多維視角下農(nóng)村居民點用地集約利用評價研究
——以安徽省天長市為例

■ 劉洋兵/何 琪/章飛飛/程 蹊/高 鑫

（1．安徽省國土空間規(guī)劃研究院，合肥 230601；2．江淮耕地資源保護與生態(tài)修復自然資源部重點實驗室，安徽合肥 230601；3．安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，合肥 230036）

0 引言

農(nóng)村居民點用地主要是指分布于行政村范圍內(nèi)的農(nóng)村住宅用地、設施農(nóng)業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施用地等。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，農(nóng)村居民點用地集約利用已成為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點和難點。面對中國廣大農(nóng)村居民點占地規(guī)模較大、空間結(jié)構(gòu)無序及利用效率低下等突出矛盾[1-2]，積極開展用地集約利用工作，改進粗放的土地利用方式，深入挖掘用地潛力顯得尤為緊要。當前，關(guān)于農(nóng)村居民點用地的研究大多集中在整治模式劃分[3-5]、整理潛力測度[6-10]、農(nóng)村居民點用地標準[11-12]及政策建議等方面[13]，對于農(nóng)村居民點用地集約利用評價較少。開展快速城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)村居民點用地集約利用評價研究有助于緩解用地矛盾、提升用地效率。

安徽省天長市2021年城鎮(zhèn)化水平為71.73%，農(nóng)村人均居民點用地為167m2，略超國家規(guī)定的150m2的標準，屬于典型的土地儲備豐裕、集約水平較低且地區(qū)之間差異明顯的地區(qū)之一。鑒于此，本文以安徽省天長市為典型研究區(qū)，以天長市15個鎮(zhèn)（街道）為評價單元，從農(nóng)村居民點用地利用程度、產(chǎn)出效益與空間布局3個維度構(gòu)建指標體系，進而評價各單元的集約利用情況，并提出針對性優(yōu)化對策建議，以期為該市及類似區(qū)域提升農(nóng)村居民點用地集約利用提供理論與實踐參考。

1 研究區(qū)概況

天長市位于安徽省東部，東與高郵湖比鄰，市域面積為1770km2，地勢高低不平，錯落起伏。天長市下轄14個鎮(zhèn)和1個街道辦事處，截至2020年末，天長市常住人口60余萬。近年來，天長市社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，2021年全市生產(chǎn)總值達622億元，較2020年增長11.0%，其中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的增加值分別為7.2%、9.8%、14.1%。

2 研究方法

2.1 農(nóng)村居民點用地集約利用評價指標體系構(gòu)建

構(gòu)建農(nóng)村居民點用地集約利用評價指標體系，應遵循以下原則：

(1)綜合代表性原則。不同研究區(qū)的農(nóng)村居民點用地集約利用情況往往具有不同的自然條件和發(fā)展動力機制，為了使評價結(jié)果更加客觀、全面，要求農(nóng)村居民點用地集約利用評價指標的選取具有綜合性。與此同時，研究區(qū)的自然、社會經(jīng)濟、文化背景各不相同，有些研究區(qū)具有不同特色產(chǎn)業(yè)或地理優(yōu)勢，適當選取具有典型性、代表性的評價指標，能夠科學直觀地呈現(xiàn)出該區(qū)域農(nóng)村居民點用地集約利用程度。

(2)前瞻性原則。建立聚落用地的集約利用評價指標，能夠?qū)ρ芯繀^(qū)聚落用地進行合理規(guī)劃，實現(xiàn)對研究區(qū)用地開發(fā)潛力的挖掘，并對未來的發(fā)展趨勢進行預測。所以，在評價指標的選擇上必須要有前瞻性，既能評估目前的居住用地使用情況，又能對未來居住用地的發(fā)展作出一定的判斷。

(3)獨立性原則。評價指標體系的構(gòu)建是為了準確且全面地反映研究區(qū)農(nóng)村居民點用地集約利用狀況，若是指標反映的內(nèi)容過于相似，內(nèi)含因素雷同，就會使某一因素對評價結(jié)果影響過大，不能很好地描述集約利用情況，為此，評價指標的選擇要具有獨立性。

(4)科學可操作性原則。農(nóng)村居民點用地集約利用評價的每一個指標，都需要有準確的數(shù)據(jù)作為支撐，數(shù)據(jù)的獲取難度決定這個指標的可操作性，數(shù)據(jù)獲取的途徑通常有實地調(diào)查、軟件提取和相關(guān)網(wǎng)站獲取等。每個指標所需要的數(shù)據(jù)都要具有可操作性，易于獲取，不需要耗費大量精力，這樣建立的評價體系才具有普適性，應用于研究區(qū)的評價結(jié)果才具有參考性。

本文結(jié)合天長市農(nóng)村居民點演化一般特征及驅(qū)動因素和研究區(qū)實際情況，從農(nóng)村居民點用地利用程度、產(chǎn)出效益和空間布局3個維度構(gòu)建評價指標體系（表1）。

表1 天長市農(nóng)村居民點用地集約利用評價指標體系

2.2 指標權(quán)重的計算

運用極差標準化法對原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，使原始數(shù)據(jù)標準化，公式如下：

當評價指標為正向指標時

當評價指標為負向指標時

式中，i、j為自然數(shù)。運用AHP層次分析法確定權(quán)重值，具體公式不再贅述。

2.3 多因素綜合評價模型

通過計算得到評價單元內(nèi)各因素的作用分值，再根據(jù)各因素權(quán)重，采用因素分值加權(quán)求和法得到綜合分值。公式為：

式中，W為指標層各指標的權(quán)重，P為量綱化后的指標分值。

2.4 數(shù)據(jù)來源

本文社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)由天長市歷年統(tǒng)計年鑒整理得到；土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)通過天長市自然資源和規(guī)劃局提供的天長市土地利用矢量數(shù)據(jù)進行提?。贿\用GIS空間分析技術(shù)及空間計量技術(shù)提取天長市農(nóng)村居民點用地總斑塊數(shù)等矢量數(shù)據(jù)。

3 結(jié)果分析

3.1 指標權(quán)重計算

運用極差標準化法對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，再采用層次分析法（AHP）確定研究數(shù)據(jù)的權(quán)重，指標在整體評價體系中所占的比重是通過權(quán)重值來反映的，不適當?shù)臋?quán)重值會使整體多項指標的綜合評估系統(tǒng)喪失科學性。研究區(qū)指標層各指標權(quán)重值詳見表2。

3.2 集約度數(shù)值分析

通過建立多因素綜合評價模型得到的指標層權(quán)重和標準化數(shù)據(jù)（表3），并以此為依據(jù)，計算得出天長市農(nóng)村居民點用地集約利用評價結(jié)果（表4）。評價結(jié)果顯示，天長市農(nóng)村居民點集約度評分值介于12.98～58.27之間，最高值與最低值分別位于天長街道和張鋪鎮(zhèn)，集約度中位數(shù)值為23.87，平均值為38.66，最高值與最低值的差值為45.29，僅有6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)評分值高于平均值?？偟膩砜?，天長市農(nóng)村居民點用地集約利用還處于較低水平，農(nóng)村居民點用地集約利用水平差異較大，提升農(nóng)村居民點用地集約水平的潛力較大。

表4 天長市農(nóng)村居民點用地集約利用評價結(jié)果

3.3 集約類型劃分

根據(jù)天長市各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村居民點用地集約利用的評價結(jié)果，采用系統(tǒng)聚類分析法，將天長市農(nóng)村居民點用地集約利用度由低到高劃分為粗放型、不集約型、基本集約型、集約型4種類型（表5）。

表5 天長市農(nóng)村居民點用地集約評價結(jié)果等級劃分

3.3.1 集約型

集約型主要分布在天長街道、秦欄鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)。主要特點是距城區(qū)較近，交通、基礎(chǔ)設施條件好，城鎮(zhèn)化水平相對較高，中心城鎮(zhèn)有主導產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村居民點用地綜合容積率較高，房屋空置率低。其中集約度評價總分值最高的天長街道，集約度分值為58.27。天長街道位于天長城區(qū)；秦欄鎮(zhèn)位于天長市東南，同江蘇省揚州市接壤；楊村鎮(zhèn)位于天長市東北，與江蘇省高郵市隔湖相望。三地臨近高郵湖水域或揚州森林公園，傍水而生物產(chǎn)豐富，其中，秦欄鎮(zhèn)是私營經(jīng)濟發(fā)展的示范區(qū)。三地地理位置較為特殊，臨近經(jīng)濟發(fā)達的南京市和揚州市，經(jīng)濟發(fā)展狀況較好，土地投入和產(chǎn)出較高，同時該區(qū)域耕地資源有限，農(nóng)村居民點不得隨意擴張，所以土地集約節(jié)約利用程度較高。

3.3.2 基本集約型

永豐鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)、漢澗鎮(zhèn)、鄭集鎮(zhèn)、金集鎮(zhèn)、仁和鎮(zhèn)、冶山鎮(zhèn)等屬于基本集約型，多處于天長街道周邊區(qū)域。漢澗鎮(zhèn)位于天長市西南，與南京市接壤，經(jīng)濟發(fā)展水平和社會狀況都相對較好。該區(qū)域擁有較小型企業(yè)和家族私營型工廠，技術(shù)含量較低，規(guī)模不大，人均居民點面積較大，且利用率不高，建筑容積率較低，區(qū)域農(nóng)村居民點集約利用程度不高。

3.3.3 不集約型

大通鎮(zhèn)、銅城鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)、新街鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地屬于不集約型，空間分布呈現(xiàn)由南向北，地形地勢情況接近，平均耕地面積高于全市水平，人均農(nóng)村居民點面積同樣較高，農(nóng)村居民點用地利用水平基本集約。

3.3.4 粗放型

張鋪鎮(zhèn)位于天長市西北丘陵地區(qū)，離城區(qū)較遠，集約度分數(shù)值僅有12.98，經(jīng)濟較為落后，人口流失嚴重，居住環(huán)境條件較差，農(nóng)村居民點用地管理力度相對薄弱，閑置、一戶多處宅基地等現(xiàn)象普遍存在；受地形條件限制，居民點規(guī)模小且布局分散，人均用地面積較大。該區(qū)域有很大的集約利用潛力，是農(nóng)村居民點整理的重點區(qū)域。

3.4 集聚類型劃分

根據(jù)天長市農(nóng)村居民點用地集約利用水平評價結(jié)果、農(nóng)村居民點的分布位置、人口規(guī)模和村莊特色將集約型、基本集約型、不集約型和粗放型的農(nóng)村居民點分別劃分為城郊融合類、聚集提升類和搬遷拆并類（表6），并對不同聚集類型集約潛力提升提出針對性意見。

表6 天長市農(nóng)村居民點用地集約潛力提升類型劃分

3.4.1 城郊融合類

城郊融合類包括集約利用的天長街道、秦欄鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)的農(nóng)村居民點，具體表現(xiàn)為緊臨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或與城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系，人口密度相對較大、交通便捷、基礎(chǔ)設施較為完善。提出三點優(yōu)化建議：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，加強城鄉(xiāng)互動。綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展需要，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享。吸引科技、資本、人才等下鄉(xiāng)，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設。推進工農(nóng)副旅產(chǎn)品全面進城，拓展城市消費市場。二是主動對接協(xié)調(diào)，接收城市輻射。強化村莊服務城市的功能，發(fā)揮城市后花園作用。加強對城市外溢功能的承接能力，提升保障城市消費需求能力。三是維持城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)錯位發(fā)展。適當維持城鄉(xiāng)之間差異，走村莊特色化發(fā)展道路，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平。

3.4.2 聚集提升類

聚集提升類包括基本集約型和不集約型的農(nóng)村居民點，主要包含規(guī)模較大的中心村和其他將存續(xù)的一般村，不僅占據(jù)鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)，同時也是最容易被忽視和最難以精準研究的普遍群體。提出四點優(yōu)化建議：一是集聚化發(fā)展。加強村莊建設發(fā)展的集聚性，通過建設農(nóng)村新社區(qū)引導農(nóng)民集中安置，解決農(nóng)村居民點“多、散、亂”問題，促進土地集約高效利用?？茖W選擇現(xiàn)狀交通、設施產(chǎn)業(yè)等發(fā)展較好的村莊作為聚集點，引導周邊散落的居民點向村莊集中，促進土地集約利用。二是搭建鄉(xiāng)村振興承載平臺。合理利用聚集提升后獲取的結(jié)余土地，實施增減掛鉤等，提升土地整治水平，改善農(nóng)耕條件，促進城鄉(xiāng)建設用地合理布局。三是推動產(chǎn)業(yè)融合。鼓勵發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，強化主導產(chǎn)業(yè)支撐，加強特色產(chǎn)業(yè)，促進業(yè)態(tài)延伸，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。四是加強基礎(chǔ)設施建設。對標城鎮(zhèn)，提高公共服務設施和市政基礎(chǔ)設施配套水平，優(yōu)化生產(chǎn)生活環(huán)境；推動配套設施建設的集聚性，以促進人口聚集，提升設施利用效率。

3.4.3 搬遷拆并類

搬遷拆并類包括粗放型利用的農(nóng)村居民點，全部位于張鋪鎮(zhèn)，具體表現(xiàn)為因生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱造成的“搬遷類”村莊和因人口流失特別嚴重的“合并類”村莊。提出三點優(yōu)化建議：一是確定拆并時序和拆并方向。根據(jù)村民意愿和村莊現(xiàn)實情況，將拆并的村莊分為近期拆并類型和遠期拆并類型；對遠期逐步搬遷的村莊，規(guī)劃期內(nèi)保留其行政建制，停止大規(guī)?；A(chǔ)設施建設，可適當進行人居環(huán)境提升，局部修繕改造。積極創(chuàng)造條件，鼓勵該類村莊內(nèi)的村民向城鎮(zhèn)或混合型居民點集聚。二是嚴格落實土地用途管制。近期整體搬遷的村莊應禁止村域內(nèi)一切建設活動，做好用地、人員等各方面的準備工作；整理鄉(xiāng)村土地資源，引導鄉(xiāng)村居民點合理布局，將拆遷安置的村民集中統(tǒng)一安排在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)，將整理出來的土地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是實施土地生態(tài)修復。進行生態(tài)保護與修復、建設用地增減掛鉤、土地復墾、工礦廢棄地復墾利用、采煤沉陷區(qū)綜合治理等項目安排和生態(tài)公益林建設。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文以安徽省天長市為研究對象，從農(nóng)村居民點用地集約利用程度、產(chǎn)出效益和空間布局3個方面遴選指標來構(gòu)建指標體系，采用多因素綜合評價法對農(nóng)村居民點用地集約利用進行綜合評價。研究的主要結(jié)果如下：

(1)研究區(qū)平均斑塊面積為0.37，平均最鄰近距離在10～60m之間，平均分維度指數(shù)差距較大，居民點斑塊形態(tài)不規(guī)則且鎮(zhèn)域用地屬于基本集約型，楊村鎮(zhèn)、天長街道、秦欄鎮(zhèn)用地屬于集約型。各準則層集約利用水平空間差異均較大，研究區(qū)農(nóng)村居民點的斑塊聚集度受區(qū)域內(nèi)交通便捷度和基礎(chǔ)設施分布密度的影響較大。

(2)研究區(qū)農(nóng)村居民點集約利用度總體較低且內(nèi)部空間差異性大。粗放型農(nóng)村居民點全部位于張鋪鎮(zhèn)，農(nóng)村居民點較為分散且閑置率較高，居住環(huán)境相對較差；不集約型農(nóng)村居民點主要位于大通鎮(zhèn)、銅城鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)、新街鎮(zhèn)，農(nóng)村住宅面積普遍占地較大，主要沿著交通干道分布，缺乏合理規(guī)劃與層次性；永豐鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)、漢澗鎮(zhèn)、鄭集鎮(zhèn)、金集鎮(zhèn)、仁和鎮(zhèn)、冶山鎮(zhèn)農(nóng)村居民點屬于基本集約型，但區(qū)域內(nèi)有很多家庭式手工廠，占地面積較大，生產(chǎn)用地不集約現(xiàn)象較為普遍；楊村鎮(zhèn)、天長街道、秦欄鎮(zhèn)農(nóng)村居民點屬于集約型，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民點主要分布在城郊，部分位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，交通較為便捷，基礎(chǔ)設施較為完善，規(guī)劃相對合理。

(3)將集約型劃分為城郊融合類農(nóng)村居民點，促進城鄉(xiāng)融合的同時保持鄉(xiāng)村自身發(fā)展特色，實現(xiàn)城鄉(xiāng)錯位發(fā)展；將基本集約型和不集約型劃分為聚集提升類農(nóng)村居民點，重點提升聚集化程度，補齊基礎(chǔ)設施短板，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；將粗放型劃分為搬遷拆并類農(nóng)村居民點，確定拆并的時序和類型，做好后續(xù)安置工作，同時做好土地整理和生態(tài)環(huán)境修復工作。

4.2 建議

4.2.1 完善國土空間規(guī)劃體系

研究區(qū)農(nóng)村居民點用地集約利用水平整體不高，區(qū)域差異顯著，土地低效利用現(xiàn)象普遍，宅基地空置問題嚴重。編制并執(zhí)行國土空間規(guī)劃是實現(xiàn)農(nóng)村居民點用地集約利用的重要保障。應根據(jù)各鎮(zhèn)、街道的實際情況，分析各鎮(zhèn)、街道農(nóng)村居民點用地集約利用現(xiàn)狀，因地制宜，結(jié)合各個區(qū)域的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會狀況，科學有效制定鎮(zhèn)域規(guī)劃，充分挖掘土地資源潛力，做到科學合理、節(jié)約集約利用每寸土地。

4.2.2 管控農(nóng)村居民點用地規(guī)模

加強管控農(nóng)村居民點用地規(guī)模，制定農(nóng)村居民點用地標準，界定居民點用地范圍，提高居民點集聚程度，提高容積率，實現(xiàn)人口集聚的同時帶動經(jīng)濟發(fā)展，科學規(guī)劃居民點空間布局，將生態(tài)效益和經(jīng)濟效益融為一體，改善居民點環(huán)境，吸引人口集聚，最終達到促進經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)村居民點用地集約利用水平的目標。

4.2.3 加大農(nóng)村建設資金投入

目前研究區(qū)農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設施建設完善程度不高，這也是用地集約利用程度不高的重要原因之一?？梢酝ㄟ^政府撥款、農(nóng)戶集資、社會捐贈等方式籌措相關(guān)資金，用于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，支持農(nóng)村公共服務領(lǐng)域的發(fā)展，推進農(nóng)田耕種機械化進程，使農(nóng)民在增加收入的同時提升生活水平。在規(guī)劃時應參考當?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀和用地標準，征求農(nóng)戶和村委會意見，既能實現(xiàn)農(nóng)村居民點用地節(jié)約、合理，又能提高農(nóng)民的居住條件，取得一舉多得的效果。

4.2.4 統(tǒng)籌強化城鄉(xiāng)建設用地管控

研究區(qū)農(nóng)村居民點普遍存在土地利用率低、零星分散分布、內(nèi)部功能布局混亂的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求愈發(fā)強烈，農(nóng)村居民點整理是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)的必然選擇。農(nóng)村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地指標掛鉤政策，以切實保障農(nóng)民權(quán)益為前提，促進農(nóng)村居民點用地集約利用，能把農(nóng)民權(quán)益和經(jīng)濟建設有效結(jié)合起來，應抓住新農(nóng)村建設的有利時機，加大力度推進并落實該項政策。