行政事業(yè)單位內部控制中存在的問題及對策探討

羅珮云

（中國共產黨資陽市雁江區(qū)委員會辦公室，四川 資陽 641300）

當今社會，各行各業(yè)都在迅猛發(fā)展。行政事業(yè)單位作為我國經濟建設的指導者和引路人，就必須適應當前社會經濟要求，行政事業(yè)單位內部控制水平的高低對行政事業(yè)單位決策力影響程度較大。因此，內部控制在行政事業(yè)單位管理中擔任著重要的角色，對于當今社會經濟的發(fā)展也具有較高的影響。由于我國內控制度的發(fā)展比較滯后，尤其在行政事業(yè)單位中發(fā)展也并不完善，所以強化行政事業(yè)單位內部控制已經迫在眉睫。

一、我國行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

近年來，我國政府對內控制度的建設越來越重視。但是從當前的實際情況來看，行政事業(yè)單位內控制度建設不理想，還存在諸多難題，內控制度中的問題也非常突出，限制了行政事業(yè)單位的發(fā)展，如何更好地建立和完善行政事業(yè)單位內控制度是當前面臨的重要難題。

（一）內部環(huán)境方面的問題

內部環(huán)境是內部控制的一個要素，體現(xiàn)在單位內部機構的設置、權力和責任的劃分、內部審計流程等方面。內部環(huán)境的好壞能夠對內控制度的發(fā)揮起著基礎性作用。

1.領導干部的內部控制意識薄弱

目前，很多行政事業(yè)單位領導干部往往不大重視內部控制，對內部控制缺乏相關的了解，導致內部控制意識薄弱，認為內部控制不僅不會促進單位的發(fā)展，還會造成更多的成本支出，還沒有意識到內控是一個不斷變化的過程。隨著外部環(huán)境的更迭、發(fā)展水平的提高，已有的內控制度不再適合單位發(fā)展，不能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，更不用說對問題進行解決和糾錯了。

2.會計控制制度和內部審計體系不完備

我國行政事業(yè)單位中，會計工作程序不清晰，沒有制定出嚴格的審簽程序，也沒有設置正規(guī)的財務部門，會計、出納、審核等都是單位其他人員兼職，更有甚者由一人包辦，完全忽視內部崗位分離原則；出現(xiàn)了賬證、賬表、賬實不相符、現(xiàn)金管理不合規(guī)定的情況；有的會計人員素質偏低，非專業(yè)人員對會計工作基本的原理都不清楚，新會計按照前任會計的模板進行復制，造成財務工作混亂，無法實施內部控制，也不能起到監(jiān)督的作用；極容易出現(xiàn)虛假會計數(shù)據(jù)、虛列支出、私設小金庫的現(xiàn)象。基于此，會計控制完全不能夠起到它應有的作用。

在會計控制的監(jiān)督過程中，內部審計工作貫徹整個會計控制監(jiān)督過程，是會計控制的核心部分。內部審計是對行政事業(yè)單位各類業(yè)務和控制進行獨立評審，督促單位按照各項規(guī)定和標準遵守工作程序。它不僅對控制過程進行監(jiān)督，而且是對內控的再控制。然而在現(xiàn)階段，單位領導對內部審計沒有提上管理日程，造成內部審計體系并不完整，內部審計在日常管理中沒有發(fā)揮作用。有的單位實行一把手負責制，內部審計的獨立性不高，領導能夠左右內部審計的結果；有的單位對內部審計的內涵缺乏深刻的理解，把內部審計簡單地看成會計監(jiān)督，只是強調查漏補缺的功能，卻忽視了防漏防缺的功能，不能發(fā)揮內部審計的真正職能；有的單位從事內部審計工作的人員素質不高，更沒有獨立設置內部審計部門，造成內部審計工作力量薄弱，不能夠有效地完成內部審計工作。這樣的內部審計只是一種形式上的表現(xiàn)，缺乏實際監(jiān)督作用。

（二）風險評估方面的問題

目前，行政事業(yè)單位缺少風險意識，面對風險的緊急應對能力不強。因此，在單位面臨風險時，單位沒有制定有效的應對措施。而現(xiàn)在我國在風險評估方面，行政事業(yè)都沒有能力對風險進行識別和分析。所有單位在日常管理過程中，缺乏對風險進行量化評估，領導者往往都是根據(jù)自己的經驗來面對風險，不能夠依據(jù)科學的規(guī)范、方法來對單位面對的風險進行預防。

（三）控制活動方面的問題

當前，我國大部分行政事業(yè)單位沒有建立起可供操作的內控制度，內部控制活動也并不完整，不能涵蓋到行政事業(yè)單位的所有業(yè)務流程上。甚至有些單位內控制度只是一個擺設，為了應付檢查而設置，日常工作均未按照制度來執(zhí)行。如果內控制度得不到嚴格執(zhí)行，再完美的內控制度也只是一紙空文。部分單位在內控活動過程中仍然存在著“一言堂”的現(xiàn)象，管理者缺乏民主意識而獨斷專行，面對風險不能將正確的內控指令傳達給工作人員，導致內控不能起到應有作用。而不夠完善的內控制度，同時又存在著控制薄弱環(huán)節(jié)、控制程序不合理和執(zhí)行力度不強等問題，使各個單位在面對風險時難以防患于未然。

（四）信息溝通方面的問題

隨著信息技術水平的提高，很多適合行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)發(fā)展已經進入了比較成熟階段，采用這些成熟的信息技術已經是行政事業(yè)單位發(fā)展的重要內容。一個好的信息溝通系統(tǒng)能夠及時、全面、正確地提供單位運行情況的信息。但是目前，我國很多行政事業(yè)單位對此重視程度不高，信息溝通渠道也不暢，沒有建立相對應的、完善的信息管理機制，這樣信息傳遞過程中主會出現(xiàn)效果差、及時性差的現(xiàn)象，管理者就不能獲得準確的信息，不能做出正確的決策，將極大地阻礙國民經濟發(fā)展。

（五）內部監(jiān)督方面的問題

內部監(jiān)督主要是監(jiān)督檢查行政事業(yè)單位內部控制的建立和實施，評價內控的有效性，發(fā)現(xiàn)內控的缺陷，根據(jù)情況的變化采取必要的措施，及時加以改進。內控制度重在執(zhí)行，缺少了內部監(jiān)督就不能夠很好地判斷內部控制執(zhí)行的優(yōu)劣。例如單位對銀行余額變化的及時性和準確性沒有進行監(jiān)督，那么內部控制就可能無法判斷銀行存款是否按照法律法規(guī)的規(guī)定使用。如果發(fā)生這種情況的話，可能就會出現(xiàn)會計造假、出納挪用資金等行為，嚴重危害單位的利益。

我國行政事業(yè)單位在實施內部控制時，監(jiān)督體系不夠健全，內部監(jiān)督不到位。主要表現(xiàn)在：單位對于內部監(jiān)督的重視程度不足，認為內部監(jiān)督只是財務檢查工作的一部分，內部監(jiān)督機構缺失，內部監(jiān)督部門設置也不健全。即使建立了內部監(jiān)督機關，也不能完全涵蓋控制活動的全過程；甚至內部監(jiān)督部門受行政領導，而不是向全體員工負責，迫使內部監(jiān)督處處受限，執(zhí)行力不強。

二、完善我國行政事業(yè)單位內部控制問題的對策

根據(jù)當前社會發(fā)展分析，順應內控發(fā)展要求，建立健全符合我國行政事業(yè)單位工作性質的、具有我國特色的內控制度已經擺上重要日程。在地方經濟發(fā)展戰(zhàn)略上，要將單位的經濟發(fā)展納入內部控制體系中，讓單位的內控為單位發(fā)展服務，把內部控制目標進一步提升到國民經濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度上。為此在建立內控體系的過程中，要考慮到與企業(yè)性質的不同，不能照搬企業(yè)的內控制度，應該參照我國最新行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范，建立符合行政事業(yè)單位自身的內控制度，全面提升內部控制的有效性。

（一）加強行政事業(yè)單位內部控制環(huán)境建設

首先，強化對內部控制的認識程度，首先從領導著手，提升領導者的管理水平和重視程度，樹立現(xiàn)代管理理念，不能目光短淺，只是應付檢查，忽略單位的長期發(fā)展。領導者要主動、自覺地遵守內控制度，以身作則，從自我做起，不以權力凌駕于內控制度之上，為形成良好的內部控制環(huán)境做好榜樣。而在單位內控制度的制定與實施中，會計人員是重要的一環(huán)。提高和改善行政事業(yè)單位會計人員的素質、加強職業(yè)道德教育，是確保內部控制能夠有效實施的前提條件。必須對會計人員進行全面系統(tǒng)的培訓，并建立崗位考核制度。

其次，內控制度的建設同樣需要全體人員的共同努力。增強職工內控意識，通過在本單位定期或不定期舉行內控制度的培訓，讓職工清楚內控制度的概念，了解內部控制的目標和具體要求，界定相關人員的職責和權利，明確自己的一舉一動都要受到內控制度的約束，讓內控制度內深入人心，在整個單位建立起良好的內部環(huán)境。

最后，加強單位內部審計。內部審計對內控制度進行監(jiān)督評估，針對問題和可能出現(xiàn)的問題提出意見和改進的建議，將不合法、不合規(guī)的行為控制在萌芽狀態(tài)并及時進行補救。內部審計是單位內部控制的一個部分。為了保證內部審計發(fā)揮其監(jiān)督的作用，各單位應積極開展內部審計工作，賦予內部審計機構充分的權利，同時提高其在組織環(huán)境中的獨立性，保持和提高內部審計人員的素質水平，重視內部審計人員的內部控制及相關審計、會計知識的培訓，使其能勝任工作。

（二）健全行政事業(yè)單位風險評估體系

行政事業(yè)單位內部控制建立就是為了更好地規(guī)避各種風險因素，但是我國行政事業(yè)單位“一言堂”的現(xiàn)象較多，內控制度體系還在建設過程中，所以需要健全風險評估體系，合理規(guī)避風險。同時各單位要評估自身的長處，回避不足，利用風險技術和標準化程序對單位整個日常工作過程進行評估和量化。尤其是在財務風險的評估過程中，不能只利用過去的財務報表等數(shù)據(jù)進行評估，其缺乏對整個單位經濟運行狀況的衡量，難以反映出單位風險的全貌。為了有效進行風險的評估，風險管理要從事后向事前推進，風險監(jiān)管要在事件發(fā)生的早期階段加以控制，進行提前預防。在風險管理過程中，應對風險源進行全過程監(jiān)控，并進行全面的風險監(jiān)管，對存在的風險及時解析、分析，制定出風險的應對策略。同時充分識別各種潛在風險，不斷降低發(fā)生風險的可能，提出可能出現(xiàn)風險的解決措施。

（三）加強行政事業(yè)單位控制活動的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位內控制度能夠發(fā)揮預期的功效，必須保證內控制度在單位得到強力執(zhí)行和有效遵循。同時，必須弄清楚在執(zhí)行過程中取得了哪些成就，出現(xiàn)了哪些問題，為什么內控制度沒有得到執(zhí)行或沒有得到充分執(zhí)行，以及可能造成哪些后果，只有這樣，我們才能發(fā)揮內部控制的作用。在內部控制活動中，會計制度控制、授權控制和資產管理是三個非常重要的方面。加強會計制度控制，要嚴格按照國家規(guī)定制定完善會計制度和核算體系，重視本單位的基礎會計工作，明確會計處理流程和相關會計制度，嚴格執(zhí)行會計處理流程，保證會計控制制度的實施，提高會計信息化水平。對于授權控制，嚴格按照相關規(guī)定，加強對經濟業(yè)務的管理，防止超標準、超范圍、超權限辦理業(yè)務的現(xiàn)象發(fā)生。在具體經辦每筆經濟業(yè)務的時候需經過多人經辦、多人審批，超過一定數(shù)額資金的支出和使用都必須由單位領導層共同商議決定。同時在資產管理過程中，要把國有資產安全當作內部控制的重點，通過對資產的聯(lián)系控制和相關資產的日常管理及定期盤點，及時反映資產的庫存信息，進而充分反映單位的資產動態(tài)，保證國有資產的安全。

（四）完善行政事業(yè)單位信息溝通系統(tǒng)

建立健全的信息通信系統(tǒng)是有效實施內部控制的先決條件。信息溝通主要通過對內部控制相關信息的評價來獲得，而對內部控制信息溝通有效性的評價主要取決于單位各類人員能否及時反饋信息、領導者對員工信息的重視程度以及是否能采納合理的建議。因此，在建立內控制度的過程中，必須先建立和完善內部信息溝通體系，形成嚴格的內部信息控制制度，為實施內部控制提供條件，加強內控制度運行平臺的建設，利用信息技術建立網(wǎng)絡化的內部控制組織體系，暢通內部信息溝通渠道，加速信息反饋，進而提高內部控制的有效性。

（五）健全行政事業(yè)單位內部監(jiān)督機制

行政事業(yè)單位內部控制的內部監(jiān)督機制是各單位健康發(fā)展的重要條件。積極構建內部監(jiān)督機制，完善單位內部控制體系，能使單位健康高效地發(fā)展。首先，要加深領導對內部監(jiān)督的認識，通過宣傳、會議等手段提高工作人員的內部監(jiān)督意識；其次，確保單位內部監(jiān)督機構的獨立性，賦予內部監(jiān)督機構充分的權力，保證內部監(jiān)督機構的報告渠道暢通；最后，要實行風險導向的內部監(jiān)督，合理確定內部監(jiān)督的范圍和頻率，以日常監(jiān)督為基礎，以專項監(jiān)督為補充的監(jiān)督模式。

在加強內部監(jiān)督的同時，外部監(jiān)督的重要作用不容忽視。外部監(jiān)督主要由紀檢監(jiān)察部門、審計部門和輿論監(jiān)督部門牽頭。由于部分行政事業(yè)單位人員和資金的不足，內部監(jiān)督機制也存在一些缺陷，此時外部監(jiān)督對于行政事業(yè)單位內部控制的有效發(fā)揮而言具有重要意義。

三、結束語

綜上所述，建立健全行政事業(yè)單位內控制度，應優(yōu)化內部控制環(huán)境，充分認識加強內部控制的重要意義，完善行政事業(yè)單位風險評估制度，加強內部控制活動的執(zhí)行力度，完善內部信息溝通體系，提高與外部溝通的暢通程度，建立健全有效的內部監(jiān)督機制。行政事業(yè)單位內控制度的建設與實施是一項龐大的工程，需要運用各種力量，內部控制體系的完善又是一個累積的過程，需要行政事業(yè)單位在實踐過程中去不斷剖析和總結，不斷修改和評價，最終形成一套行政事業(yè)單位自身的內控制度。