探索基層治理現(xiàn)代化的中國經(jīng)驗
——黨建引領(lǐng)基層治理的研究回顧與展望

陳念平

黨建引領(lǐng)基層治理是加強黨的基層建設(shè)、推進基層治理現(xiàn)代化的重要制度安排，是新時代基層黨建與基層治理的主線。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要完善黨領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治組織的制度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(2021年4月28日印發(fā))要求全面完善黨建引領(lǐng)基層治理機制。在頂層議題的推動下，黨建引領(lǐng)基層治理迅速成為黨建、政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科的研究熱點，形成了較為豐富的研究成果。

圍繞黨建引領(lǐng)基層治理這一熱點議題，現(xiàn)有研究關(guān)注了哪些問題？有哪些新的發(fā)現(xiàn)？其中有怎樣的邏輯關(guān)聯(lián)？還有哪些重要問題需要進一步展開研究？本研究通過梳理與分析國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)黨建引領(lǐng)基層治理研究的重要文獻，力求形成理解黨建引領(lǐng)基層治理研究的知識圖譜，展望黨建引領(lǐng)基層治理研究的未來方向。

一、研究視角：黨建引領(lǐng)基層治理研究的三個視角

黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)有研究，站在頂層設(shè)計、中層結(jié)構(gòu)、基層行為等不同方位，從價值—功能、結(jié)構(gòu)—關(guān)系、事件—過程等視角，搭建黨建引領(lǐng)基層治理研究的框架，形成了理解黨建引領(lǐng)基層治理的立體視圖。

價值—功能視角的研究，以治理為自變量、以黨建為因變量，從黨建的廣角鏡頭向下俯視，立足于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，闡釋論證黨建引領(lǐng)基層治理的重要性與必要性。結(jié)構(gòu)—關(guān)系視角的研究，將黨建與基層治理視為一對交互變量，從政黨與社會關(guān)系的雙焦鏡頭，解釋基層社會如何被政黨組織動員、生產(chǎn)培育并團結(jié)凝聚起來。事件—過程視角的研究，以黨建為自變量，以治理為因變量，在基層治理的田野點扎根，視黨建為基層行政治理的補充、校正和超越，在解釋中國基層治理現(xiàn)代化的本土經(jīng)驗中導(dǎo)入基層黨建這個關(guān)鍵要素，探索基層治理現(xiàn)代化的本土經(jīng)驗。

圖1 黨建引領(lǐng)基層治理研究的三種視角

(一) 以黨的基層建設(shè)為主題的價值—功能視角

此類研究以黨的基層建設(shè)為主題，以宏大的視角進行政治敘事，闡釋黨建引領(lǐng)的價值意義與功能作用。認為政治邏輯是主導(dǎo)邏輯，通過強化黨員屬地管理提高社會整合能力；行政邏輯作為政治邏輯的衍生品，通過區(qū)域化黨建緩解條塊矛盾等體制弊病，而最終落腳點都在于提高服務(wù)群眾能力以強化黨的執(zhí)政合法性。而且，黨建引領(lǐng)的邏輯在基層治理中已呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化特質(zhì)，體現(xiàn)出“人民至上”的價值本位優(yōu)勢、“尊重規(guī)律”的制度賦能優(yōu)勢、政治領(lǐng)航的組織動員優(yōu)勢、“干部當(dāng)先”的頭雁示范優(yōu)勢。

黨建引領(lǐng)是中國基層治理的最大優(yōu)勢與顯著特征，這是黨的社會革命歷史使命、黨的自我革命鮮明品格、黨群關(guān)系同心圓的社會結(jié)構(gòu)、應(yīng)對個體化社會發(fā)展趨勢及其挑戰(zhàn)決定的，具有重要的現(xiàn)實意義和時代價值。一方面，轉(zhuǎn)型社會要求執(zhí)政黨變革管理機制和方式。社會的去組織化會導(dǎo)致基層社會多呈現(xiàn)一盤散沙狀態(tài)，社會信任衰減引發(fā)社會動員困境、形塑作用失靈導(dǎo)致行為引導(dǎo)成效不彰、參與網(wǎng)絡(luò)缺失降低主體互動水平。在當(dāng)下中國社會情境下，把居民組織起來，需要依托政黨權(quán)威，以整合社會資源。另一方面，把黨建的工作重心向基層轉(zhuǎn)移是重大政治舉措，是新時代黨建的價值取向與制度安排，為推進基層黨建、鞏固黨的組織開辟了廣闊空間，將決定我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前途。黨建引領(lǐng)基層治理是執(zhí)政黨通過組織建設(shè)對自身執(zhí)政基礎(chǔ)、政府治理能力和社會的組織性的全方位加固，從嚴密組織體系、健全組織功能、改進工作方式和活動方式以及凝聚價值共識等方面，增強了黨和基層社會的聯(lián)系。

黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、社會整合、文化導(dǎo)向與服務(wù)保障等功能，統(tǒng)籌與平衡基層黨組織的管理功能、密切聯(lián)系群眾功能、服務(wù)功能與基層治理功能，推動社會治理價值理念創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)功能創(chuàng)新、組織體系創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新，可以增強黨的長期執(zhí)政能力，在治理實踐中教育黨員、錘煉黨組織，提高治理能力并建構(gòu)社會秩序。

(二) 以政黨與社會關(guān)系為中心的結(jié)構(gòu)—關(guān)系視角

一些學(xué)者從中觀視角解釋黨建引領(lǐng)基層治理中的政黨與社會關(guān)系，主張超越國家—社會二元范式，將政黨在基層治理中的狀態(tài)從“脫嵌”和“懸浮”帶向“回歸”和“嵌入”。這些研究主要從黨建引領(lǐng)基層治理的實踐田野中提練出中層概念，解釋黨建引領(lǐng)基層治理實踐中的政黨與社會關(guān)系。比較有代表性的觀點有政黨創(chuàng)制社會、政黨激活社會、政黨嵌入社會、政黨整合社會、政黨為社會治理劃界等。

1.政黨創(chuàng)制或激活社會

持“政黨創(chuàng)制社會”觀點者認為，中國基層社會治理轉(zhuǎn)型的本土邏輯是寓管理于社會創(chuàng)制之中。城市社區(qū)黨建兼具政治建設(shè)與社會構(gòu)建雙重性，發(fā)揮了主體補位和社會建構(gòu)的功能，投射了黨二次構(gòu)建社會的意志。在社會力量薄弱的條件下，國家既創(chuàng)造社會伙伴，又使其運行在制度框架內(nèi)，將國家偏好與社會偏好橋接為一個連續(xù)體，增強其合法性與自主性。

但持激活論觀點者認為，“先有社會后有政黨”，因而是政黨激活社會而非創(chuàng)制社會。社區(qū)黨組織通過規(guī)則制定和組織觀念塑造，以再組織化機制將原先隱蔽的社會力量激活。基層黨建以新發(fā)展階段城市社區(qū)治理的社會基礎(chǔ)為前提條件，而政黨介入與社會對接后，轉(zhuǎn)變了社區(qū)治理模式，又對社會基礎(chǔ)進行再造，因而社會與政黨的互動按“黨組織建設(shè)-黨與社會對接-治理模式轉(zhuǎn)變-社會基礎(chǔ)再造”的邏輯順序發(fā)展。

2.政黨嵌入并整合社會

持嵌入論或整合論的學(xué)者們認為，黨建引領(lǐng)基層治理主要體現(xiàn)為政黨通過利益聚合、組織構(gòu)建和價值塑造等方式，將散居于社區(qū)內(nèi)的個人、家庭和其他社會主體整合成為相互依存、富有共識、有能力展開集體行動的有機共同體的過程，事實上蘊含著從“社區(qū)生活共同體營造”到“社區(qū)治理共同體構(gòu)建”的實踐邏輯。主體方面，黨為基層社會中不同主體構(gòu)建行動舞臺，以“柔性化”方式重新吸納社會空間中的組織和個體進入基層治理場域，走出傳統(tǒng)的機械“說教”模式，以超越“科層化”運作機制實現(xiàn)黨組織的“有效在場”。功能與機制方面，黨主要從組織嵌入、價值引領(lǐng)、資源整合三個維度引領(lǐng)基層社會，運用黨建的空間塑造功能推動組織整合、黨建的政治引領(lǐng)功能促進價值整合、黨建的社會動員功能助推社會建構(gòu)。對象方面，以政治議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為支撐，從利益、結(jié)構(gòu)和價值等方面向外整合社會；向內(nèi)整合行政資源，增強基層黨組織對于各級行政力量的滲透；向下整合群眾，加強基層黨組織與廣大群眾的融入。

學(xué)者們還提出了“政黨統(tǒng)合”“開放式黨建”“嵌入式黨建”“服務(wù)型黨建”“參與式黨建”“實踐型黨建”“全域黨建”“組織吸納社會”等概念，倡導(dǎo)構(gòu)建“黨社雙向開放”的組織結(jié)構(gòu)，打造“黨政強、社會強”的均衡型基層治理結(jié)構(gòu)，將黨建寓于基層治理之中，實現(xiàn)社會整合。

3.政黨為社會治理劃界

當(dāng)下中國城市社區(qū)治理格局的再生產(chǎn)，強調(diào)由黨直接劃定紅線，明確紅線所在的政治化邏輯；又力圖調(diào)整治理邊界的行政化邏輯，在紅線以內(nèi)實現(xiàn)基層社會的多主體共治，兩方面的整合協(xié)調(diào)構(gòu)成城市基層社區(qū)的治理新格局，形成一種政黨在場下的新的國家-社會關(guān)系。黨建引領(lǐng)的政治邏輯、治理重心下移的管理(行政)邏輯、選擇性參與的生活邏輯共同交織，生產(chǎn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下集“政治、服務(wù)(行政)、社會”功能于一體的社區(qū)復(fù)合體，政治秩序邏輯統(tǒng)領(lǐng)管理邏輯與生活邏輯，居民更多地在個體生活界面活動。

4.社會向政黨靠攏

在社會組織中，政黨統(tǒng)合創(chuàng)造了以政治表現(xiàn)為標準的社會組織評價體系，并通過建立資源渠道和創(chuàng)造政治吸納兩個機制進行獎勵，賦予表現(xiàn)優(yōu)秀的社會組織領(lǐng)導(dǎo)人政治身份，造就了大量社會組織競爭核心圈位置，使基層社會組織產(chǎn)生了向體制主動靠攏的變化。在城市社區(qū)中，黨建引領(lǐng)從治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、治理功能整合、動員路徑創(chuàng)新、動員主體培育四方面形成居民參與的長效機制，結(jié)構(gòu)上嵌入，將支部建在單位居民區(qū)，使社區(qū)治理邊界與熟人社會邊界重合，而社區(qū)黨委通過賦予支部書記推薦和考核居民組長和樓棟長的權(quán)力，強化了支部書記對積極分子的組織和動員能力；黨支部的管理和服務(wù)對象由黨員群體擴大為支部所有居民，職能由政治職能擴大至社會等職能；路徑上實現(xiàn)黨員與群眾、政治與情感的雙重動員；主體上采取黨員老帶新，干部帶群眾的傳幫帶機制，從而重建了個體與國家之間的社會聯(lián)結(jié)。

(三) 以基層治理現(xiàn)代化為議題的事件—過程視角

黨的十八大以來，黨建引領(lǐng)基層治理逐漸成為基層治理創(chuàng)新的主流。各地推進系統(tǒng)化基層黨建創(chuàng)新，以價值引領(lǐng)為政治本色，以體系重塑、平臺再造、方法變革等內(nèi)容為重點突破口，以技術(shù)融合為時代特色，實現(xiàn)黨建對基層社會治理的重塑。受黨建引領(lǐng)基層治理的實踐熱潮吸引，一大批學(xué)者扎根田野，以案例研究等實證方法，展開黨建引領(lǐng)基層治理的事件—過程研究，尋找中間變量，解開績效生產(chǎn)的機制和邏輯鏈條，梳理地方治理中黨建引領(lǐng)何以協(xié)調(diào)國家機關(guān)體系、何以破解碎片化治理困局、何以整合多元主體以及何以調(diào)適國家與社會關(guān)系，將當(dāng)代中國地方治理現(xiàn)代化的本土經(jīng)驗提升為中國地方治理的理論貢獻，致力于解釋并探索一條平衡活力與秩序的中國式基層治理現(xiàn)代化道路。

治理邏輯方面，學(xué)者們認為，黨建引領(lǐng)基層治理不只是頂層制度設(shè)計的產(chǎn)物，而是基層在長期摸索和應(yīng)對挑戰(zhàn)時形成的一系列做法。黨建是對行政治理進行補充、校正和超越，以解決行政化治理的碎片化、封閉化、形式主義等固有弊端，而非簡單替代，具有使命擔(dān)當(dāng)、整合主義和回應(yīng)社會的核心特質(zhì)。黨建邏輯把控方向、價值引領(lǐng)、以身作則，而治理邏輯以效率為追求，具有風(fēng)險規(guī)避、事本主義和專業(yè)治理的核心特征。

治理主體與結(jié)構(gòu)方面，黨建引領(lǐng)基層治理，將組織內(nèi)部分割的條塊力量與外部碎片化的多元治理主體整合起來共同開展基層社會治理。在縱向維度，重構(gòu)縱向府際關(guān)系，從以條援塊、柔性結(jié)構(gòu)、向下增能等方面，以區(qū)域黨建實現(xiàn)條塊合作，以柔性黨建提高組織結(jié)構(gòu)彈性，夯實基層黨組織力量、激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、鼓勵基層治理創(chuàng)新，實現(xiàn)治理重心下移，彌補科層制條塊分割、結(jié)構(gòu)僵化、動力不足等弊病。在橫向維度，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，吸納社會力量、市場力量參與基層治理，重構(gòu)社會治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)治理主體的一核多元。

治理對象與治理方式方面，黨建引領(lǐng)基層治理，踐行黨的群眾路線，以簡約治理、協(xié)商治理、價值治理、情感治理等方式，使治理對象主體化，感召帶動群眾，將黨的價值目標內(nèi)化為群眾的自覺行動。一方面，采取簡約治理、統(tǒng)合治理等方式，深入群眾、發(fā)動群眾，把群眾納入治理體系中來，使治理對象主體化，發(fā)揮群眾力量，降低組織運行成本，提高治理效能；另一方面，以價值治理與情感治理，感召動員群眾，把使命型政黨的價值目標融入到基層治理之中，以自治德治法治相融合的方式實現(xiàn)共同的善治目標。

治理模式與類型方面，黨建引領(lǐng)基層治理在不同類型的社區(qū)呈現(xiàn)出不同的引領(lǐng)模式。有學(xué)者將社區(qū)分類為商品房社區(qū)、回遷戶或城中村等過渡型社區(qū)以及脫胎于單位制的老舊社區(qū)，并從老舊社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理個案中提練一種政黨整合型的現(xiàn)代熟人社區(qū)治理模式。也有學(xué)者將黨建引領(lǐng)基層治理的實踐探索，歸納為價值引領(lǐng)式治理、平臺搭建式治理、資源整合式治理、機制保障式治理等四種類型。

二、研究熱點：基層治理現(xiàn)代化議題的本土經(jīng)驗研究

在對諸多案例進行分析解釋后，基于本土經(jīng)驗的事件-過程視角研究出現(xiàn)某種意義上的理論自覺。一方面，黨建在基層治理研究中的價值凸顯。學(xué)者們更加認同，研究中國基層治理離不開黨建，或者說，黨建引領(lǐng)是中國基層治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵常量。另一方面，學(xué)者們將黨建引領(lǐng)基層治理與公共管理的經(jīng)典理論進行對話，捕捉到中國基層治理的特殊性以及黨建引領(lǐng)這個關(guān)鍵常量的表現(xiàn)方式，從而對相關(guān)理論進行修正或提出新的理論框架。

(一) 治理價值與情感：使命型政黨的價值感召

黨建引領(lǐng)基層治理，依托政黨權(quán)威，從價值感召、行動倡導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)等方面著力，通過政策宣講、政治宣傳、示范帶動、浸潤濡化等手段，以紅色管家、紅色物業(yè)、紅色網(wǎng)絡(luò)、三治融合等模式為載體，將政黨價值與傳統(tǒng)道德文化、共同體情感等融入基層治理過程，以政黨價值駕馭科層制的形式理性。

第一，依托政黨權(quán)威，嵌入政黨價值。一是政黨價值嵌入社區(qū)空間?；鶎狱h組織以建構(gòu)新黨建空間的形式嵌入基層治理場域，改造基層社會的公共空間，將政黨價值滲入日常社會生活。以黨群服務(wù)中心、城市驛站、紅色會客廳等為切入點，建立集黨建展示、黨建業(yè)務(wù)、黨群服務(wù)、學(xué)習(xí)生活等一體化的空間形態(tài)，以空間整合、聯(lián)動、延伸、擴展機制，成為凝聚基層社會治理共識、搭建多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)、推動精細化治理、拓展公共服務(wù)的有效空間載體。二是政黨價值嵌入業(yè)委會等社會組織與物業(yè)等市場組織之中。有學(xué)者分析全國7個紅色業(yè)委會實踐案例發(fā)現(xiàn)，中國社會治理制度情境下，基層黨組織通過規(guī)則設(shè)計和獎懲機制、組織嵌入與人員選擇機制、黨建精神融入和黨員典型示范機制將業(yè)主組織納入政黨主導(dǎo)的體制框架中，重塑了業(yè)主組織的合法性。

第二，把政黨價值與傳統(tǒng)道德文化、共同體情感相融合。如，溫州以黨建引領(lǐng)構(gòu)建立體的新德治模式，通過慈善文化潤人心完成道德約束、通過榜樣力量化德行實現(xiàn)道德施教、通過公益服務(wù)安鄰里主導(dǎo)道德建構(gòu)?！皸鳂蚪?jīng)驗”創(chuàng)新性實踐，也體現(xiàn)政黨價值的嵌入邏輯，表現(xiàn)為構(gòu)建國家權(quán)威主導(dǎo)下的多元基層治理體系、發(fā)揮社會主義核心價值觀的輻射與濡化功能、以及培育穩(wěn)定持續(xù)的利益調(diào)節(jié)與發(fā)展動力機制三方面。黨建引領(lǐng)基層治理中的情感維度也受到了一定關(guān)注。一方面，基層黨組織努力培育、觸發(fā)社區(qū)或村落的共同體情感，將共同體情感與政黨價值相融合，使之成為基層治理的潤滑劑；另一方面，要求黨員干部用好情感治理工具。基層治理需要通過行動骨干投入時間和情感協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，以情感治理控制內(nèi)部行為的負外部性。

(二) 治理主體與結(jié)構(gòu)：多層次整合與彈性化結(jié)構(gòu)

治理主體與結(jié)構(gòu)方面，現(xiàn)有研究重點關(guān)注了黨建引領(lǐng)對多元治理主體的多層次整合，發(fā)現(xiàn)黨建引領(lǐng)何以超越或彌補科層制弊病，在基層治理實踐中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。學(xué)者們借用元治理、整體性治理等概念，解釋黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)部多層級整合邏輯；以網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理等概念，解釋黨建引領(lǐng)基層治理的外部多主體整合邏輯。

黨建引領(lǐng)基層治理蘊含了跨組織協(xié)調(diào)、為流動社會搭建治理網(wǎng)絡(luò)、推動治理共同體成長等制度要素，在基層治理實踐場域形成了一種強調(diào)政黨引領(lǐng)的超行政治理模式。執(zhí)政黨通過發(fā)揮政黨的組織和政治優(yōu)勢，依托政黨的政治整合功能和社會整合功能，促進治理與服務(wù)的有效融合，推動了治理主體的跨組織協(xié)同、治理價值的共識維護以及治理權(quán)威的社會化建構(gòu)。

1.縱向整合：科層動員整合條塊力量

縱向整合在實踐中主要表現(xiàn)為區(qū)域化黨建這一模式。區(qū)域化黨建通過科層動員把黨員下沉到社區(qū)，責(zé)任壓實到黨員，在屬地雙重管理邏輯下，將條線的資源及其相應(yīng)的資源調(diào)配權(quán)力逆流到基層社會單元，“條條”支援“塊塊”，“塊塊”在某種程度上掌握了逆向調(diào)度“條條”的權(quán)力，促進了條塊整合。

關(guān)于區(qū)域化黨建的大量案例研究發(fā)現(xiàn)，基層黨組織通過把區(qū)域內(nèi)的各類企事業(yè)單位、社會團體和黨員組織起來，協(xié)調(diào)溝通區(qū)域內(nèi)的各類社會單元，從而推動基層黨組織建設(shè)與社會治理相互促進；通過民主集中制、“雙報到”、黨群同心圓等機制，凸顯了黨組織及黨員作為獨特的政治行動者的內(nèi)在優(yōu)勢。如，浙江金華市“紅色網(wǎng)格”，把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”管理，落實黨員網(wǎng)格責(zé)任制，提高“基層黨建+社會治理”能力。

2.層級彈性：柔性黨建緩解組織結(jié)構(gòu)僵化

相較于政府行政組織，基層黨組織在結(jié)構(gòu)上更加靈活，可以根據(jù)基層社會事務(wù)的性質(zhì)與密度靈活調(diào)整黨組織的設(shè)置，克服科層制的結(jié)構(gòu)剛性矛盾。轉(zhuǎn)型社會，由于人口的快速流動與治理重心的快速變化，基層治理事務(wù)也隨之發(fā)生變化，經(jīng)常出現(xiàn)組織資源與治理事務(wù)匹配性不足的矛盾。基層黨組織則通過在事務(wù)密集地區(qū)柔性增設(shè)黨組、黨支部或黨小組，以及設(shè)置臨時黨支部或黨小組的方式，緩解基層治理事務(wù)與組織資源不匹配的矛盾。如，為應(yīng)對新時期基層事務(wù)劇增矛盾，加強區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟聯(lián)村發(fā)展，某省Z鎮(zhèn)在鎮(zhèn)黨委與91個行政村之間設(shè)立6個黨建示范區(qū)，以區(qū)域化黨建的方式重塑組織結(jié)構(gòu)、以黨員聯(lián)戶的方式激活聯(lián)系群眾的組織過程、以治理導(dǎo)向再造黨建嵌入鄉(xiāng)村治理的組織路徑，最終使黨建成為轉(zhuǎn)型期國家與社會互動的黏合劑。某鎮(zhèn)下沉黨建重心，將黨小組建在村民組上，通過加強黨小組建設(shè)、構(gòu)建黨建活動陣地、加強黨員隊伍建設(shè)，提高了基層黨組織建設(shè)，以組織嵌入與空間吸納的方式實現(xiàn)了基層黨組織的“實際在場”，有效解決了黨組織在鄉(xiāng)村社會中的虛化、弱化與邊緣化等問題。

3.橫向整合：政治動員重構(gòu)治理網(wǎng)絡(luò)

從橫向上看，黨建引領(lǐng)基層治理推動了社會、市場等多元治理主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商合作，重構(gòu)了基層治理網(wǎng)絡(luò)，推動了社會治理共同體的成長。

有學(xué)者將黨建引領(lǐng)基層治理的統(tǒng)合治理模式視為網(wǎng)絡(luò)治理的中國實現(xiàn)形態(tài)。黨建引領(lǐng)基層治理，借助“黨委統(tǒng)籌的項目制”“基層黨組織體系擴展”“黨員骨干下沉”等機制重塑基層社會，并拓展復(fù)雜治理的能力。這種治理模式具有網(wǎng)絡(luò)治理的基本要素，強調(diào)構(gòu)建多元組織關(guān)系以及組織之間的協(xié)作，但其核心是黨組織融入治理過程，以黨組織能力的強化來統(tǒng)合基層社會，通過內(nèi)生化的體制能力激活社會自身的自我調(diào)節(jié)和運轉(zhuǎn)能力。也有學(xué)者認為，黨建引領(lǐng)基層治理與元治理理論相契合。社區(qū)治理實踐中，黨組織將多方主體整合起來，重構(gòu)出一核多元的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其中，中國共產(chǎn)黨是唯一領(lǐng)導(dǎo)核心，政府是主導(dǎo)力量，社區(qū)居委會是關(guān)鍵依托、社區(qū)社會組織是能動力量、駐區(qū)單位是重要支撐、社區(qū)居民是堅實基礎(chǔ)。

(三) 治理過程與方式：簡約治理、協(xié)商治理

黨建引領(lǐng)基層治理的治理方式上，有諸如簡約治理、協(xié)商治理等解釋框架。鄉(xiāng)村治理中，黨建引領(lǐng)基層治理體現(xiàn)出簡約治理的邏輯。處于國家與鄉(xiāng)村社會“結(jié)合點”的基層黨組織通過“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和“統(tǒng)分結(jié)合”等非科層化治理方式，低成本、高效率地實現(xiàn)其“承上啟下”功能，塑造了中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的獨特內(nèi)涵。城市社區(qū)治理中，黨建引領(lǐng)基層治理遵循了低成本撬動機制。黨建引領(lǐng)進入小區(qū)，縮小基層群眾自治的單元，降低了群眾自治的規(guī)模成本；黨組織運用意識形態(tài)和紀律約束，發(fā)揮黨員兼具組織成員與居民雙重身份的優(yōu)勢，撬動社區(qū)社會建設(shè)，降低了群眾自治的組織成本。

協(xié)商治理則是實現(xiàn)社會整合的一種方式。如，都江堰市依托村莊內(nèi)生的村民議事組織和協(xié)商傳統(tǒng)，通過黨社協(xié)商的統(tǒng)合策略構(gòu)建基于村民議事會和小組議事會的雙層協(xié)商制度，有效激活村莊協(xié)商治理機制；通過對鄉(xiāng)村“兩新”組織的政治吸納、對散居院落和聚居社區(qū)的組織嵌入，實現(xiàn)黨組織網(wǎng)絡(luò)對鄉(xiāng)村新興治理主體和鄉(xiāng)村社會的的縱橫全覆蓋；治理網(wǎng)絡(luò)的橫向擴張與縱向重塑以及雙層協(xié)商機制的激活，形成黨建統(tǒng)合創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的基本運行機制。

(四) 治理動力：向基層增能，推動治理創(chuàng)新

黨建引領(lǐng)基層治理的總體趨勢是構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，治理重心下移基層、資源和服務(wù)下沉社區(qū)、職責(zé)和權(quán)力下放街道；基本形態(tài)是黨組織掛帥形成組織間的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，把基層黨建、社會治理、公共服務(wù)融為一體；內(nèi)在動力是黨的政治引領(lǐng)、組織、能力引領(lǐng)和機制引領(lǐng)的能力。而基層黨建也為解決基層治理問題提供超常規(guī)的動力。

一是提高組織能力，增強內(nèi)生動力。中國共產(chǎn)黨是一種迥異于西方“選舉型政黨”的“使命型政黨”，具有對偉大使命的明確認知與自覺擔(dān)當(dāng),對人民群眾的價值承諾與倫理關(guān)切，對黨性修養(yǎng)的高度強調(diào)與典型示范等特點。從這個意義上，黨建引領(lǐng)能為基層治理提供源源不竭的精神動力?；鶎狱h組織通過多種方式增強這種精神動力，如，深圳市寶安區(qū)從組織凝聚力、政治領(lǐng)導(dǎo)力、模范帶動力、動員號召力四個維度，將基層黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，提高服務(wù)能力。

二是政治動員與組織激勵，為治理創(chuàng)新提供動力?；鶎又卫淼募夹g(shù)平臺創(chuàng)新或流程再造，某種意義上是對原有的科層運作程序進行換軌，需要黨建引領(lǐng)的超越性力量推動執(zhí)行，為治理創(chuàng)新以及新機制的推行提供動力。如，北京“吹哨報到”與“接訴即辦”等機制，之所以能持續(xù)并通過政策試點上升為全局性的改革，秘訣就是“黨建引領(lǐng)”，集中表現(xiàn)為持久的創(chuàng)新引領(lǐng)力、強大的組織動員力、有效的紀律約束力和及時的制度推動力。

三、實踐問題：黨建引領(lǐng)基層治理的問題與對策

盡管黨建引領(lǐng)基層治理有彌補科層制缺陷的諸多潛能，但學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)基層治理在實踐中存在諸多問題，并提出了對策建議。

(一) 存在的問題

黨建引領(lǐng)基層治理在實踐中仍然存在各種問題，主要表現(xiàn)在黨建工作的形式化、基層治理的單向度化等方面。

1.黨建工作形式化

學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，有些地方實踐中存在著黨建引領(lǐng)與基層治理脫節(jié)的現(xiàn)象。

一是引領(lǐng)功能定位不準，導(dǎo)致黨建脫離群眾。引領(lǐng)價值與結(jié)構(gòu)存在黨政與社會力量失衡問題，主流價值與其他主體價值理念之間的張力依然存在，有的地方社會參與度和參與積極性不高，存在脫離群眾的現(xiàn)象。

二是引領(lǐng)方式形式化，產(chǎn)生形式主義、內(nèi)卷化等現(xiàn)象。實踐中存在把以黨務(wù)工作當(dāng)作黨建全部工作的現(xiàn)象，痕跡管理取代群眾工作。一項基于17個副省級城市社區(qū)治理實踐的研究發(fā)現(xiàn)，一些地方的社區(qū)黨建工作浮在面上，盒子檔案一大堆，難以深入群眾生活解決實際問題；有的停留在口號層面，既缺乏組織載體，又缺乏場地和經(jīng)費支持；還有的缺乏邊界，參與具體事務(wù)過多，不堪重負；一些新小區(qū)“隱形黨員”“口袋黨員”多，老舊小區(qū)的組織活動缺乏吸引力，等等。

2.基層治理單向度化

黨建引領(lǐng)泛化，導(dǎo)致政府治理窄化、公眾參與空間萎縮。組織架構(gòu)的聯(lián)誼性導(dǎo)致制度疲軟、行政推動導(dǎo)致執(zhí)行受阻，表現(xiàn)為合作機制下的黨建工作責(zé)任回流、黨建工作全速發(fā)展下的虛假創(chuàng)新、黨建參與主體積極響應(yīng)下的個體疏離等。

有些地方存在治理主體單一化的現(xiàn)象。在有些地方，黨建引領(lǐng)被泛化為“全面替代”，干了很多不該干也干不好的事，使原有的行政治理體系“退出一線”，干擾了行政資源的合理配置，基層黨組織和黨員對于基層治理的問題“親自動手，全包全攬”，使理應(yīng)由各方參與、居民共治的社區(qū)建設(shè)變成了“黨員干、群眾看”的局面，社會組織、公眾的參與空間萎縮。

有些地方存在治理手段單一化的現(xiàn)象。單一治理主體采取理念滲透、組織滲透、程序滲透和服務(wù)滲透等多種路徑持續(xù)將影響下移，而基層出于考評壓力，泛化使用行政手段，使基層社會治理陷入行政有效而治理無效的危機之中。

(二) 改進的建議

要避免基層黨建和基層治理兩張皮，就要在融合上想辦法。融合是一個雙向互動的過程。黨建方面，需厘清黨建引領(lǐng)的功能邊界，做到黨建引領(lǐng)不越位不錯位不缺位，優(yōu)化黨建引領(lǐng)的平臺、制度與機制，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)的技術(shù)；基層治理方面，創(chuàng)新踐行群眾路線的路徑方式，凝聚價值共識，激活多元主體共治。

1.堅持黨建引領(lǐng)，凝聚價值共識

黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理效能仍需從強化方向引領(lǐng)、激發(fā)并整合廣大黨員的主觀動能、深化與社會各類主體的互動合作、優(yōu)化服務(wù)等方面付諸具體舉措，對社會治理的結(jié)構(gòu)、議題、績效和過程產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

一是凝聚價值共識。牢固樹立黨建引領(lǐng)理念，從政治引領(lǐng)、價值引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、法治引領(lǐng)等四個方面著手，通過塑造典型、樹立標桿、模范引領(lǐng)、主題教育等手段，強化價值認同，把社會主義核心價值融入到基層社會生活中，構(gòu)建文化包容整合機制。

二是加強組織建設(shè)。健全基層治理體系，完善黨領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治組織的制度。明確各級黨組織在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和協(xié)同合作，構(gòu)建分類明晰、責(zé)任明確、易于操作的制度體系，將各類治理主體聯(lián)系到一起。強化人才保障、資金投入、考核評價等制度，充分發(fā)揮黨員干部的模范作用，促進干部黨員能力提升，形塑普通黨員政治認同，提高普通群眾動員能力。

三是加強作風(fēng)建設(shè)。常態(tài)化推進黨的作風(fēng)建設(shè)，營造擔(dān)當(dāng)實干、風(fēng)清氣正的基層治理文化。堅持問題導(dǎo)向，將自上而下的黨建任務(wù)考核轉(zhuǎn)向以治理實效來檢驗黨建成果，構(gòu)建一種具有可控性、可調(diào)適性、網(wǎng)絡(luò)化的 “黨政嵌入式韌性治理”模式，在黨政嵌入與簡約治理之間維系動態(tài)平衡。

2.堅持人民至上，踐行群眾路線

堅持“以人民為中心”的治理理念，加強民主協(xié)商，培育社會力量，促進公眾參與，充分發(fā)揮群眾力量，構(gòu)建一核多元的治理共同體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

一是加強民主協(xié)商，促進公眾參與。明確民主議事協(xié)商的主體、程序和范圍，構(gòu)建民主協(xié)商體系，切實解決治理重難點問題。設(shè)立監(jiān)督機制，暢通監(jiān)督渠道，使公眾能夠及時高效表達利益訴求、監(jiān)督違規(guī)行為。強化基層黨建的政治功能和利益整合功能，利用黨員血緣、地緣和業(yè)緣等社會資源的優(yōu)勢，發(fā)動群眾積極參與鄉(xiāng)村政治，并以“黨員包戶”“黨建服務(wù)站”“黨建同心圓”等工作機制實現(xiàn)黨建聯(lián)系群眾的常態(tài)化和制度化。

二是培育社會力量，構(gòu)建治理共同體。有學(xué)者認為，應(yīng)賦權(quán)基層，構(gòu)建社會力量聯(lián)通政府和百姓的閉合網(wǎng)絡(luò)，形成協(xié)同共治的內(nèi)生動力。進一步推動社區(qū)治理單元下沉至小區(qū)層面，尤其要注重激活社區(qū)精英群體，實現(xiàn)從營造社區(qū)生活共同體向構(gòu)建社區(qū)治理共同體的邁進。

3.厘清功能邊界，掌舵而非劃槳

明確黨建引領(lǐng)的功能邊界，處理好黨建引領(lǐng)與政府管理、黨建引領(lǐng)與社會共治、黨建引領(lǐng)與法治保障的關(guān)系?；鶎狱h委要在把方向、謀大局、定政策、促協(xié)調(diào)等方面下功夫，不能隨意代替其他治理主體發(fā)揮作用，政府要在自身職責(zé)體系上承擔(dān)其使命，行使好城市管理、社會治理和公共服務(wù)等職責(zé)，市場要在競爭性物品和服務(wù)提供上發(fā)揮作用，社會組織要在公共物品和公共服務(wù)提供上下功夫，而居民要擁有自治的權(quán)力，承擔(dān)公民責(zé)任。

一是處理好黨建引領(lǐng)與政府管理的關(guān)系。體制改革的難點突破、機制創(chuàng)新的平臺建設(shè)、整體推進的法治保障、改革創(chuàng)新的宏觀把握等突破性、創(chuàng)新性、跨越性、整體性的超常規(guī)工作需要黨建引領(lǐng)，而常規(guī)工作則應(yīng)由政府日常管理。在依法依規(guī)厘清黨建引領(lǐng)邊界的基礎(chǔ)上，不越位、不錯位、不缺位，發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)優(yōu)勢、組織引領(lǐng)優(yōu)勢和價值引領(lǐng)優(yōu)勢，在輿論引導(dǎo)、凝聚共識、整合資源、搭建平臺、提供政治保障、培育社會組織等方面發(fā)揮總攬全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，凝聚基層治理的整體合力。

二是處理好黨建引領(lǐng)與社區(qū)共治的關(guān)系。黨組織要樹立“組織該做的事絕不推諉、群眾能管的事絕不包辦、社會可做的事絕不越權(quán)”的理念，厘清社區(qū)治理職權(quán)、加強社區(qū)居民自治、激發(fā)社會組織活力，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范引導(dǎo)、組織動員、支持服務(wù)、凝聚骨干等方式，平衡秩序與活力之間的關(guān)系。遵循社區(qū)自主性原則，根據(jù)群眾需求與參與度差異，探索分類引領(lǐng)方式。

三是處理好黨建引領(lǐng)與法治保障的關(guān)系。 黨建要為法治保障發(fā)揮引領(lǐng)作用。發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，平衡管理與服務(wù)職能，依法設(shè)置、轉(zhuǎn)變、履行政府職能，以基層黨建的組織優(yōu)勢實現(xiàn)法治資源的縱向銜接，以法治標尺的橫向聯(lián)通實現(xiàn)基層黨建的合法化。法治的核心是依法治權(quán)，在實際工作中，既不能搞權(quán)大于法，也絕不能搞違法創(chuàng)新；既要把權(quán)力關(guān)進法治的籠子里，同時也要勇于創(chuàng)新，有所作為，提升基層黨組織的權(quán)力規(guī)范運行，提高黨員干部的依法辦事能力、決策能力、管理能力、服務(wù)能力。

4.優(yōu)化治理方式，促進德治、法治、自治融合

在實踐中創(chuàng)新治理平臺與治理方式，完善黨組織引領(lǐng)、群眾訴求表達、社會治理推進等機制，促進德治、法治、自治融合。

從機制上，實現(xiàn)德治、法治、自治的集成治理。不僅要明確“分”的邏輯，即注重黨建在基層自治、法治和德治領(lǐng)域的引領(lǐng)機制，而且要通過補位、整合、調(diào)控等機制構(gòu)建實現(xiàn)自治、法治和德治的融匯集成，即以“合”的邏輯促進基層治理體系的結(jié)構(gòu)性均衡。建立黨建引領(lǐng)的社區(qū)自治聯(lián)動機制、社區(qū)資源整合機制、社區(qū)共治協(xié)商機制，加大外部資源引入力度、加強內(nèi)部資源的流動和互補、實行資源的精準化供給。

從技術(shù)上，推動智能化治理。充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)帶動作用，通過“黨建+數(shù)據(jù)平臺”“黨建+問題導(dǎo)向”“黨建+網(wǎng)格聯(lián)動”的有效探索，促進基層治理理念意識、體系格局、機制體制、環(huán)境技術(shù)、行動規(guī)范等由“傳統(tǒng)粗放管理”向“現(xiàn)代精細治理”轉(zhuǎn)換。

四、研究展望：探索基層治理現(xiàn)代化的中國路徑

黨建引領(lǐng)基層治理研究已經(jīng)取得了較為豐碩的成果，從價值-功能、結(jié)構(gòu)-關(guān)系、事件-過程等相互關(guān)聯(lián)的三個視角建構(gòu)起了研究框架，充分討論了黨建引領(lǐng)基層治理實踐中存在的問題，提出了有針對性的對策建議。但研究尚有不足。價值維度的研究敘事宏大，缺少故事細節(jié)、欠缺經(jīng)驗質(zhì)感，更多是對政黨以新形式再入場的必要性的反復(fù)強調(diào)。結(jié)構(gòu)-關(guān)系維度的研究，對政黨在基層社會的在場形式與結(jié)果進行了解釋，事實上，中國共產(chǎn)黨一直是一個扎根于基層的政黨，以各種方式與基層社會保持著聯(lián)系，采用哪些工具、如何在場且如何實現(xiàn)更好地在場？這些具體問題更需要受到關(guān)注。事件-過程維度的研究，也存在某種程度上的話語空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有以某個樣板案例為證據(jù)來放大整個黨建引領(lǐng)基層治理機制有效性的嫌疑，仍然需要將黨建引領(lǐng)基層治理研究再具體化，案例選擇再普遍化，對更多非樣板社區(qū)進行調(diào)查。更重要的是，需從基層治理現(xiàn)代化的時代背景與視角對黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)象進行理論反思。

未來可從理論提升、政策過程、治理工具等方面入手，探索基層治理現(xiàn)代化的中國模式，解釋新時代黨的群眾路線的踐行過程，分析黨建引領(lǐng)基層治理的工具組合及其有效性。

(一) 探索基層治理現(xiàn)代化的中國路徑

在某種意義上，經(jīng)典的科層制理論、整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論等都不足以解釋黨建引領(lǐng)基層治理的經(jīng)驗現(xiàn)象。相較于科層制的形式理性特征，它強調(diào)使命型政黨的價值追求和黨員干部的擔(dān)當(dāng)精神；相較于網(wǎng)絡(luò)治理中的多元主體平等共治，它更強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的主張；相較于整體性治理理論或協(xié)同治理理論的集中整合邏輯，它在鄉(xiāng)村治理過程中又體現(xiàn)出簡約治理的行動邏輯，且要求在治理過程中對內(nèi)堅持民主集中制，對外開展基層民主協(xié)商、踐行群眾路線等等。

從基于本土經(jīng)驗的事件-過程視角的研究文獻中可以發(fā)現(xiàn)，黨建引領(lǐng)基層治理，在價值維度上突出使命型政黨的擔(dān)當(dāng)精神、吸納優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，重視基層治理過程中的政黨價值嵌入；在結(jié)構(gòu)維度上，具有多層次整合的顯著特征，黨建引領(lǐng)縱向科層動員以整合條塊資源、彈性化層級結(jié)構(gòu)，橫向政治動員以吸納多元治理主體，形成一核多元的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；在治理方式上，遵循低成本撬動機制，體現(xiàn)出簡約治理的邏輯，采取協(xié)商治理等多種方式綜合施策；在治理動力上，依托壓力型體制的動力機制，激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，為基層增能賦權(quán)。

將經(jīng)典的科層制等理論與這些對黨建引領(lǐng)基層治理經(jīng)驗現(xiàn)象的梳理歸納進行對比，可以發(fā)現(xiàn)中國基層治理現(xiàn)代化的某種獨特性，從而在本土經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)展出理論，探索歸納一種基層治理現(xiàn)代化的中國路徑。

(二) 解釋新時代黨的群眾路線的踐行過程

從新時代黨的群眾路線視角對黨建引領(lǐng)基層治理的執(zhí)行過程進行解釋。從黨的群眾路線的視角，組織整合、價值感召、流程與空間再造，是一個制度化踐行群眾路線的來去過程。組織整合，即各級黨員下沉到社區(qū)，進入群眾生活場域，與群眾在一起，深入群眾之中發(fā)現(xiàn)問題，找到最大公約數(shù)，從而形成共同議題、建構(gòu)群體共識，實現(xiàn)核心價值規(guī)范、政策議題從群眾中來；流程再造，則是為有效地從群眾中發(fā)現(xiàn)問題、解決群眾的問題而進行的機制優(yōu)化；價值感召，即到群眾中去，把具有最大公約數(shù)的價值規(guī)范、政黨意識形態(tài)向群眾宣傳，使之成為集體價值遵循，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的共同體。黨建引領(lǐng)基層治理的整個運作過程，從某種意義上，正是新時代黨的群眾路線的具體踐行方式。

(三) 分析黨建引領(lǐng)基層治理的工具組合及其有效性

在基層治理工作中，黨建引領(lǐng)不只是一種宏觀抽象的政治原則、靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)或制度安排，更是用來解決基層實際問題的方法。因而，將黨建引領(lǐng)的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，還需要借助一整套實用的、動態(tài)的、面向問題的、向多維度延展的復(fù)合工具。有必要從治理工具維度理解黨建引領(lǐng)基層治理的現(xiàn)實狀況和多重難題，系統(tǒng)性分析各類工具及其組合優(yōu)化，以實現(xiàn)基層治理的精準化，并從中尋找更具推廣價值的方案。