辜毅 魏淑丹 電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院
隨著新一代科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的持續(xù)深入,數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)催生了就業(yè)形態(tài)“去雇主化”和“平臺(tái)化”的發(fā)展趨勢(shì),這不僅對(duì)以“組織+雇員”為特點(diǎn)的傳統(tǒng)勞動(dòng)就業(yè)形態(tài)產(chǎn)生了巨大的沖擊,同時(shí)也對(duì)與之密切相聯(lián)的社會(huì)保障制度帶來(lái)了重大的影響。社會(huì)保障制度以傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)為基礎(chǔ),用人單位與勞動(dòng)者之間簽訂勞動(dòng)合同,建立勞動(dòng)關(guān)系是獲取社會(huì)保障權(quán)益的重要前提。然而,在當(dāng)前蓬勃發(fā)展的各類(lèi)新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)中,確定勞動(dòng)者與就業(yè)平臺(tái)之間的勞動(dòng)關(guān)系還存在現(xiàn)實(shí)困難。大部分就業(yè)平臺(tái)與勞動(dòng)者之間并未簽訂正式勞動(dòng)合同,并且新就業(yè)形態(tài)的創(chuàng)新模式也容易造成實(shí)踐中難以通過(guò)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系確定勞動(dòng)者與平臺(tái)之間的勞動(dòng)關(guān)系。新就業(yè)形態(tài)中的用人單位沒(méi)有明確承擔(dān)為勞動(dòng)者繳納相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任。同時(shí),現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度參保繳費(fèi)中的“戶(hù)籍限制”“單位繳費(fèi)”和“五險(xiǎn)統(tǒng)征”也成為部分地區(qū)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員參保的重要限制因素。
面對(duì)最為迫切的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保障需求,新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員目前一般通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)意外險(xiǎn)的形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。與政策性工傷保險(xiǎn)相比,通過(guò)上述方式實(shí)現(xiàn)的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保障成本相對(duì)較高、保障范圍有限,仍需按照新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)就業(yè)的新特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的新特征制定相匹配的保障制度。近年來(lái),人社部和各地方都陸續(xù)開(kāi)始進(jìn)行針對(duì)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害保障試點(diǎn)工作。2019年底,《人力資源和社會(huì)保障部財(cái)政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2019〕129號(hào))中明確指出,要開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)。2020年,浙江、廣東等地陸續(xù)開(kāi)展了新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)工作,出臺(tái)了有針對(duì)性的具體政策。2021年,為進(jìn)一步強(qiáng)化職業(yè)傷害保障,八部委發(fā)布《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)),對(duì)組織開(kāi)展平臺(tái)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)提出了新要求。
目前,我國(guó)開(kāi)展新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)工作大致可以分為兩個(gè)階段。人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)文頒布前為第一階段,各地按照人社部的試點(diǎn)要求,結(jié)合當(dāng)?shù)匦戮蜆I(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要展開(kāi)制度探索。試點(diǎn)地區(qū)主要集中在江蘇、山東、江西、浙江等省份的部分城市,僅有廣東省在全省范圍內(nèi)試行。總體來(lái)看,試點(diǎn)范圍相對(duì)有限,多數(shù)地方仍處于觀望狀態(tài),或僅在政策文件上給出方向性指導(dǎo)意見(jiàn),未出臺(tái)具體的實(shí)施政策。隨著人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)文的頒布,新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)工作進(jìn)入第二階段,職業(yè)傷害保障制度作為維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的重要舉措顯得愈發(fā)重要,各地也隨之陸續(xù)出臺(tái)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法,職業(yè)傷害保障制度建設(shè)明顯提速,其中,《海南省新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障實(shí)施辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)已于今年5月開(kāi)始廣泛征求意見(jiàn)。
?表1部分地區(qū)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)政策
新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障制度試點(diǎn)兩個(gè)階段的設(shè)計(jì)理論和邏輯呈現(xiàn)出明顯的特征差異。在人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)文頒布之前,各試點(diǎn)地區(qū)在避開(kāi)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了諸多有益的嘗試,形成了多元化的路徑探索。
在保障對(duì)象方面,早期試點(diǎn)地區(qū)如江蘇省南通市、山東省濰坊市等地將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者視同一般靈活就業(yè)人員,僅僅按照靈活就業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)的方式解決新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)傷害保障問(wèn)題。伴隨著各地對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)差異化認(rèn)識(shí)的逐步深入,浙江省湖州市、浙江省金華市、廣東省等開(kāi)始真正建立針對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的職業(yè)傷害保障制度。
在保障模式方面,試點(diǎn)方案主要分為適用現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度、類(lèi)似福利制度、政府主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)等三種模式。大部分試點(diǎn)地區(qū)采取單險(xiǎn)種投保的方式,將新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者納入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度。較為特殊的如江蘇省太倉(cāng)市,采取社會(huì)福利的方式,對(duì)本地戶(hù)籍參加了養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員給予工傷保險(xiǎn)費(fèi)用全額財(cái)政補(bǔ)貼。不過(guò),該種方式覆蓋范圍小,對(duì)財(cái)政要求較高,運(yùn)行機(jī)制不符合社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)相匹配的原則,因而未大面積推廣。另外,蘇州市吳江區(qū)、江蘇省泰州市采取的是政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦的模式,交由商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦,一方面減輕了社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦壓力,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與待遇水平相對(duì)合理;另一方面也充分發(fā)揮了商業(yè)保險(xiǎn)公司險(xiǎn)種設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)。
在參保繳費(fèi)方面,繳費(fèi)主體是個(gè)人或是單位尚未統(tǒng)一。不過(guò),由單位作為繳費(fèi)主體的試點(diǎn)方案占比較大。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或采取按照二類(lèi)行業(yè)費(fèi)率參保,或采取定額繳費(fèi),基數(shù)核定方式也不相同。其中,以一般工傷保險(xiǎn)二類(lèi)行業(yè)費(fèi)率進(jìn)行繳費(fèi)的做法,與新就業(yè)形態(tài)自身風(fēng)險(xiǎn)特征和風(fēng)險(xiǎn)水平存在一定的出入。在采用政府主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)模式中,蘇州市吳江區(qū)通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式對(duì)繳費(fèi)予以支持,這在財(cái)政可負(fù)擔(dān)的情況下不失為激發(fā)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員參保積極性的有效手段。
在基金管理方面,依據(jù)試點(diǎn)方案不同的保障模式,職業(yè)傷害保障基金的管理也呈現(xiàn)出明顯的對(duì)應(yīng)關(guān)系:加入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度者的參保繳費(fèi)納入工傷保險(xiǎn)基金;加入政府主導(dǎo)的商業(yè)保險(xiǎn)模式的人員,其參保繳費(fèi)由保險(xiǎn)公司按照“保本微利、自負(fù)盈虧”的原則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理;而其他個(gè)別制度所形成的基金積累則獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。
在待遇給付方面,多地選擇執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定,部分地區(qū)有所創(chuàng)新。例如,蘇州市吳江區(qū)和江蘇省泰州市依據(jù)相關(guān)制度,保持商業(yè)承辦的基本屬性,以參保合同所規(guī)定的類(lèi)別和標(biāo)準(zhǔn)給付待遇,待遇給予更多呈現(xiàn)出一次性給付的特點(diǎn)。同時(shí),為了進(jìn)一步提升職業(yè)傷害保障水平,浙江省金華市要求平臺(tái)企業(yè)在參加工傷保險(xiǎn)的同時(shí)加入補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)計(jì)劃;浙江省湖州市同樣也鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)參加補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)、補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)與平臺(tái)企業(yè)的三方共擔(dān)機(jī)制。
可見(jiàn),在上述新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障試點(diǎn)方案中,大部分試點(diǎn)方案試圖通過(guò)將新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)體系來(lái)解決職業(yè)傷害保障問(wèn)題。該模式盡管能夠有效解決原有投保商業(yè)保險(xiǎn)的短期性、可負(fù)擔(dān)性和保障性問(wèn)題,但也為工傷保險(xiǎn)制度運(yùn)行帶來(lái)了新的問(wèn)題。原有工傷保險(xiǎn)以傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ),在新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員勞動(dòng)關(guān)系尚未定性的基礎(chǔ)上,上述納入方式從法理上顯然存在一定的爭(zhēng)議,制度設(shè)計(jì)帶有較強(qiáng)的過(guò)渡性質(zhì)。泰州市通過(guò)引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度的形式將新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員納入工傷保障體系的做法,也存在保障層次不清的問(wèn)題。新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障首先需要解決基本層次的保障。蘇州市吳江區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,委托商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦職業(yè)傷害保險(xiǎn),以化解政府經(jīng)辦服務(wù)的壓力,這一方式可以看作政企合作的有益嘗試。此外,各地區(qū)在試點(diǎn)中有關(guān)職業(yè)傷害保障的待遇水平都普遍參照《工傷保險(xiǎn)條例》,少部分地區(qū)有所創(chuàng)新。從確保所有勞動(dòng)者待遇公平性和保障充分性的角度出發(fā),新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障待遇標(biāo)準(zhǔn)參照《工傷保險(xiǎn)條例》具有一定合理性和科學(xué)性。
?表2部分地區(qū)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障模式探索
隨著人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)文的頒布,山東、甘肅、江蘇、上海等省市陸續(xù)開(kāi)始研究部署相關(guān)政策,這意味著平臺(tái)企業(yè)的責(zé)任和職業(yè)傷害保障制度的獨(dú)立性將會(huì)進(jìn)一步加以明確。對(duì)于能夠確立勞動(dòng)關(guān)系的情形,相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)毫無(wú)爭(zhēng)議地參加工傷保險(xiǎn)制度;對(duì)于不完全符合勞動(dòng)關(guān)系確立情形的,則迫切需要建立職業(yè)傷害保障制度予以有效應(yīng)對(duì),積極引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)按照規(guī)定參保。目前,較為清晰的制度構(gòu)建觀念和基本邏輯已經(jīng)可以從2022年《海南省新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障實(shí)施辦法(試行)》(征求意見(jiàn)稿)中初見(jiàn)端倪。征求意見(jiàn)稿指出“平臺(tái)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照本實(shí)施辦法規(guī)定參加新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障,為通過(guò)平臺(tái)注冊(cè)并在海南省行政區(qū)域內(nèi)接單,以平臺(tái)企業(yè)名義提供出行、外賣(mài)、即時(shí)配送和同城貨運(yùn)等勞動(dòng)并獲得報(bào)酬或者收入的新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員繳納職業(yè)傷害保障費(fèi),實(shí)現(xiàn)每單必保、每人必保。適用《工傷保險(xiǎn)條例》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險(xiǎn)若干規(guī)定》的勞動(dòng)者,企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為其投保工傷保險(xiǎn),不適用本實(shí)施辦法。”可以預(yù)見(jiàn),在隨后各省份陸續(xù)出臺(tái)的職業(yè)傷害保障制度試點(diǎn)方案中,上述邏輯觀念將進(jìn)一步得以保留和強(qiáng)化。
從新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障制度建設(shè)的難點(diǎn)來(lái)看,首先需要解決勞動(dòng)關(guān)系是否是平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)職業(yè)傷害保障責(zé)任前提的問(wèn)題。盡管目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),但是在理解上述問(wèn)題的過(guò)程中,不能脫離勞動(dòng)和勞動(dòng)保障的核心與實(shí)質(zhì)。新就業(yè)形態(tài)就業(yè)形式與傳統(tǒng)就業(yè)形式之間存在的差異,僅僅是原有勞動(dòng)保障制度適應(yīng)改革面臨的新挑戰(zhàn)和新的約束條件。因此,針對(duì)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員勞動(dòng)保障的議題應(yīng)當(dāng)跳出勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的死胡同,探索傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系與社會(huì)保險(xiǎn)的適度脫鉤,承認(rèn)勞動(dòng)者只要參與了社會(huì)勞動(dòng)就應(yīng)當(dāng)享有一定程度的社會(huì)保護(hù),平臺(tái)企業(yè)也需要從社會(huì)責(zé)任角度出發(fā)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任。海南方案的推進(jìn)也在事實(shí)上說(shuō)明了該邏輯的可實(shí)踐性和可操作性。當(dāng)然,在制度設(shè)計(jì)中,仍可以充分借鑒《工傷保險(xiǎn)條例》的設(shè)計(jì)理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),圍繞新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)關(guān)系和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的新特征和新變化,實(shí)現(xiàn)職業(yè)傷害保障制度構(gòu)建中普遍性和特殊性的統(tǒng)一。
新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障制度目前尚處于試點(diǎn)和制度探索階段。各地區(qū)在具體制度設(shè)計(jì)中依據(jù)自身?xiàng)l件探索不同的制度實(shí)現(xiàn)路徑,已經(jīng)初步形成了一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)打破參保戶(hù)籍和“五險(xiǎn)統(tǒng)征”的限制、開(kāi)放工傷保險(xiǎn)單險(xiǎn)種投保渠道來(lái)吸引靈活就業(yè)人員和新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn),這一方式具備一定的制度創(chuàng)新,但也存在法理基礎(chǔ)模糊的隱患。隨著新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障制度構(gòu)建思路的逐步統(tǒng)一,在滿足新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障目標(biāo)的前提下,各地試點(diǎn)的多樣性也值得深思和借鑒。為此,人社等相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)現(xiàn)有職業(yè)傷害保障制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié),對(duì)過(guò)渡性或者財(cái)務(wù)要求高的試點(diǎn)方案進(jìn)行有效引導(dǎo),保證制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性,同時(shí)充分調(diào)動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)制度創(chuàng)新的積極性,及時(shí)對(duì)各類(lèi)制度創(chuàng)新進(jìn)行總結(jié)和定性,形成可以復(fù)制和推廣的成熟模式,并在試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過(guò)程中夯實(shí)制度定性的基礎(chǔ)。
從新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障的緊迫性出發(fā),各地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分借鑒《工傷保險(xiǎn)條例》的制度經(jīng)驗(yàn),結(jié)合自身實(shí)際,盡快出臺(tái)針對(duì)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障的具體政策,將相關(guān)從業(yè)人員盡快納入制度保障體系之中;同時(shí),基于新就業(yè)形態(tài)用工特點(diǎn)、收入狀況、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等因素,充分借助商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦雇主責(zé)任險(xiǎn)和意外險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)符合新就業(yè)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)特征的職業(yè)傷害補(bǔ)充保險(xiǎn),充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司在職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)管理方面的優(yōu)勢(shì),運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)職業(yè)傷害責(zé)任認(rèn)定的精準(zhǔn)化和明確化,有效應(yīng)對(duì)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害認(rèn)定的難點(diǎn)問(wèn)題。此外,在職業(yè)傷害保障具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦過(guò)程中,政府部門(mén)還可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式,委托商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦職業(yè)傷害保障事務(wù),協(xié)助做好職業(yè)傷害確認(rèn)、組織勞動(dòng)能力鑒定、待遇核定發(fā)放等事項(xiàng)。