礦產(chǎn)資源管理改革實(shí)施情況研究

■ 許書平

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860）

2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）（以下簡稱7號(hào)文），以礦產(chǎn)資源管理制度改革推動(dòng)解決礦產(chǎn)資源領(lǐng)域長期想解決而未能解決的深層次問題。本文梳理了7號(hào)文實(shí)施2年多來各地出臺(tái)的配套改革文件，跟蹤總結(jié)礦產(chǎn)資源管理改革實(shí)施情況，研究改革實(shí)施過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，提出推進(jìn)改革順利實(shí)施的政策建議。

1 改革舉措

為推動(dòng)解決礦產(chǎn)資源領(lǐng)域深層次問題，同時(shí)為《礦產(chǎn)資源法》修改積累經(jīng)驗(yàn)，7號(hào)文在管理制度方面進(jìn)行了改革探索，積極推進(jìn)“凈礦”出讓，解決辦證難、辦證時(shí)間長、進(jìn)場開展勘查開采工作難等問題；實(shí)行油氣探采合一制度，解決管理實(shí)踐中由于試采期限過短造成的以探代采、無證開采等違法問題；延長探礦權(quán)期限、改革儲(chǔ)量管理，深化礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“簡政放權(quán)”改革；減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，深入推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化礦產(chǎn)資源領(lǐng)域營商環(huán)境。

1.1 改革礦業(yè)權(quán)出讓方式

為解決礦業(yè)權(quán)市場競爭不充分問題，避免人為技術(shù)判斷造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”的思路[1]，7號(hào)文提出全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，不再允許以申請?jiān)谙确绞饺〉玫V業(yè)權(quán)，嚴(yán)格控制協(xié)議出讓范圍，嚴(yán)格協(xié)議出讓程序的公開性和出讓價(jià)格的公正性。

1.2 積極推進(jìn)“凈礦”出讓

踐行以人民為中心的發(fā)展思想，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，解決礦業(yè)權(quán)人依法取得礦業(yè)權(quán)后無法正常開展勘查開采工作的問題，在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，7號(hào)文將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索，上升到國家層面，在全國范圍內(nèi)推行實(shí)施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴(kuò)展到其他礦種；將采礦權(quán)擴(kuò)展到探礦權(quán)和采礦權(quán)?！皟舻V”出讓改革的方向，一是要做到規(guī)劃上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊不在生態(tài)保護(hù)紅線等禁止、限制勘查開采區(qū)域；二是做到權(quán)屬上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊沒有權(quán)屬爭議和糾紛；三是做到與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，切實(shí)保障勘查、開采過程中用地需要。

1.3 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限

改革前的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，按照礦產(chǎn)資源勘查投資、勘查面積、資源儲(chǔ)量規(guī)模等多種標(biāo)準(zhǔn)劃分，因此，礦業(yè)權(quán)審批登記權(quán)限也會(huì)隨著各標(biāo)準(zhǔn)的變化而發(fā)生變化，造成礦業(yè)權(quán)登記發(fā)證在不同層級(jí)管理機(jī)關(guān)之間來回變動(dòng)，使各層級(jí)管理機(jī)關(guān)發(fā)證權(quán)限和責(zé)任始終處于不確定狀態(tài)[2]，不利于管理保持連續(xù)性，造成管理效率降低和企業(yè)負(fù)擔(dān)增加等問題。為使政策規(guī)定更加簡明、操作性更強(qiáng)，7號(hào)文按照礦種劃分不同層級(jí)自然資源管理部門的權(quán)限，以避免出現(xiàn)類似問題。

1.4 開放油氣勘查開采市場

為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院關(guān)于石油天然氣體制改革決策部署，總結(jié)近年來油氣探礦權(quán)競爭出讓的經(jīng)驗(yàn)做法，7號(hào)文允許符合準(zhǔn)入條件的外資企業(yè)、民營企業(yè)等各類主體進(jìn)入油氣勘查開采市場，以吸引社會(huì)投資，激活市場活力，促進(jìn)加大油氣勘查開采力度，提升國家能源保障能力；考慮到油氣埋藏深，勘查開采風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在放開市場的同時(shí)，也設(shè)置了一定的準(zhǔn)入門檻，要求進(jìn)入市場的主體具備一定的資金實(shí)力和技術(shù)能力[3]。

1.5 實(shí)行油氣探采合一制度

鑒于油氣是流體礦產(chǎn)且埋藏較深，探礦權(quán)人通過鉆井勘查發(fā)現(xiàn)油氣后，直接進(jìn)行開采更加科學(xué)合理，既經(jīng)濟(jì)又安全，7號(hào)文推出油氣探采合一制度，改革原有的油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)兩階段管理制度，以解決管理實(shí)踐中由于試采期限過短，企業(yè)難以在試采期間及時(shí)辦理采礦權(quán)審批登記手續(xù)，而造成的以探代采、無證開采等違法行為[2]，同時(shí)也為《礦產(chǎn)資源法》修改積累重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.6 調(diào)整探礦權(quán)期限

遵循礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)律，針對探礦權(quán)管理實(shí)踐中首次設(shè)立時(shí)間為3年、每次延續(xù)時(shí)間為2年，大量探礦權(quán)需要多次辦理延續(xù)登記，既增加了探礦權(quán)人負(fù)擔(dān)和成本，也耗費(fèi)了管理機(jī)關(guān)大量時(shí)間精力，7號(hào)文對探礦權(quán)期限進(jìn)行了調(diào)整，探礦權(quán)首次登記和延續(xù)登記期限延長為5年。同時(shí)，7號(hào)文對探礦權(quán)縮減面積制度也進(jìn)行了調(diào)整，不再與勘查階段掛鉤，探礦權(quán)在延續(xù)登記時(shí)，除已提交資源量的范圍外，均需要縮減首設(shè)勘查許可證載明面積的25%，有效解決了探礦權(quán)人為規(guī)避縮減面積而弄虛作假、人為提高勘查階段的問題。

1.7 改革礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理

貫徹落實(shí)“放管服”改革，礦產(chǎn)資源行政審批事項(xiàng)能取消的盡量取消，能夠直接放給市場和社會(huì)堅(jiān)決放給市場和社會(huì)。7號(hào)文簡化歸并礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案和登記，將礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記書內(nèi)容納入評(píng)審備案管理；大幅度縮減政府直接評(píng)審備案范圍，將原來18種評(píng)審備案情形減少為4種[3]。

2 改革推進(jìn)情況

7號(hào)文印發(fā)后，各級(jí)自然資源管理部門積極貫徹落實(shí)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究分析遇到的問題，絕大部分省級(jí)自然資源主管部門結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)了具體管理政策，改革進(jìn)展較為順利。

2.1 礦業(yè)權(quán)競爭性出讓實(shí)施情況

《礦產(chǎn)資源法》建立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，經(jīng)過20多年管理實(shí)踐，通過公平競爭方式獲取礦業(yè)權(quán)已成為社會(huì)共識(shí)[4]。7號(hào)文印發(fā)后，在全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓方面，各地制定的配套管理政策與7號(hào)文規(guī)定保持高度一致，并在管理實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行，全面停止以申請?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)取得實(shí)效，沒有出現(xiàn)違反規(guī)定的情形。

在全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓過程中，投資者也反映了一些情況、提出了一些訴求。比如，出讓的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊數(shù)量偏少的問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自7號(hào)文開始實(shí)施到2021年6月底，全國共以競爭性方式出讓探礦權(quán)263個(gè)、采礦權(quán)1598個(gè)[4]，與此前歷年出讓區(qū)塊數(shù)量相比仍維持低位，投資者對增加礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊數(shù)量的呼聲較高，特別是在近年來全球礦業(yè)回暖復(fù)蘇背景下，礦產(chǎn)品價(jià)格上漲勢頭較明顯，社會(huì)各界對礦業(yè)投資關(guān)注度越來越高，參與礦產(chǎn)資源勘查開采投資的意愿越來越強(qiáng)烈。再比如，礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇問題，管理機(jī)關(guān)通過公開競爭出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，為了操作簡便同時(shí)避免人為因素干擾，普遍采用掛牌方式出讓，以價(jià)高者得原則確定競得人。而從資金、技術(shù)、環(huán)保、資源利用、社會(huì)責(zé)任等方面綜合評(píng)判、擇優(yōu)確定競得人的招標(biāo)方式較少采用，這不利于資源優(yōu)化配置。

2.2 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓執(zhí)行情況

7號(hào)文為解決以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)存在的問題，進(jìn)一步嚴(yán)格控制協(xié)議出讓，縮減協(xié)議出讓范圍。各地積極貫徹落實(shí)、嚴(yán)格執(zhí)行、從嚴(yán)控制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，相比 2019 年，2020 年全國新設(shè)探礦權(quán)中，以協(xié)議方式出讓同比減少26% ；新設(shè)采礦權(quán)中，以協(xié)議方式出讓的采礦權(quán)數(shù)量僅占 2%[4]。

在管理實(shí)踐中，各地在嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓范圍方面有些細(xì)微差異。個(gè)別省份在出臺(tái)配套文件時(shí)，擴(kuò)大了以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的范圍，允許在經(jīng)專家論證和地方政府同意后以協(xié)議方式出讓不宜單獨(dú)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的夾縫資源。一些地方自然資源管理部門和礦業(yè)權(quán)人也時(shí)有反映，希望能夠以協(xié)議出讓方式獲得已有采礦權(quán)周邊的夾縫資源、零星資源的礦業(yè)權(quán)，以提高資源利用效率，防范發(fā)生超層越界開采等違法違規(guī)行為，促進(jìn)礦山安全生產(chǎn)。

2.3 “凈礦”出讓推進(jìn)情況

7號(hào)文在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索上升到國家層面政策，在全國范圍內(nèi)推行實(shí)施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴(kuò)展到其他礦種；將采礦權(quán)擴(kuò)展到探礦權(quán)和采礦權(quán)。7號(hào)文下發(fā)后，各地結(jié)合本地實(shí)際，細(xì)化了“凈礦”出讓政策措施。由于各地“凈礦”出讓的工作基礎(chǔ)不同，對“凈礦”出讓的認(rèn)識(shí)也不一致，反映在各地配套的“凈礦”出讓政策上，也有較為明顯的差異。

有的省份政策措施較為具體，具有較強(qiáng)的操作性，如山東、云南等省份專門出臺(tái)了“凈礦”出讓管理文件，山東省對“凈礦”的出讓條件、出讓步驟作出了明確規(guī)定[5]；云南省對“凈采礦權(quán)”概念作出明確定義，對“凈采礦權(quán)”出讓條件、聯(lián)勘聯(lián)審、礦業(yè)用地等作出了明確規(guī)定[6]。有的省份明確了“凈礦”出讓的標(biāo)準(zhǔn)，建立了“凈礦”出讓工作機(jī)制，如浙江省以用地用林有保障，能夠順利進(jìn)場施工，直接辦理礦業(yè)權(quán)登記為標(biāo)準(zhǔn)[7]；貴州省構(gòu)建了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、市場決定、科學(xué)配置礦產(chǎn)資源的“凈礦”出讓工作機(jī)制[8]。

各地推進(jìn)“凈礦”出讓工作進(jìn)展不平衡，有的省份推進(jìn)力度較大，工作推進(jìn)較快，全面實(shí)行“凈礦”出讓，既包括砂石土礦也包括其他礦種，既包括采礦權(quán)也包括探礦權(quán)；有的省份推進(jìn)較緩慢，2021年前仍停留在探索試點(diǎn)開展砂石土類礦產(chǎn)“凈采礦權(quán)”出讓階段，2022年起才全面對砂石土類礦產(chǎn)實(shí)行“凈采礦權(quán)”出讓；有的省份“凈礦”出讓僅限定為采礦權(quán)，尚未實(shí)行探礦權(quán)“凈礦”出讓。

2.4 礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限調(diào)整情況

7號(hào)文印發(fā)后，各省級(jí)自然資源主管部門結(jié)合本地實(shí)際，調(diào)整了礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限，浙江、重慶等省市大幅下放管理權(quán)限，省級(jí)自然資源主管部門僅負(fù)責(zé)煤炭、鐵、銅、鋁、金等11種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記；黑龍江、廣西等省區(qū)主要由省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、部分非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)等礦業(yè)權(quán)出讓登記[9]。

7號(hào)文印發(fā)后，總體上來看，市級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限大幅增加，在礦種上，不僅負(fù)責(zé)非金屬礦產(chǎn)，有的還負(fù)責(zé)部分金屬礦產(chǎn)；在礦業(yè)權(quán)上，不僅負(fù)責(zé)采礦權(quán)，還負(fù)責(zé)探礦權(quán)；在儲(chǔ)量規(guī)模上，不僅負(fù)責(zé)中小型儲(chǔ)量規(guī)模礦山，還負(fù)責(zé)大型儲(chǔ)量規(guī)模礦山?？h級(jí)自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限相對較小，大部分縣級(jí)自然資源主管部門僅負(fù)責(zé)普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記，少部分還負(fù)責(zé)一些其他非金屬礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記。

2.5 勘查面積縮減情況

各地在落實(shí)7號(hào)文過程中，結(jié)合管理實(shí)際，對制度規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。如貴州省規(guī)定，探礦權(quán)勘查范圍與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等禁止、限制勘查開采區(qū)域重疊的，應(yīng)優(yōu)先縮減，超過應(yīng)縮減面積的，可以在下次延續(xù)登記時(shí)抵扣[8]。四川省將“非油氣探礦權(quán)已提交資源量的范圍”界定為：普查及以上地質(zhì)報(bào)告經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^的資源量范圍；首設(shè)面積扣除已提交資源量范圍部分，仍應(yīng)扣減首設(shè)面積的25%；證載面積扣除已提交資源量的范圍不足首設(shè)面積25%的部分應(yīng)一次性扣減[10]。

各地對勘查面積縮減的規(guī)定，均能夠嚴(yán)格執(zhí)行，落實(shí)到位。但也有人反映，由于政策對勘查面積如何縮減沒有具體規(guī)定，探礦權(quán)人在縮減勘查面積時(shí)，僅從有利于自身的角度出發(fā)，縮減勘查面積時(shí)大多是邊邊角角零星分散的區(qū)域，縮減區(qū)域無法作為一個(gè)整體區(qū)塊再次出讓、重新設(shè)置探礦權(quán)，不利于吸引勘查投資、促進(jìn)找礦突破。

3 改革實(shí)施過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)

3.1 區(qū)塊來源問題

全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓在管理方式和管理理念方面，和以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權(quán)完全不同[11]。以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權(quán)，申請人是主動(dòng)發(fā)起者，其根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、礦產(chǎn)資源勘查開采形勢及礦產(chǎn)品價(jià)格情況，進(jìn)行資料搜集、野外踏勘等，確定是否提出申請，以及申請的具體區(qū)塊。以公開競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)，政府管理機(jī)關(guān)是主動(dòng)發(fā)起者，政府管理機(jī)關(guān)依據(jù)掌握的地質(zhì)成果資料選定區(qū)塊，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢制定出讓計(jì)劃，向社會(huì)發(fā)布出讓公告。

因此，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，政府管理機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)且緊迫的問題，就是區(qū)塊來源問題，沒有區(qū)塊就根本無法進(jìn)行出讓，更談不上有序出讓、更好發(fā)揮政府作用進(jìn)行宏觀調(diào)控、保障能源資源安全等。通過充分挖掘利用多年積累的地質(zhì)成果資料，會(huì)形成不少可供出讓礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊，但這僅能保障近期出讓的礦業(yè)權(quán)數(shù)量，而隨著存量區(qū)塊被出讓后，增量區(qū)塊從何而來，區(qū)塊出讓可持續(xù)性又成了一道新的難題，應(yīng)予以高度關(guān)注，尋求解決之策。

3.2 出讓方式選取問題

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，支撐各行各業(yè)發(fā)展。礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理開發(fā)利用事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)全局。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用具有較強(qiáng)的正外部性和負(fù)外部性，礦山特別是大型礦山開采周期較長，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較大的影響，科學(xué)合理開發(fā)利用有利于實(shí)現(xiàn)“開礦一座，造福一方”，如果開發(fā)利用不合理則容易造成資源破壞浪費(fèi)、污染環(huán)境等。礦業(yè)權(quán)出讓是優(yōu)化資源配置的重要環(huán)節(jié)，政府管理機(jī)關(guān)出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，要兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展，出讓價(jià)格的確定要基于維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益，但不能僅追求高價(jià)成交而不顧及遠(yuǎn)期發(fā)展，同時(shí)還要從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)總體利益最大化。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用正外部性和負(fù)外部性特征明顯，不同的勘查開采主體所采取的技術(shù)方案對礦產(chǎn)資源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面的影響會(huì)有較大差異，因此，礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓不能僅為了操作簡便而選擇掛牌方式出讓，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源狀況、成礦條件、環(huán)境承載力、礦區(qū)所在地情況等多方面因素，確定適當(dāng)?shù)墓_競爭出讓方式，擇優(yōu)確定競得人，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置。

3.3 放得下、接得住、管得好的問題

礦業(yè)權(quán)出讓登記是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性、政策性很強(qiáng)的工作，既是一項(xiàng)權(quán)屬確認(rèn)，也是一次資源配置；既要依法依規(guī)嚴(yán)格按程序進(jìn)行出讓登記，也要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。

7號(hào)文對礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限做出了重大調(diào)整，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限全部下放到省級(jí)自然資源主管部門，同時(shí)將25種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)之外的其他礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限的劃分由省級(jí)自然資源主管部門確定，省級(jí)自然資源主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)調(diào)控自主性大幅增強(qiáng)，因此，對省級(jí)自然資源主管部門管理人員專業(yè)業(yè)務(wù)、宏觀調(diào)控能力要求更高。市、縣級(jí)自然資源管理部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限也有較大變化，不僅要負(fù)責(zé)部分礦產(chǎn)大型儲(chǔ)量規(guī)模的采礦權(quán)出讓登記管理工作，還要負(fù)責(zé)探礦權(quán)出讓登記工作（7號(hào)文之前，探礦權(quán)出讓登記僅由部、省兩級(jí)負(fù)責(zé)），工作任務(wù)和工作難度都隨之增加，而基層自然資源管理部門不同程度上存在人員力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題。要落實(shí)好7號(hào)文礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限調(diào)整改革，需要加強(qiáng)地方特別是基層礦政管理人才隊(duì)伍建設(shè)，加大人員培訓(xùn)力度，提升管理人員業(yè)務(wù)能力，提高管理水平；加強(qiáng)對地方工作指導(dǎo)，對地方礦政管理工作中遇到的難題和困難及時(shí)予以解決；加強(qiáng)過程管理，充分開發(fā)利用信息化管理手段，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓過程監(jiān)管，規(guī)范出讓、登記工作；加強(qiáng)宏觀調(diào)控管理，對全國礦業(yè)權(quán)出讓登記情況進(jìn)行監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、分析研判，全面準(zhǔn)確掌握全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況[9]，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和礦業(yè)形勢變化，及時(shí)調(diào)整管理政策，促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，保障能源資源安全。

3.4 改革事項(xiàng)之間相互銜接問題

7號(hào)文涉及礦業(yè)權(quán)出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一、儲(chǔ)量管理等多項(xiàng)重大制度的改革，每項(xiàng)改革均需要相關(guān)配套管理制度相互銜接，因此需要做好配套制度的統(tǒng)籌與協(xié)同，否則可能會(huì)導(dǎo)致改革推進(jìn)受阻。比如，7號(hào)文規(guī)定非油氣探礦權(quán)延續(xù)時(shí)，已提交資源量的范圍可以不予扣減面積，由于儲(chǔ)量管理改革，探礦權(quán)階段不再進(jìn)行政府儲(chǔ)量評(píng)審備案，如何認(rèn)定已提交資源量的范圍需要有相關(guān)制度進(jìn)行銜接，否則實(shí)際管理中難以執(zhí)行。

4 推進(jìn)改革順利實(shí)施的建議

4.1 出臺(tái)配套管理措施，推動(dòng)改革舉措落地見效

一是出臺(tái)全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓改革配套管理政策。按照“出讓+登記”管理模式，推動(dòng)修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓相關(guān)配套管理政策，重新構(gòu)建礦業(yè)權(quán)管理制度，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓登記流程，簡化礦業(yè)權(quán)申請要件，提高礦業(yè)權(quán)出讓登記效率和服務(wù)質(zhì)量，保障礦業(yè)權(quán)競爭性出讓改革順利推進(jìn)。

二是出臺(tái)推進(jìn)“凈礦”出讓配套管理政策。各地需要結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)實(shí)施“凈礦”出讓管理政策，進(jìn)一步明確“凈礦”出讓工作要求和工作內(nèi)容；建立“凈礦”出讓工作機(jī)制，明確各自工作職責(zé)和工作內(nèi)容；構(gòu)建礦、地、林、草協(xié)同管理制度，加強(qiáng)勘查開采用地保障，確保競得人（中標(biāo)人）能夠快速登記取得礦業(yè)權(quán)、能夠順利進(jìn)場開展勘查開采工作，保障“凈礦”出讓工作順利推進(jìn)。

4.2 加強(qiáng)管理事項(xiàng)之間的銜接，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

礦產(chǎn)資源管理包括地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)、儲(chǔ)量、監(jiān)督、地質(zhì)資料等多項(xiàng)具體管理事項(xiàng)，相互之間關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，推行一項(xiàng)改革會(huì)對其他管理事項(xiàng)產(chǎn)生連帶影響。同時(shí)，礦產(chǎn)資源勘查開采涉及面廣，既涉及自然資源部門管理的用地用林用草，還涉及生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急部門的安全生產(chǎn)、水利部門的水土保持、發(fā)展改革部門的項(xiàng)目立項(xiàng)等，推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革，需要其他管理事項(xiàng)做相應(yīng)調(diào)整予以配合。推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革過程中，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從改革的全局和整體出發(fā)，把握各管理事項(xiàng)之間的相互聯(lián)系和相互作用，既要做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)、儲(chǔ)量、監(jiān)督等礦產(chǎn)資源管理各環(huán)節(jié)管理事項(xiàng)之間銜接，也要做好礦產(chǎn)資源管理與用地用林用草、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、項(xiàng)目核準(zhǔn)等橫向管理事項(xiàng)之間銜接，實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保改革舉措落地，順利實(shí)施。

4.3 跟蹤總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，促進(jìn)改革取得更大成效

各地在積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革過程中結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行了一些創(chuàng)新探索，形成了各具特點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，需要加強(qiáng)跟蹤總結(jié)，加大宣傳力度，組織交流研討，相互學(xué)習(xí)借鑒，推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。對于地方在推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革過程中遇到的困難和問題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)予以指導(dǎo)解決；對于推進(jìn)改革過程中出現(xiàn)偏差的，要及時(shí)指出，予以糾正。在推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革過程中，上下級(jí)管理機(jī)關(guān)之間要加強(qiáng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)上下同心，形成有效合力，促進(jìn)改革取得更大成效，將實(shí)踐證明行之有效的措施規(guī)定，及時(shí)上升到法律法規(guī)和國家政策層面，做到管理依法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)改革與依法行政相互促進(jìn)、相互推動(dòng)。