新《政府會計制度》下高校預算績效評價體系探析

賴莎 西華大學

引言

預算績效評價主要是評價主體根據(jù)預先設定的績效目標，結合科學合理的績效評價指標、評價標準以及評價方法，對預算經(jīng)費支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性等開展客觀、公正的評價過程。在新《政府會計制度》下，績效評價工作逐漸成為政府和社會公眾關注的一個重要環(huán)節(jié)，如何做好高校預算績效評價工作，提高財政資金的使用效率，完善資源配置是促進高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要手段。

一、新《政府會計制度》出現(xiàn)的背景研究

新《政府會計制度》于2019年1月1日開始執(zhí)行，國內(nèi)各高校也順應此趨勢，轉變原有的事業(yè)單位會計制度，嚴格按照新會計制度開展財務核算工作，編制標準的財務報告。新《政府會計制度》下的核算體系勢必然會影響高校預算績效考核工作和財務管理工作，制定科學的預算績效評價指標，方能對高校辦學效益、預算管理水平、資金使用效果、財務資源配置的科學性和財務預算執(zhí)行進度等方面的狀況進行較為全面地反映，同時，可以根據(jù)預算績效考核評價結果分析本校預算管理現(xiàn)狀問題，并制定科學的解決方案，優(yōu)化高校財務管理戰(zhàn)略，提高學校財務收益。當代高校財政收支預算通常是根據(jù)各部門與各層級自下而上的財務報告所匯總得出，這和新《政府會計制度》關系密切。

從歷史視角來看，中國在改革之前，所使用的預算會計體系以財務收付實現(xiàn)制為基礎，并未制定標準的《政府會計制度》，會計管理工作缺乏系統(tǒng)性，各部門在編制財務決算時通常只反映預算收支結余。為了提高財務管理水平，全面反映財務管理工作狀況，國家非常重視改革新會計制度，對制度體系進行完善，量化財務管理體系與指標。

二、新《政府會計制度》相比以往制度所發(fā)生的改變

和傳統(tǒng)會計制度相比，新《政府會計制度》的工作理念是簡化、務實、精確、提升質量、繼承傳統(tǒng)經(jīng)驗，實現(xiàn)相關制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，勇于創(chuàng)新。

首先，新會計制度符合市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，順應了各行政事業(yè)單位的工作需求，有助于確保財務核算工作的精確性，提高單位財務管理水平。新《政府會計制度》針對會計核算工作制定了新模式，注重實現(xiàn)財務會計和預算會計的適度分離，同時，促進兩者的必要銜接，打破孤島效應。在財務核算工作中，重視做好資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、單位負債、費用支出、收入等方面的核算工作，確保核算結果的精確性。與此同時，會對單位的收入、支出和收支結余均進行準確預算，以此做好預算會計核算工作。其次，國務院明確規(guī)定了行政事業(yè)單位在開展財務會計核算管理工作的過程中應落實權責發(fā)生制，在開展預算會計核算工作時，應落實收付實現(xiàn)制，兩項工作的制度各異，以此實行“雙基礎”核算。再次，對于要納入相關部門管理的現(xiàn)金收支信息，要做好平行記賬工作，根據(jù)預算會計科目和相關規(guī)定做好預算分錄的編制作業(yè)，這樣符合“雙分錄”的規(guī)則。最后，要同時做好財務報告和預算報告的編制工作，這兩種報告之間存在一定的關聯(lián)性。在核算范圍中，新《政府會計制度》進一步擴展了資產(chǎn)負債的核算范圍，例如固定資產(chǎn)計提折舊，在權責發(fā)生制下，高校固定資產(chǎn)按照相應的年限計提折舊，可以更全面和準確地反映高校的資產(chǎn)負債等會計信息。高校與其他企事業(yè)單位等采用相同的會計核算基礎，將會使高校財務報告信息更具有可比性，有利于對財政資金的使用情況進行綜合分析和評價。

三、新形勢下高校財務面臨的挑戰(zhàn)

（一）財政撥款收入與剛性支出增幅矛盾

財政撥款的收入和剛性支出增幅矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是來自人員支出的矛盾，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，這部分支出在年度總預算中所占比例達到50%及以上。另一方面是來自公共服務保障支出的矛盾，高校不斷進行自身建設，擴大校舍，重視加強維修保障，及時更新和購置專業(yè)儀器設備，增加大量支出，而高校財政撥款收入增幅相對遲緩，這樣必然會加劇收支矛盾。

（二）資金需求和資源配置效益偏低矛盾

一方面是預算存在不足和松弛問題。高校在開展財務資源配置工作中通常是運用財務預算管理模式來完成。當前很多高校還存在本年度資金使用率低下，資金結轉量較大，在年末有突擊性支出等現(xiàn)象，預算執(zhí)行工作不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性，使得資源配置效益難以提高。另一方面資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識不足。在預算執(zhí)行工作中，許多高校未對資源的使用過程進行全面性監(jiān)督，在很大程度上致使二級學院在資源規(guī)劃工作中存在統(tǒng)籌兼顧意識低下問題，盲目追求進度，忽視了效率，進而導致高校財務資源被浪費和閑置，不利于推進學校的持續(xù)發(fā)展。

（三）預算管理與績效評價矛盾

高校全面預算管理要求同高校績效評價管理協(xié)同發(fā)展相矛盾，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是成本管理存在缺失。部分高校不是非常重視預算管理工作，在財政資金使用過程中，績效意識偏低，沒有明確年度績效目標，缺乏成本管控意識，導致全過程預算管理力度不足。另一方面是預算績效考核機制失靈。當前國家并未發(fā)布完整的高校財務績效管理制度，這在一定程度上導致績效評價標準設置與執(zhí)行會受到評價單位組織或者評價人員的主觀性影響，無法準確、客觀地反映真實的績效水平。

四、基于新《政府會計制度》下高校預算績效評價體系探析

（一）事前績效評估與論證

事前績效評估一般是指財務部門根據(jù)相關單位所提供的客觀性資料（包括項目概括、部門規(guī)劃、事業(yè)計劃與職能方向等內(nèi)容），借助量化指標來客觀、全面地評估項目立項的必要性與可行性以及績效目標和預算編制的科學合理性，對事前績效評估結果予以輸出，從而為項目的投入和運行提供良好的基礎依據(jù)。通過事前績效評估將績效管理關口前移，為項目設立和預算安排提供重要參考依據(jù)，提高預算編制科學性、合理性，優(yōu)化財政支出結構，從源頭上防控財政資源配置的低效無效，提高財政資源配置效率和財政資金使用效益。事前評估過程中應重點關注立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標合理性、實施可行性、籌資合規(guī)性五個指標。

1.立項必要性。該指標主要評估立項依據(jù)的充分性和立項程序的規(guī)范性，包括哪些符合上級的決策部署、重點任務要求、發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點以及部門的職能分工，是否具有現(xiàn)實需求，是否具有明顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境或可持續(xù)性效益等必要性。

2.投入經(jīng)濟性。該指標主要評估成本效益情況和預算測算情況，包括預算測算遵循哪些規(guī)范的支出標準依據(jù)，預算安排和績效目標的匹配情況，采取什么措施以較低成本實現(xiàn)績效目標，有哪些節(jié)約成本或杜絕浪費的措施，有哪些提高預算使用效率的措施或預案等。

3.目標合理性。該指標主要評估績效目標設置情況，包括績效目標和績效指標是否量化可考核，是否相匹配，是否全面完整，是否契合政策或項目實質，是否與部門的長期規(guī)劃目標、年度工作目標相一致，產(chǎn)出和效果是否相關聯(lián)，滿意度指標預測等。

4.實施可行性。該指標主要評估實施的計劃性，包括是否制定實施方案或計劃，組織機構是否健全，職責分工是否明確，是否有具體的實施時間，是否有明確的工作程序，基礎設施條件是否能夠有效保障，資金能否足額保證，是否具有相應的質量檢查、驗收等必要的控制措施或手段，是否有針對突發(fā)事件或未知風險的應急措施等。

5.籌資合規(guī)性。該指標主要評估資金來源渠道的合法合規(guī)性，包括政策或項目是否具有公共性，是否屬于公共財政支持范圍，籌資渠道是否符合法律法規(guī)規(guī)定，籌資結構是否合理，資金來源渠道是否明確，各渠道資金到位時間、條件是否能夠落實等。

（二）事中績效評估和監(jiān)控

在項目資金運行過程中（尤其針對中長期項目），預算單位需要嚴格按照科學的量化指標來準確估算和衡量項目資金執(zhí)行的預期績效，對績效運行監(jiān)控結果予以準確輸出。一是要進一步落實項目支出責任，做好績效目標的糾偏工作。二是在事后績效評估工作中，需要以績效運行監(jiān)控結果為重要參考依據(jù)，這樣有助于完善預算管理，科學調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，確保公共資源能得以合理配置。

按照績效評價標準、計劃標準和行業(yè)標準，在共性指標方面各項目的績效評價指標標準設置基本一致，再根據(jù)項目特點進行個性指標的差異化設置。根據(jù)財政部2020年發(fā)布的《項目支出績效評價管理辦法》，考慮財務績效評價結果使用主體的信息需求和財政性項目的核算特點，分為決策、過程、產(chǎn)出和效果四個維度下的三級共性財務績效評價指標體系，同時根據(jù)項目不同類型將部分三級指標再細化為四級個性指標，以實現(xiàn)績效分類評價的目標。

1.共性指標。一級指標采用“項目支出績效評價指標體系框架”中的“決策”“過程”“產(chǎn)出”和“效果”4個維度指標?！皼Q策”的二級指標包括項目立項、績效目標、資金投入，“過程”的二級指標包括資金管理、組織實施，“產(chǎn)出”的二級指標包括產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出成本，“效益”的二級指標包括項目效益。三級指標包含立項績效目標合理性、預算執(zhí)行率等在內(nèi)的17個指標。

2.個性指標。針對特殊性指標，可采用專家咨詢、實際調(diào)研、座談討論等方式，結合部門工作特點、項目領域、支出目標等，構建項目個性化績效指標。如項目實施效益可根據(jù)不同的項目屬性，分別設置社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等四級指標，從而在個性指標方面體現(xiàn)出項目自身特點。

（三）事后績效評價和應用

事后績效評價主要是全面評估和準確反饋資金執(zhí)行結束后的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性。實現(xiàn)事后績效評價結果的合理應用是高校財務部門和預算部門（單位）開展全過程預算績效管理工作的重要關注點，關注內(nèi)容涉及了三個方面：一是為實現(xiàn)預算資金的分配提供科學的參考依據(jù)；二是實施預算績效問責；三是公開預算績效評價結果。

預算年度結束后應及時進行預算績效評價，確保評價結果得以有效運用，為下一年度的項目立項和預算工作提供重要依據(jù)。結合預算項目的特征，通常高校將項目分為常規(guī)性項目、連續(xù)性項目和一次性項目三種類別。其中，常規(guī)性項目屬于為了推進高校年度常規(guī)工作或為保障事業(yè)持續(xù)發(fā)展而開展的工作，例如常規(guī)運行項目，將績效評價結果應用于這類項目中，主要是統(tǒng)籌項目經(jīng)費安排的增減。連續(xù)性項目屬于為實現(xiàn)某個目標連續(xù)跨年度實施的項目，例如教學改革專項。若績效評價結果為優(yōu)秀或良好，可在下一年度預算中優(yōu)先保障；若績效結果為中等或者合格時，應控制下一年度預算；若績效評價結果為差時，需對其延續(xù)性進行分析，確實需要延續(xù)的，應減少下一年度預算，若前期績效已不能使項目完成既定目標，可取消下一年度預算。一次性項目是指為了實現(xiàn)某個目標而只需要在一個年度內(nèi)所完成的專門性項目。當這類項目的績效評價結果是差時，因其具有一次性特征，無法在原項目上采取縮減預算措施，就需要考慮在下一年度不再安排類似新增的一次性項目。公布績效評價結果是提升高校財政資金管理透明度的重要環(huán)節(jié)，高校理應主動公布本校的績效評價結果，并自覺接受審查監(jiān)督工作。

從圖1可以看出完整的預算評價體系包括事前績效評估與論證，事中績效評價與監(jiān)控，事后績效評價與應用。其中，事前績效評估與論證包括的指標有立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標合理性、實施可行性、籌資合規(guī)性；事中績效評價與監(jiān)控細分為共性指標和個性指標；事后績效評價與應用的指標包括資金分配依據(jù)、預算績效問責和評價結果公開。

圖1 全過程預算績效評價體系框架

結語

結合新《政府會計制度》做好高校預算績效管理工作，理應正視預算績效管理工作所面臨的挑戰(zhàn)和現(xiàn)存問題，構建基于新《政府會計制度》下高校預算績效評價體系，規(guī)范預算執(zhí)行和績效評價流程，量化績效指標，做好事前、事中和事后績效評價工作。