98%，一般的占49.15%，不積極的占2.27%?；鶎尤罕妳⑴c社會治理積極性不高的主要原因：村民（居民）參與意識不足占79%；村（居）承擔(dān)了大量的行政性工作，弱化基層自治能力的占57.39%；村民（居民）文化素養(yǎng)不高的占51.99%；缺少公眾參與的活動場所、無法滿足公共治理活動需求的占31.25%。通過走訪座談了解，大部分基層群眾參與意識不足，是因為缺乏集體意識，看客心理，事不關(guān)己、高高掛起，認(rèn)為對自身生活影響不大，等靠、觀望態(tài)度明顯。在農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟落后，大部分青壯年離開家鄉(xiāng)到城市務(wù)工，他們自身與家鄉(xiāng)的現(xiàn)實情況脫離，沒有時間也無暇顧及基層治理事務(wù)，導(dǎo)致基層自治主體缺位。部分社區(qū)引導(dǎo)居民自治的方式方法不科學(xué)、不充分，凝聚群眾力量不強等原因也在一定程度上影響群眾參與的積極性。

2.基層法治建設(shè)方面。一是法治意識淡薄缺失。在農(nóng)村地區(qū)，還存在一部分村民法律知識不足、法治意識淡薄，運用法律手段解決實際問題效果不佳。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，長期無法化解的矛盾糾紛，其首要原因就在于法治手段運用不合理不充分（占69.32%）。此外，部分村干部法治意識淡薄，治理手段簡單粗放，在一定程度上也影響了基層法治建設(shè)。二是法治手段較為局限?；鶎臃ㄖ问侄沃饕揽看逡?guī)民約及“執(zhí)法”“司法”等。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，轄區(qū)村（居）的村規(guī)民約發(fā)揮效果不夠理想的占43.51%。通過走訪座談了解，部分地方村規(guī)民約制定程序不規(guī)范，少數(shù)人制定代替全體村民討論；內(nèi)容煩瑣復(fù)雜、規(guī)定模糊泛化，針對性、操作性不強；執(zhí)行過程中推進力度不夠，個別地方甚至成為擺設(shè)，在一定程度上制約了其應(yīng)有作用。三是法律服務(wù)資源匱乏。大部分基層法律服務(wù)模式單一，以法規(guī)宣講、糾紛調(diào)解和法律咨詢?yōu)橹?，還存在社會矛盾糾紛進行壓制性化解的現(xiàn)象?；鶎臃煞?wù)還存在機制不完善，人員不穩(wěn)定，處理不高效等問題。

3.基層德治建設(shè)方面。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，61.08%的村（居）還有一些或較多陳規(guī)陋習(xí)、人情風(fēng)、賭博風(fēng)、封建迷信等活動。其原因主要有：一是優(yōu)良家風(fēng)失范。在基層走訪中發(fā)現(xiàn)，存在傳統(tǒng)孝道文化的淡漠現(xiàn)象，因年輕一代生活壓力大，或兄弟姊妹間未達成協(xié)議，出現(xiàn)不贍養(yǎng)老人現(xiàn)象，加速了家庭道德滑坡。二是淳樸民風(fēng)遮蔽。在經(jīng)濟利益的引誘下，淳樸民風(fēng)被經(jīng)濟利益擠壓，出現(xiàn)與文明相悖的公共問題，如：公共活動場所被侵占，公共場所的體育設(shè)施、文化設(shè)備等公共資源遭到破壞等。三是精神生活單一。近年來，基層村（社區(qū)）建立了文化站、閱覽室、農(nóng)家書屋等場所，但部分設(shè)施因缺乏管理維護被閑置，大部分群眾精神生活主要依靠看電視、打麻將、刷抖音，沒有達到基層群眾精神文化生活富足的要求。

（四）基層智慧治理能力存在的問題

1.信息孤島現(xiàn)象依然存在。由于政府機構(gòu)設(shè)置條塊分割的特點，易導(dǎo)致橫向部門間和縱向?qū)蛹夐g出現(xiàn)信息溝通不暢的現(xiàn)象，存在獲取數(shù)據(jù)共享程度較低的問題。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，當(dāng)前還有27.32%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村（社區(qū)）未納入部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源或未實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。

2.數(shù)據(jù)分析利用不夠充分。基層“智治”的關(guān)鍵是對數(shù)據(jù)的深入分析和應(yīng)用。城市運行中心作為城市治理的高效“大腦”，是信息技術(shù)與社會治理有效結(jié)合的重要載體，但其在數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用能力方面還處于起步階段，存在專業(yè)技術(shù)能力不強、數(shù)據(jù)利用效率不高等問題。此外，基層干部對數(shù)據(jù)獲取、分析、運用不夠重視，很多基層干部科技信息知識儲備不足，還不太清楚什么是大數(shù)據(jù)，什么是云計算，影響了基層治理“智治”效能。

3.應(yīng)用場景開發(fā)有待完善。將智治的頂層設(shè)計創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為具體服務(wù)于政務(wù)服務(wù)、風(fēng)險防控等應(yīng)用場景開發(fā)不足。實用、好用的應(yīng)用終端依然有限。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，還有30.57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）存在未運用智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和便民應(yīng)用軟件情況。通過走訪座談，還有一些“過度數(shù)字化”的問題，如微博微信強制推廣、濫用網(wǎng)絡(luò)積分排名等，不僅難以實現(xiàn)基層有效治理，而且占用大量時間精力。

三、理性思考

習(xí)近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。”根據(jù)基層治理推進狀況及存在的問題，課題組提出以下有針對性的推進基層治理現(xiàn)代化的具體舉措。

（一）加強黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)

1.深化基層治理體制機制創(chuàng)新。一是明確基層法定職責(zé)。系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化明確縣鄉(xiāng)不同層級政府履職重點，建立完善“各有側(cè)重、各司其職”的職責(zé)體系。對于確需交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)、實行“屬地管理”的事項，由縣（區(qū)）級黨委政府批準(zhǔn)后下放，最大限度防止縣（區(qū)）級事權(quán)下放的隨意性。積極推動資源下沉的同時，對涉及重大公共安全、國土資源等重大公共利益的行政許可事項和專業(yè)性較強、基層無能力承接的事項，禁止下放。在基層管理體制改革中不斷探索，優(yōu)化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法定權(quán)責(zé)事項，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范權(quán)威的事項清單，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法履職奠定基礎(chǔ)。二是優(yōu)化調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)體制。圍繞加強黨的建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實施綜合管理、動員社會參與、維護公共安全、指導(dǎo)基層自治等7 個方面的職能定位，按照內(nèi)設(shè)機構(gòu)及直屬事業(yè)單位的職責(zé)劃分，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子合理分工，理順領(lǐng)導(dǎo)體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。三是創(chuàng)新雙向評價辦法。嚴(yán)格按照縣鄉(xiāng)職責(zé)分工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單進行考核，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對縣級部門的考核權(quán)重，促進部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)同履職。

2.加強社會組織培育扶持力度。一是外部層面，構(gòu)建多元扶持體系。加快建設(shè)公共服務(wù)信息平臺，實現(xiàn)政府部門、社會組織與市場需求間的信息共享、精準(zhǔn)對接。整合各部門相關(guān)扶持資金，通過購買服務(wù)、公開招標(biāo)、創(chuàng)業(yè)扶持等方式，為公益項目提供資金支持。積極幫助符合條件的社會組織享受稅收優(yōu)惠。對于群眾有迫切需求的社會組織，建立社會組織的實體孵化基地，匯集政策、資金、技術(shù)、培訓(xùn)等孵化于一體的公共服務(wù)體系。二是內(nèi)部層面，支持、幫扶社會組織優(yōu)化自身建設(shè)。通過基層黨組織引導(dǎo)規(guī)范社會組織發(fā)展的正確方向，提升社會組織的公信力。結(jié)合基層實際需要，推進社會組織分類發(fā)展，通過精準(zhǔn)化、專業(yè)化服務(wù)獲得社會公眾在人力、財力、物力資源的支持。通過商業(yè)化模式運行并獲取資源的方式進一步拓展社會組織融資渠道，形成政府扶持、社會參與、專業(yè)運行、項目合作的發(fā)展路徑，推進社區(qū)社會組織“從無到有”“從有到優(yōu)”“從優(yōu)到強”。

3.提升黨組織聯(lián)建共建工作實效。一是加強制度建設(shè)，凝聚治理工作合力。加快形成以區(qū)域大黨建引領(lǐng)為核心的多元共治工作格局，構(gòu)建滿足群眾多元需求的服務(wù)體系。進一步推動重心下移、資源下傾、力量下沉，系統(tǒng)化、常態(tài)化解決基層治理中遇到的難點、痛點、重點問題。健全完善下沉黨員登記報到制度、日?？己酥贫纫约吧鐓^(qū)和單位對在職黨員“雙向聯(lián)系、雙向服務(wù)、雙向反饋”運行機制，加強對下沉黨員的有效管理。二是加強思想引導(dǎo)，發(fā)揮先鋒模范作用。經(jīng)常性對社區(qū)黨委、單位黨組織、“雙報到”黨組織和黨員干部開展思想發(fā)動和教育培訓(xùn)，不斷增強宗旨意識，組織黨員多下基層、深入群眾，在為群眾排憂解難中深化思想認(rèn)識，用實際行動踐行黨員初心使命。三是加強文化建設(shè)，形成共同參與氛圍。文化對社會有著潛移默化并影響深遠(yuǎn)持久的作用，可以感染、感召、凝聚社會的精神力量。通過營造“共治”文化氛圍，在多元治理主體之間形成文化紐帶，從而激發(fā)基層治理的參與性、積極性、主動性。

（二）加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)

1.優(yōu)化權(quán)責(zé)統(tǒng)一的職責(zé)體系。加強基層政權(quán)建設(shè)，要以問題為導(dǎo)向，以調(diào)研為抓手，以法制為根本，科學(xué)放權(quán)賦權(quán)。一是下放行政執(zhí)法權(quán)。2021 年施行的《行政處罰法》，增加了“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”的規(guī)定，是縣級權(quán)限依法下放的依據(jù)。為適應(yīng)基層治理需要，應(yīng)全面梳理和編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批事項清單和執(zhí)法事項清單，賦予基層行使與其責(zé)任相適應(yīng)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)。二是賦予統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）需要縣級部門履職事項，相關(guān)部門應(yīng)快速響應(yīng)，能夠立即辦理的即時解決，需個別研究的提出方案限期解決，構(gòu)建規(guī)范、高效、聯(lián)動的工作機制。建立協(xié)同部門職責(zé)事項辦結(jié)評價制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對各職能部門協(xié)同履職情況進行評價反饋，加大工作督辦力度。

2.加大基層工作的投入保障。加強基層政權(quán)建設(shè)，要真正讓基層有錢有地有人辦事。一是加大經(jīng)費保障力度。為避免“只給政策不給錢”，做到基層的財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)。建議深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）國庫集中支付制度改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)費保障機制，緩解基層政府經(jīng)費不足的問題。二是完善建強基層陣地。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入城市發(fā)展規(guī)劃，通過盤活現(xiàn)有資源或新建等方式，加強黨群服務(wù)中心等基層陣地建設(shè)，優(yōu)化完善各類配套服務(wù)設(shè)施。三是培育高質(zhì)量基層隊伍。加強基層干部隊伍建設(shè)，推進編制資源向基層傾斜，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制。用好城鄉(xiāng)基層干部培訓(xùn)基地和在線學(xué)習(xí)平臺，提升基層干部能力素質(zhì)。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部任期調(diào)整、最低服務(wù)年限及工作補貼政策。完善容錯糾錯機制，營造基層干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（三）加強基層自治、法治、德治

1.積極引導(dǎo)群眾參與，夯實自治之本。一是提高參與意識和能力。加強群眾自治相關(guān)法律法規(guī)、政策文件及其重要性的宣傳和講解，增強村（居）民對參與自治主體地位的認(rèn)同，提高其政治民主素養(yǎng)和參與治理能力，從注重參與利己性家族事務(wù)擴展到參與利他性公共事務(wù)。二是拓寬參與渠道和途徑。針對在外務(wù)工村民，通過拓展網(wǎng)上參與自治渠道，提升村民參與自治的便利度。將村內(nèi)選舉及重大決策等需要群眾參與的事項，安排在農(nóng)民工返鄉(xiāng)高峰期進行，通過時間的靈活變通爭取更多村民回村參與自治事務(wù)，進一步提升群眾參與程度。三是搭建參與紐帶和橋梁。基層自治面向的是社區(qū)內(nèi)部分散化、多元化群體，要理順村（社區(qū)）和基層群眾自治組織、社會組織、公民個人等基層協(xié)商主體之間的關(guān)系，增強組織間的橫向聯(lián)結(jié)。充分利用社區(qū)現(xiàn)有基層組織和社會組織的資源，積極吸納社會力量發(fā)展村（居）內(nèi)集體經(jīng)濟，加強村（社區(qū)）與村（居）民間的利益聯(lián)結(jié)，提升參與自治的深度與廣度。

2.持續(xù)深化法治建設(shè)，筑牢法治之基。一是提升治理主體的法治意識。堅持踐行為人民服務(wù)，依法辦事的工作理念，將傳統(tǒng)的政府包攬主導(dǎo)治理向政府指導(dǎo)與支持下的村民自治轉(zhuǎn)變。加大法治宣傳教育力度，結(jié)合地方實際，針對突出矛盾，用多元化的方式、接地氣的語言，向群眾普及常用的法律知識。二是彌補法治手段的客觀不足。充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約填補法律空白，在上位法的系統(tǒng)規(guī)定之內(nèi)，結(jié)合本地特色細(xì)化規(guī)則，避免對上位法的無效重復(fù)。注重個人法益的實質(zhì)保護，堅持少數(shù)服從多數(shù)的制定程序，凝聚絕大多數(shù)村（居）民的合意，爭取最廣大村（居）民的擁護。三是提升法律服務(wù)的實際效能。制定規(guī)范完整的鄉(xiāng)村法律服務(wù)制度，圍繞人員合理配置、經(jīng)費撥付使用、服務(wù)內(nèi)容效果等方面制定規(guī)范化流程，建立常態(tài)化服務(wù)監(jiān)督機制。為專職法律服務(wù)者提供固定辦公場所和辦公經(jīng)費，確保法律資源持續(xù)性下沉到村級。加強與調(diào)委會、法院、仲委會以及婦女聯(lián)合會等組織的對接合作，形成工作合力。

3.大力推進文化建設(shè)，強化德治之翼。一是以家教家風(fēng)建設(shè)為引領(lǐng)。要加大最美家庭創(chuàng)建等評選活動的力度，用正確的道德觀念涵養(yǎng)優(yōu)良家風(fēng)，讓家長以身作則，孩子耳濡目染，讓黨員干部帶頭，引領(lǐng)群眾積極參與。二是以模范標(biāo)桿示范帶動為基礎(chǔ)。加大選樹模范好人、選樹先進典型的工作力度，特別是將優(yōu)秀的基層干部、本地的道德模范、發(fā)揮余熱的退休干部、返鄉(xiāng)的企業(yè)家、公認(rèn)的身邊好人等選樹起來，以身邊人帶動整個村莊、社區(qū)的文化氛圍和道德水平。三是以逐步完善制度建設(shè)為保障。將道德的內(nèi)在價值要求轉(zhuǎn)化為自覺的履行遵守全憑個人自覺還不夠，需要提供法規(guī)支撐，完善法律保障，不斷完善村規(guī)民約、道德獎懲、資源共享等制度安排，為道德建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。

（四）加強基層智慧治理能力建設(shè)

1.提升數(shù)據(jù)思維，增強運用意識。習(xí)近平總書記指出，“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。大數(shù)據(jù)不僅是重要的生產(chǎn)資源，更是重要的執(zhí)政資源。利用推進城市運營管理中心建設(shè)的契機，在基層干部中普及大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等相關(guān)前沿科技知識，在黨校培訓(xùn)中增加大數(shù)據(jù)情景模擬課，提升干部用大數(shù)據(jù)分析問題、精準(zhǔn)決策、智慧治理能力。

2.開放數(shù)據(jù)共享，打破信息壁壘。按照國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，牢固樹立“信息化智能化就是核心戰(zhàn)斗力”理念，將X 市的“兩網(wǎng)”建設(shè)作為“頭號改革”工程，完善數(shù)據(jù)治理的組織架構(gòu)，整合部門數(shù)據(jù)資源，運用專業(yè)技術(shù)手段跨部門建立信息共享平臺，推動數(shù)據(jù)信息資源無障礙共享。進一步推進數(shù)字政府、智慧城市建設(shè)，促進政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。

3.實施人才戰(zhàn)略，打造科技支撐。通過引才、引智等方式，吸引更多科技人才參與基層智慧治理，完善相應(yīng)人才引進政策及資金支持力度，做到引進來、留得住人才。加強與高校、企業(yè)、科研院所的合作，以政校合作、政企合作、校企合作的方式彌補大數(shù)據(jù)人才短缺問題。